我國公民社會的興起對政策過程的影響

盧榮榮

（延安大學(xué)公共管理研究所，陜西 延安 716000）

公民社會是一舶來詞，是“civil society”譯名。俞可平認(rèn)為“公民社會”是國家或政府之外的所有民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家和非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社會組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府和企業(yè)的“第三部門”［1］。

一、公民社會對政策過程影響的原因分析

（一）公民社會的基本特征要求政策參與

公民社會與一般私人社會相比，它具有公眾性、政治性、參與性、互動性和平衡性等特點。公民社會是組織化和政治化的社會。公民社會的政治化，使其具有社會強(qiáng)制力。這種政治化和組織化將分散的公民個人組織起來，使分散的社會意志集中起來，實現(xiàn)個體的私人利益公共化，從而也使其訴求和活動政治化。公民社會是一個能夠同政府對話、協(xié)商、辯論、談判、進(jìn)行政治參與，支持和監(jiān)督、制約政府行使權(quán)力的有組織的力量［2］。

公共政策作為一種相對靈活、有效的管理方式，在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、管理社會方面發(fā)揮著重要作用。公民社會的政策參與是指公民通過各種途徑、集合民眾利益和要求，參與政策過程的各個環(huán)節(jié)，協(xié)助政府改進(jìn)公共政策，以保證公共政策的公共利益取向?qū)崿F(xiàn)國家、集體和個人利益的整合。政策參與是公民政治參與的有效形式。

（二）彌補(bǔ)政府失靈

作為公共政策制定與執(zhí)行的核心主體——政府，并不是像人們想象的那樣總是有效，也有失靈的時候。公共選擇理論認(rèn)為，人是自利的追求效用的最大化者。政府是由單個“經(jīng)濟(jì)人”組成的，他們在選擇公共利益的同時，也會追求自身利益的最大化。這種兩難選擇，使其在制定與選擇執(zhí)行政策時，很難秉承公共利益。有限理性理論認(rèn)為，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，人對社會問題的認(rèn)識是有限的，即人是有限理性的。這樣在政策過程中，容易造成決策失靈，導(dǎo)致政府失敗。于是，人們開始尋求更有效的治理機(jī)制，以解決政府失靈。而公民社會的興起，企圖通過一種協(xié)商、對話、合作的渠道，參與政治決策，對彌補(bǔ)政府的失靈有重要作用。

（三）公民主體地位的體現(xiàn)

公共政策的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)督都以公民為基礎(chǔ)。首先，政策信息來自公民社會的公共組成部分，任何一項政策都代表了公眾利益和要求。政策制定的本質(zhì)是社會各階層、各利益團(tuán)體和人民群眾反應(yīng)和表達(dá)的意愿和訴求，促使政策制定者予以滿足的過程。其次，公民既是公共政策運行的主體，也是公共政策運行的目標(biāo)。公民社會作為公民和政府的橋梁，協(xié)助公民履行公共政策［3］。最后，一項公共政策制定出來以后，只有回到公民社會去檢驗，才能評估。通過實現(xiàn)公共政策的有效評估和監(jiān)控，從而為政策變化提供依據(jù)。因此，公民社會參與公共政策過程就顯得尤為重要。

（四）信息化的發(fā)展為公民社會的政策參與創(chuàng)造了條件

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，一方面促進(jìn)了信息的傳播。網(wǎng)絡(luò)和大眾媒體的發(fā)展，使政策科學(xué)知識的普及，政策信息的傳遞和使用變得十分便捷。打破了傳統(tǒng)的政府壟斷政策信息的模式。公民社會獲得了政策信息，進(jìn)而要求政策參與。另一方面又促使了信息的整合。信息的整合能力的提升，公民受教育水平的提高，公民社會的發(fā)展，都促使了信息的整合、研究。如高等院校、社會科學(xué)研究，以及新聞媒體的介入，都形成了頗為壯觀的民間思想庫和政策分析學(xué)者群體，提供了大量的政策決策信息，為公民的政策參與創(chuàng)造了條件，也提升了參與的質(zhì)量。

