“三公”經(jīng)費管理中存在的問題及對策

●裴克存 孫曉麗

“三公”經(jīng)費是保證行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費組成部分，對于行政事業(yè)單位工作有序開展、提升干部工作能力以及提高行政運行效率等方面發(fā)揮了重要的作用。但近年來“三公”經(jīng)費暴露出許多弊端，如“三公”經(jīng)費居高不下、數(shù)額龐大，由此產(chǎn)生一系列嚴重的奢侈浪費和腐敗現(xiàn)象，嚴重損害黨風、政風，降低政府公信力，甚至是引起社會公眾不滿，最終可能導致社會問題發(fā)生。為此，筆者結(jié)合工作實踐，從財政監(jiān)督的角度去分析“三公”經(jīng)費管理中存在的問題和原因，并提出對策建議，以期為治理“三公”經(jīng)費提供一些解決方法。

一、財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的“三公”經(jīng)費管理中存在的問題

所謂“三公”經(jīng)費，通常是指因公出國（境）、公車購置與運行和公務接待。由于對公共財政和政府的監(jiān)督長期不到位，“三公”經(jīng)費在管理中不規(guī)范、不合理、不公開的問題時有發(fā)生。筆者結(jié)合近年來的“小金庫”專項治理和財政監(jiān)督檢查實踐，用數(shù)字和案例說話，深入分析了當前“三公”經(jīng)費在管理使用過程中存在的問題，具體體現(xiàn)在：

（一）公務接待費超標準現(xiàn)象普遍

我國目前規(guī)定地方各級行政事業(yè)單位業(yè)務招待費的開支標準不得超過當年單位預算中公務費的2%。但檢查發(fā)現(xiàn)公務接待費超過此標準的現(xiàn)象非常普遍，多數(shù)單位一方面主觀上為了爭取更多的資源和利益，重形式、講排場、擺闊氣，片面追求接待豪華、高檔消費，另一方面客觀上受經(jīng)濟發(fā)展水平和物價上漲等因素影響，大部分單位公務接待檔次和費用也“水漲船高”。如2009年全省“小金庫”專項治理省直重點檢查在第一階段就查處了“小金庫”資金用于宴請、禮品等公務接待支出合計713.31萬元，其中某省級事業(yè)單位更是明目張膽，在某會館高檔消費場所一次性購買金額5萬元的消費卡進行消費。另外，山西省財政廳監(jiān)督檢查局去年在開展對某省條管系統(tǒng)的綜合監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，某市局及下屬單位都不同程度地存在業(yè)務招待費超支現(xiàn)象，共計超支104.97萬元；某市局及其下屬分局超標準支付招待費84.65萬元。

（二）公務車購置及運行費嚴重超標

1、配車數(shù)量與標準的嚴重“雙超”。目前多數(shù)行政事業(yè)單位基本是按領導人頭數(shù)配備公務用車，此外還有若干機動車輛、專用車輛等等，導致車輛編制核定控制不嚴，實際配置或使用的車輛遠遠大于編制數(shù)。山西省財政廳監(jiān)督檢查局去年在開展對某省條管系統(tǒng)的綜合監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，某市局實有車輛配置67輛，財政核定車輛編制17輛，超編制配置50輛；某市局實有車輛45輛，財政核定車輛編制35輛，超編10輛。超標準購置豪華車情況也普遍存在，如近年來檢查發(fā)現(xiàn)某技工學校無預算購置超規(guī)格車輛17.9萬元，某規(guī)劃院購入價值79.96萬元的豐田越野車GTM648-0GS兩輛。對未批準購置車輛的單位，有的借下屬或管轄的企業(yè)、社團之名買車，或長期固定“租車”、租“高檔車”。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發(fā)現(xiàn)某工作站長期使用下屬單位某物資開發(fā)公司帕薩特、本田思域等轎車四輛，某政府執(zhí)法系統(tǒng)普遍存在機關占用所屬企業(yè)或掛靠社會團體車輛現(xiàn)象。

