我國出口退稅制度的現(xiàn)狀及政策建議

●周凌義

作為WTO規(guī)則認(rèn)可的出口促進(jìn)措施，出口退稅制度已成為當(dāng)前世界各國稅制中普遍采用的政策設(shè)計(jì)。我國出口退稅制度肇始于1994年的稅制改革，此后不斷改革完善，目前已經(jīng)成為我國有效參與國際貿(mào)易、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主導(dǎo)性政策工具之一。經(jīng)過近20年的實(shí)踐檢驗(yàn)和不斷嬗變自新，我國出口退稅制度有基礎(chǔ)也有必要接受審視并加以完善，以期獲得更大的改革收益和更有效的制度變遷路徑。

一、出口退稅的理論基礎(chǔ)及其文獻(xiàn)綜述

出口退稅的思想由來已久，最早可追溯到重農(nóng)學(xué)派學(xué)者阿吉爾貝爾。他在《法國的辯護(hù)書》中提到應(yīng)該把國內(nèi)稅費(fèi)尤其是出口稅全部取消。此后，威廉·配第提出出口產(chǎn)品不應(yīng)當(dāng)征收消費(fèi)稅，因?yàn)槠洳⑽丛诒緡M(fèi)，而在本國消費(fèi)的進(jìn)口貨物要征收消費(fèi)稅，以此轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，關(guān)稅可能會(huì)打亂勞動(dòng)的自然分配和分工，退稅有可能使這些被打亂的產(chǎn)業(yè)更趨于自然均衡。大衛(wèi)·李嘉圖則從稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的角度思考退稅問題，認(rèn)為出口產(chǎn)品征稅相當(dāng)于由進(jìn)口國的消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，既不公平又不合理，因此出口退稅是必然的。

目前，國內(nèi)對(duì)出口退稅領(lǐng)域的研究已經(jīng)十分深入，盡管絕大多數(shù)研究將其作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證分析來看待，但幾乎無一例外地以出口退稅的制度正當(dāng)性作為論述起點(diǎn)。目前，諸多學(xué)者通過實(shí)證分析論證出口退稅對(duì)出口的正向促進(jìn)效應(yīng)，或者出口退稅與貿(mào)易方式、商品結(jié)構(gòu)和匯率政策間的協(xié)整關(guān)系（高培勇、裴長洪，2008），并得出出口退稅的政策產(chǎn)出是政府進(jìn)行政策選擇的動(dòng)因的結(jié)論。但此類研究均未全面考慮出口退稅政策之外的其他因變量，無法將出口退稅政策因素有效離析出來，難以解決包括出口退稅政策在內(nèi)的各個(gè)因變量間的自相關(guān)問題，從而陷入了“后此謬誤”的困境。

然而，出口退稅制度作為一種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度規(guī)則，應(yīng)該以法律應(yīng)然為其邏輯起點(diǎn)。只有在法秩序?qū)用鎸で笃浞蓱?yīng)然性，才能在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)體現(xiàn)公平正義的法律原則。如果將出口退稅制度放在制度語境中進(jìn)行考量，可以認(rèn)為出口退稅制度的理論基礎(chǔ)源于交易成本約束下法律制度自然選擇所產(chǎn)生的一種次優(yōu)結(jié)果。交易成本約束是指出口退稅制度的產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因在于包括貿(mào)易企業(yè)、雙方國家等在內(nèi)的所有交易主體在制度供求市場(chǎng)上自然選擇能夠帶來最低交易成本的制度設(shè)計(jì)。出口退稅制度可以降低社會(huì)的交易成本：其一，它能有效抑制稅收的外部效應(yīng)，避免稅收成本或收益在國與國之間的外溢；其二，作為各國制度設(shè)計(jì)者的共同意向性，它有著最低的政策協(xié)調(diào)成本和談判成本；其三，它能使國際貿(mào)易交易價(jià)格回歸到不存在稅收楔入效應(yīng)的狀況，從而維護(hù)最核心的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。但是，制度無法做到算無遺策，交易各方的全面競(jìng)爭(zhēng)使得制度供求市場(chǎng)在次優(yōu)政策設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)均衡，因而出口退稅制度暫時(shí)成為無法替代的制度選擇。