二、公民社會影響我國政策過程的功能

（一）對政策制定功能的影響

公共政策的制定是政策問題的界定、政策問題的構(gòu)建、政策議程的建立、方案的規(guī)劃和選擇，政策的合法化等這一系列過程。公民社會的興起對公共政策制定的影響主要從以下幾個方面論述。

1.公民社會促使了政策制定過程的公民參與。

在這個過程中，公民可以是自身利益的追求者，也可以同他人的利益及公眾的相協(xié)調(diào)。由此可見，公民社會的興起必將使公民對公共政策制定過程的參與走向深層化。與此相應(yīng)，公民社會也會促使公民社會組織政治參與機(jī)制的形成。公民社會的公眾參與是由個人參與發(fā)展到組織參與，形成所謂的利益集團(tuán)。公共政策的制定過程也是利益集團(tuán)博弈的過程［4］。公民通過積極的政策參與維護(hù)自己的利益，依靠組織的力量實現(xiàn)自己的利益訴求。

2.政策決策信息的充分化。

政府制定公共政策的依據(jù)是信息。而最大的難度也是如何全面、準(zhǔn)確、充分地搜集信息以提供決策的依據(jù)。公民社會的興起，首先，可以在較大程度上減輕政府決策部門收集決策信息的負(fù)擔(dān)，提高其決策效率，尤其是體制外或是民間的政策研究咨詢組織的建立和完善將更有助于這一過程的實現(xiàn)，從而有助于體現(xiàn)公共政策的利益綜合功能。其次，公民的利益要求和意愿表達(dá)是公共政策制定的重要依據(jù)，政府只有廣泛聽取、吸收社會各階層、各利益群體的利益要求，才能對社會各類利益要求、意愿進(jìn)行協(xié)調(diào)、綜合，使分散的特殊利益整合為國家和廣大人民的整體利益［5］。最后，公民社會參與政策制定能使公民與政府良好的互動，建立正常的溝通渠道，正確反映社會的各種利益要求，同時反過來促使公民社會的成熟發(fā)展。

（二）對政策執(zhí)行功能的影響

1.政策執(zhí)行主體變化。

在我國傳統(tǒng)的政治體制中，公共權(quán)力過分集中于政府，政府包攬一切社會事務(wù)，是唯一的公共政策執(zhí)行主體。不僅造成資源的浪費，也會形成權(quán)力的腐敗。如何向公眾提供更好的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的政策執(zhí)行主體。公民社會的興起，改變了傳統(tǒng)的社會組成結(jié)構(gòu)。組織團(tuán)體的興起，改變了政府的單一執(zhí)行模式，形成了政府與公民社會相互合作又相互競爭的多元治理局面。由原先的政策客體發(fā)展成為公共政策執(zhí)行主體。在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀下，我們也面臨著越來越多且復(fù)雜的社會問題。這就要求公民社會集中社會力量與政府互助合作，積極參與到公共政策執(zhí)行中來［6］。公民社會作為政府公共政策執(zhí)行的助手，一方面能夠減輕政府部門的壓力，另一方面能夠降低公共政策的執(zhí)行成本，提高公共政策執(zhí)行效率。

2.政策執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)變。

我國公民社會的政策參與促進(jìn)了公共政策執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府執(zhí)行公共政策的方式是自上而下的、命令式的強(qiáng)制執(zhí)行，社會公眾只能作為目標(biāo)群體被動地服從政策命令。公民社會的興起促使現(xiàn)代民主化、多中心的治理體制的發(fā)展，我國政府從過多的直接干預(yù)中逐漸退出，將一部分公共權(quán)力讓度給公民社會。自上而下的執(zhí)行方式變?yōu)殡p向互動模式。如現(xiàn)在形成的授權(quán)執(zhí)行、志愿服務(wù)、政府購買、契約外包等多元模式。授權(quán)執(zhí)行即政府將某項公共政策執(zhí)行職能授權(quán)給民間組織承擔(dān)，民間組織以自己的名義實施該公共政策既能降低政府的行政成本，也能提高政策質(zhì)量。志愿服務(wù)是利用志愿者的時間、技能、資源為社會提供無償?shù)脑袨?，是一種以幫助他人或有益社會為目的的無私奉獻(xiàn)行為［7］。這可以彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不足。政府購買就是指政府將原來由政府直接擔(dān)負(fù)的、為社會提供的公共服務(wù)交給有資質(zhì)的民間組織來完成，并根據(jù)民間組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費用。這樣有利于增強(qiáng)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供的競爭性，提高公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。西方發(fā)達(dá)國家的實踐表明，把政府服務(wù)承包出去，能夠提高公共服務(wù)效率，降低公共服務(wù)成本，減小政府壓力。