2、公車的運行維護保養(yǎng)費用遠遠超過預算定額標準。由于制度規(guī)定不細致、有效監(jiān)管缺位以及燃油價格不斷上漲等因素，致使公車在采購、維護和運營等各方面都存在著比社會車輛高得多的成本。山西省財政廳監(jiān)督檢查局去年在開展對某省條管系統(tǒng)的綜合監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，某市局及其下屬分局燃修費超標準支付達60.76萬元。

（三）公款國內(nèi)旅游現(xiàn)象普遍

山西省財政廳監(jiān)督檢查局在近年來的監(jiān)督檢查工作中雖未發(fā)現(xiàn)公款出國（境）旅游問題，但也發(fā)現(xiàn)一些單位安排干部以學習、培訓等名義進行旅游觀光，實際并無明確的學習培訓內(nèi)容。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發(fā)現(xiàn)，某廳攤派下屬學會、協(xié)會支付單位機關干部世博會考察費37.59萬元，某職業(yè)技術學院為老干部支付旅游公司旅游費6萬元。某縣一部門將組織部分干部赴武夷山、廈門、鄭州、世博、周莊等地旅游的全部費用以培訓費、考察費名義在財務賬內(nèi)列支，金額共計18.2萬元的案例被中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室督查組查處。

此外，從近年來財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題來看，當前“三公”經(jīng)費消費呈現(xiàn)隱形或轉(zhuǎn)移的特點：

1、將“三公”經(jīng)費“隱匿”于正常經(jīng)費開支。一些單位會計人員有意采用錯記支出明細，或采用其他非招待費票據(jù)報銷的方式隱瞞招待費支出，把“三公”經(jīng)費作為會議費、培訓費、差旅費、工會經(jīng)費、福利費等其他會計科目支出，導致單位賬目不能真實反映招待費用。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發(fā)現(xiàn)，某協(xié)會在費用中列支購物卡5.46萬元。

2、在下屬單位列支“三公”經(jīng)費。一些單位將公務接待票據(jù)、公務車保養(yǎng)運行票據(jù)等“三公”經(jīng)費在下屬單位列支。如2009年至2011年全省 “小金庫”專項治理期間發(fā)現(xiàn)，某廳機關處室在下屬訓練基地報銷招待費4.83萬元、青花瓷汾酒2.42萬元；某事業(yè)單位在下屬協(xié)會成本費用中報銷費用合計12.81萬元；某事業(yè)單位在下屬協(xié)會列支汽車保險費4.59萬元；某事業(yè)單位在下屬協(xié)會報銷餐飲費、住宿費等共計3.28萬元，等等。

3、“三公”經(jīng)費藏匿于專項支出。有的單位擠占、挪用專項資金現(xiàn)象屢禁不止，把本應在公用經(jīng)費的定額中安排支出的“三公”經(jīng)費轉(zhuǎn)移到專項支出中列支，如山西省財政廳監(jiān)督檢查局去年在開展對某省條管系統(tǒng)的綜合監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，某市局2011年在項目支出中列支招待費22.14萬元。

二、“三公”經(jīng)費管理存在問題的原因分析

近年來，中央和地方政府三令五申要求解決“三公”經(jīng)費問題，但是治理效果并不明顯，甚至是進入 “治理—膨脹—再治理”的怪圈，究其根源主要是政策法規(guī)建設滯后、體制機制建設不健全、預算管理不完善等。為此，筆者從以下幾方面探尋“三公”經(jīng)費管理存在問題的原因：