二、我國出口退稅制度的現(xiàn)狀

在制度構(gòu)成上，我國出口退稅制度主要涉及增值稅、消費(fèi)稅兩大主體稅種。從總體上看，這兩大稅種是我國稅收實(shí)踐中管理最為完善、稅收鏈條最為完整的兩項(xiàng)，這是實(shí)施出口退稅制度的基礎(chǔ)。在財(cái)政分擔(dān)機(jī)制上，經(jīng)過多次調(diào)整，目前我國中央、地方出口退稅的負(fù)擔(dān)比例分別為92.5%、7.5%。在國庫管理上，我國出口退稅由中央庫統(tǒng)一辦理，年終中央與地方清算退稅，其中由地方負(fù)擔(dān)的部分由地方財(cái)政在年終專項(xiàng)上解中央財(cái)政。

經(jīng)過多年的政策儲(chǔ)備和制度積累，我國出口退稅制度不斷完善和優(yōu)化。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于出口貨物勞務(wù)增值稅和消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅[2012]39號(hào)）以及國家稅務(wù)總局《出口貨物勞務(wù)增值稅和消費(fèi)稅管理辦法》（國家稅務(wù)總局公告2012年第24號(hào)）是我國出口退稅制度建設(shè)中兩項(xiàng)最新的制度成果，對(duì)近年來我國出口貨物勞務(wù)的增值稅、消費(fèi)稅退稅制度進(jìn)行了改進(jìn)，并對(duì)退稅的實(shí)際操作和管理等相關(guān)問題進(jìn)行了明確規(guī)定。

然而，當(dāng)前我國出口退稅制度在運(yùn)行中逐漸顯現(xiàn)出一些不足。其一，出口退稅政策運(yùn)用上短期化傾向日益明顯，出口退稅率、財(cái)政分擔(dān)機(jī)制等主要的法律關(guān)系構(gòu)成要素調(diào)整頻繁，不但破壞了政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，也不利于政策的操作和執(zhí)行。其二，中央與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的平衡問題未能有效解決，盡管負(fù)擔(dān)比例有了較大調(diào)整，但仍以基數(shù)為基礎(chǔ)，不利于減輕出口基數(shù)較小但增長較快的地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其三，結(jié)構(gòu)性減稅政策造成的財(cái)政收入壓力在出口退稅方面體現(xiàn)較為明顯，從基礎(chǔ)財(cái)力和國家總體財(cái)政負(fù)擔(dān)角度來看，出口退稅政策進(jìn)一步回旋的余地越來越小。其四，未能較好地解決稅收中性問題，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的形成存在干擾，阻礙了調(diào)整出口結(jié)構(gòu)、提高國際競(jìng)爭(zhēng)力等政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其五，出口退稅機(jī)制與稅制體系的整體協(xié)調(diào)性不足，在政策設(shè)計(jì)上未為后續(xù)的稅制體系改革及中央與地方財(cái)政關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整留有一定的接口。

綜合來看，當(dāng)前我國出口退稅制度在運(yùn)行和管理層面上較為成功，在應(yīng)對(duì)近年來復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)過程中，獲得了良好的政策效應(yīng)。它在實(shí)現(xiàn)出口指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整的同時(shí)，兼顧了出口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、平衡中央與地方財(cái)力及財(cái)政負(fù)擔(dān)、助力國際貿(mào)易爭(zhēng)端談判等多元化政策目標(biāo)。