3.對政策執(zhí)行監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

在西方，公民社會被看成監(jiān)督國家權(quán)力的“社會的眼睛”。任何公共政策的執(zhí)行中都存在自由裁量權(quán)的行使，即為了創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行公共政策，允許執(zhí)行者在不違背政策目標(biāo)、不違反政策原則的前提下，對某些問題有靈活處理的限度。自由裁量權(quán)的存在，使一些公共政策執(zhí)行者以此為借口，濫用自由裁量權(quán)，造成公共政策執(zhí)行扭曲，出現(xiàn)諸如“上有政策，下有對策”，“政策執(zhí)行走樣”，“有令不行，有禁不止”等不良現(xiàn)象。避免自由裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵在于加強(qiáng)監(jiān)督，監(jiān)督和制約權(quán)力的最強(qiáng)大的力量來自于社會。然而，單個的公民是沒有能力與政府抗衡的，只有組織成強(qiáng)大的公民社會，才能有效地監(jiān)督公共政策的執(zhí)行［8］。

（三）對政策變化的影響

政策被制定出來后，很少能保持最初狀態(tài)，因為隨著主客觀因素的變化，造成政策的不適應(yīng)，相應(yīng)作出變化［9］。政策變化要求相應(yīng)的政策評估、政策監(jiān)控和政策反饋等環(huán)節(jié)。公民社會的興起和發(fā)展，為政策變化提供依據(jù)，促使新的政策評估機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，專業(yè)性的咨詢機(jī)構(gòu)以及研究機(jī)構(gòu)，他們越來越成為具有獨立性的政策評估主體，與傳統(tǒng)的政府內(nèi)部評估機(jī)構(gòu)相比，外部評估機(jī)構(gòu)為公眾提供更準(zhǔn)確的評估信息，有利于公民的有效監(jiān)督。公民的政策評估和監(jiān)督對于政策變化、調(diào)整來說能夠提供寶貴的信息，是有效的政策反饋。這些環(huán)節(jié)的有效實現(xiàn)，為政策變化提供了重要的信息資源，對政策完善有重大作用。

三、總結(jié)

公共政策是政府社會管理的重要有效手段，隨著公民社會的興起，他們在自身能力提升的同時也必然要求參與到公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的全過程，以保證公共政策的公共利益取向。目前，我國的公共政策基本上都是由政府根據(jù)其所掌握的情況和判斷以及現(xiàn)實的需要而制定的，在產(chǎn)生模式上屬于“政府內(nèi)生型”。這種模式下產(chǎn)生的公共政策容易受到制定組織的價值傾向的影響，既可能滿足于現(xiàn)狀，難以調(diào)控長期目標(biāo)，又可能受到部門本位主義的影響，成為部門謀取自身利益的手段。

公民社會廣泛參與公共政策過程后，能夠為民意表達(dá)提供足夠的空間，因此，我國政府應(yīng)當(dāng)在全球公民社會興起的背景下，通過大力扶持公民社會的發(fā)展，逐漸實現(xiàn)公共政策由“政府內(nèi)生型”向“政府外生型”的轉(zhuǎn)化，以適應(yīng)社會治理模式由管理行政向服務(wù)行政的變化。

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［6］庾沖.公民社會的興起對公共政策制定的影響［J］.黑龍江教育學(xué)院學(xué)報，2007，（3）：4-6.

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