（一）政策法規(guī)建設滯后

隨著“三公”經(jīng)費問題愈演愈烈，國家集中出臺了一系列政策法規(guī)對 “三公”經(jīng)費開展集中治理，如2009年初中央下發(fā)了《關于黨政機關厲行節(jié)約若干問題的通知》和《關于堅決制止公款出國（境）旅游的通知》，2010年監(jiān)察部印發(fā)了《用公款出國（境）旅游及相關違紀行為處分規(guī)定》，2011年中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于開展黨政機關公務用車問題專項治理工作的實施意見》，2012年國務院出臺了 《機關事務管理條例》。但是，這些規(guī)定大多是行政機關自己制定的政府規(guī)章或暫行辦法，在法的高度上尚無明確的規(guī)定，不能對“三公”經(jīng)費問題提供規(guī)范化、法制化的制度性保障，造成“三公”經(jīng)費支出隨意性較大，故出現(xiàn)迅速膨脹的現(xiàn)象。此外，目前的政策法規(guī)對“三公”經(jīng)費腐敗行為的具體規(guī)定還不明確，如“三公”經(jīng)費問題屬違規(guī)、違紀還是違法行為，定性依據(jù)不明確，“三公”經(jīng)費問題處罰規(guī)定不明確等，也是“三公”經(jīng)費產(chǎn)生的制度原因。

（二）預算管理體制不完善

我國預算管理體制由于自身的缺陷，對當前治理“三公”經(jīng)費問題捉襟見肘。

1、預算支出透明度不高。在目前的預算科目設置中，并沒有明確設置“三公”經(jīng)費科目?！叭苯?jīng)費明細通常是分散在不同的科目類別中，如公費出國涉及的費用包括培訓費、課題費、外事交流經(jīng)費等，在各個會計科目中分別核算，難以計算總體支出規(guī)模。同時，政府預決算報告對于列舉的分項財政開支項目都很簡單，沒有列出相關分項支出，不能滿足公開“三公”經(jīng)費的需要，使得“三公”經(jīng)費具有一定的隱蔽性。

2、預算外資金控制不嚴。一般而言，預算外收入較多的部門由于經(jīng)費來源較多，就有條件配備較多高檔公車、組織干部出國（境）旅游、搞豪華接待，這是因為當前我國對預算外資金控制力度不夠，大量預算外資金游離于預算管理之外，從而為“三公”經(jīng)費提供了保障。

3、預算績效化管理水平低。由于當前對預算執(zhí)行的監(jiān)控重點還在投入方面，以支出為導向的績效預算管理模式還沒有建立起來。相應地對“三公”經(jīng)費還沒有實行績效化管理，導致經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)浪費嚴重、效率低下的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督制度不健全

現(xiàn)階段，“三公”經(jīng)費膨脹勢頭得不到有效遏制的一個重要原因是監(jiān)督措施不到位，內(nèi)外監(jiān)督力量比較有限，缺乏明確的問責機制，造成監(jiān)督制度不健全。

1、監(jiān)督方式單一。上級對下級的監(jiān)督往往是聽匯報、看報告，手段單一，下級部門弄虛作假欺騙上級的現(xiàn)象時有發(fā)生，使得上級無法全面了解真實情況，大大降低了內(nèi)部監(jiān)督機制的作用。

2、監(jiān)督體系不完善。主要表現(xiàn)在外部監(jiān)督部門還沒有建立有效的溝通協(xié)作機制，各監(jiān)管部門之間不能有效的互通監(jiān)督信息，監(jiān)督成果未能充分利用，導致監(jiān)管效率低下。

3、處罰機制不完備。到目前為止，對“三公”經(jīng)費問題責任人還沒有一個具體的處罰規(guī)定，導致處罰力度不夠，并不能給當事人帶來多少損失，震懾力不強。再者“三公”經(jīng)費違紀違規(guī)的隱蔽性和界定的復雜性，使得處理處罰很難到位。

三、對強化“三公”經(jīng)費管理的對策和建議

黨和國家一直都很重視 “三公”經(jīng)費的治理工作，尤其是今年以來，在中央八項規(guī)定和厲行節(jié)約反對浪費的號召下，公務消費過度等勢頭得到有效遏制，但“三公”經(jīng)費問題存在的根源并未解決。為此，筆者從機制改革、預算約束和強化監(jiān)督等三方面著手探索解決問題的根本方法。