三、完善我國出口退稅制度的政策建議

（一）增強(qiáng)出口退稅制度的彈性自穩(wěn)定性

建議出口退稅制度設(shè)計(jì)和管理貫徹精細(xì)化思路。在退稅對(duì)象方面，引入自動(dòng)調(diào)節(jié)的一攬子商品和勞務(wù)組合，并按一定特征進(jìn)行歸類，根據(jù)出口形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要，設(shè)定出口退稅的進(jìn)入和退出門檻，自動(dòng)生成各種情況下的出口退稅商品和勞務(wù)籃子。在退稅力度方面，引入自穩(wěn)定的指數(shù)機(jī)制，財(cái)稅部門設(shè)定退稅指數(shù)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政策預(yù)定調(diào)控指標(biāo)組成的一攬子因素，自動(dòng)生成各種情況下的退稅率組合。此外，出口退稅制度設(shè)計(jì)要為特定情況下行政手段的強(qiáng)制調(diào)節(jié)留出政策借口和空間。這樣不僅能夠加強(qiáng)政策的可預(yù)期性，便于宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，而且也增強(qiáng)了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減少了政策成本。

（二）加強(qiáng)出口退稅制度的內(nèi)、外部整體協(xié)調(diào)性

加強(qiáng)出口退稅制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和長期機(jī)制建設(shè)。與國家中長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，設(shè)計(jì)退稅范圍和退稅率。在前述退稅對(duì)象和退稅力度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)中，充分注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及出口模式優(yōu)化，并充分利用國內(nèi)外市場(chǎng)資源，有效調(diào)動(dòng)國內(nèi)外兩個(gè)積極性的內(nèi)在主線。同時(shí)，出口退稅實(shí)體法和程序制度的設(shè)計(jì)調(diào)整要做好同稅制改革的整體銜接工作。在出口退稅制度動(dòng)態(tài)調(diào)整的影響因素中，賦予財(cái)力均衡匹配、稅制改革總體環(huán)境等兩項(xiàng)因素以充分的權(quán)重。充分考慮中央與地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)均衡和地方財(cái)政基礎(chǔ)，必要時(shí)按各省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)力分別設(shè)定退稅產(chǎn)品目錄和退稅率，并賦予地方一定的出口退稅調(diào)整權(quán)限，逐步建立并完善地方的出口退稅權(quán)。

（三）探索與轉(zhuǎn)移支付制度聯(lián)動(dòng)的出口退稅財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制

穩(wěn)步改變目前出口退稅財(cái)政支出的中央與地方結(jié)算機(jī)制。建立中央級(jí)和省級(jí)出口退稅專項(xiàng)基金，其規(guī)模和初始資金按照現(xiàn)有的出口退稅中中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)比例進(jìn)行設(shè)定和出資。其中，出口退稅實(shí)際執(zhí)行規(guī)模超出基金規(guī)模的部分，由中央按因素法確定中央和地方的承擔(dān)比例。在因素設(shè)定中，賦予各省地方財(cái)力和對(duì)出口進(jìn)行支持的政策需要以充分的權(quán)重，充分考慮中央對(duì)出口地區(qū)結(jié)構(gòu)和總體規(guī)模的調(diào)控優(yōu)化及地方財(cái)政均等化的政策目標(biāo)，參考中央對(duì)各省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平，力求財(cái)力在地區(qū)間的合理均衡，以滿足政策需要，并允許兩級(jí)財(cái)政專項(xiàng)基金在年度間調(diào)劑余缺。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，完善出口退稅管理

創(chuàng)新并完善出口退稅制度的監(jiān)督和管理機(jī)制。加強(qiáng)出口退稅監(jiān)督管理中的信息化程度，依托技術(shù)力量積極完善出口退稅申報(bào)、審批和資金流向，提高檔案管理和信息采集的自動(dòng)化水平，開發(fā)出口退稅管理信息系統(tǒng)的稅務(wù)信息鉤稽關(guān)系數(shù)據(jù)發(fā)掘模塊，為出口退稅的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)檢查打好基礎(chǔ)。配合前述出口退稅專項(xiàng)基金的設(shè)計(jì)，探索建立資金全流程管理和封閉運(yùn)轉(zhuǎn)的模式。建立海關(guān)、商務(wù)、發(fā)改和稅務(wù)之間的出口信息公用平臺(tái)，并建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席機(jī)制。在不違反WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，以保障信息安全性和維護(hù)國際貿(mào)易中我國利益的前提下，推動(dòng)建立多國參加的出口退稅國際信息管理體系，以加強(qiáng)同其他國家的信息情報(bào)交換。