（一）推進體制機制改革，強化行政管理

“三公經(jīng)費”根源上是體制的不健全和機制的缺失。如果沒有體制機制的改革，僅依靠加強監(jiān)督力度如同割韭菜一樣，割掉地面部分根依然存在，過一段時間依然會發(fā)芽生長。因此推進體制機制改革是治理“三公”經(jīng)費的根本所在。

1、推進行政事業(yè)單位公務用車改革。實行公務用車貨幣化補貼或者推行公務用車社會化改革，釜底抽薪徹底消除公車消費“斬不斷、理還亂”的亂局。

2、借鑒機票、火車票等管理模式，推行公務招待實名制和公務消費發(fā)票雙重（單位與經(jīng)辦人）實名制。健全細化公務接待行政管理標準，做到公務消費有據(jù)可查，增強當事人的責任意識。

3、進一步強化公職人員出國（境）審批管理?？梢詫毴藛T出國（境）審批適當進行集權，或者增加同級紀檢監(jiān)察、行政監(jiān)察部門審批環(huán)節(jié)，提高審批門檻，治“公款出國（境）旅游”病于未發(fā)之前。

（二）加強財政預算約束，強化源頭控制

1、要完善“三公”支出預算定額標準。在政府收支分類科目按照支出經(jīng)濟分類和功能分類增設專門的 “三公”支出科目，并明確其預算執(zhí)行標準，確保財政監(jiān)督檢查中有標準依據(jù)可查。

2、細化“三公”經(jīng)費超預算執(zhí)行懲處標準。應盡量與單位下年度預算安排相掛鉤，增強財政監(jiān)督檢查查處“三公”經(jīng)費超標準行為的執(zhí)行度。

3、要杜絕隱性或轉(zhuǎn)移“三公”經(jīng)費的行為。部門預算管理機構要加強預算單位財政決算的審核力度，通過核減或調(diào)整預算單位次年預算，加大違規(guī)行為的機會成本。

（三）推進“三公消費”監(jiān)督多樣化，完善監(jiān)督機制

1、可以考慮引入有獎監(jiān)督機制。充分發(fā)動群眾的力量，凡是舉報有違“三公”消費規(guī)定行為的，予以適當獎勵，并且嚴肅追究“三公”消費當事人以及主管領導的責任，在擴大監(jiān)督面的同時增強懲處力度，雙管齊下。

2、強化財政監(jiān)督尤其是部門預算管理處室的日常監(jiān)督力度。推進專職財政監(jiān)督機構和部門預算管理處室的業(yè)務協(xié)作，既要在預算編制環(huán)節(jié)進行嚴格審核監(jiān)督，又要在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)予以適時控制監(jiān)督，還要在事后跟進查處違反“三公”消費規(guī)定的行為，充分發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督和全程監(jiān)督的優(yōu)勢，進而形成監(jiān)管合力。當然，前提是要制定“三公”消費的合理標準，健全超標準、超規(guī)定進行“三公消費”的懲處制度。

3、大力推進財政部門與審計、人大、紀檢、監(jiān)察、宣傳、組織等機構的業(yè)務協(xié)作?！叭M”問題不僅僅是財政資金揮霍浪費的問題，其背后更深層次的是傳統(tǒng)文化、黨紀政紀、現(xiàn)實國情、精神信仰等多種因素的綜合，是當前我國社會民眾浮躁、奢靡、信仰缺失、制度不健全、享樂主義至上等弊端的集中體現(xiàn)。因此，除強化財政管理和財政監(jiān)督外，應從多方面著手根治，宣傳部門要強化思想政治教育，組織、紀檢監(jiān)察等部門要強化問責力度，審計、財政等部門要加大懲處力度，對“三公消費”問題進行長期的全方位治理，假以時日，“三公消費”問題定會得到有效的解決。