財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)主體及評價(jià)模式淺析

■ 陳 靜

上個(gè)世紀(jì)70年代，績效監(jiān)督審計(jì)的理論在西方國家和地區(qū)已較為普遍，我國由于績效監(jiān)督工作起步較晚，尤其是財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)由于實(shí)踐的時(shí)間較短，仍處于開拓探索階段，還沒有形成一套成熟的全面反映財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的工作方法體系。在財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的實(shí)踐中，由于既要考慮績效評價(jià)工作的行政性，又要考慮其市場操作性；既要考慮項(xiàng)目績效管理的規(guī)范性，又要考慮項(xiàng)目的專業(yè)性；既要考慮績效評價(jià)結(jié)果的合理性，又要考慮對績效評價(jià)結(jié)果的約束性，確定評價(jià)主體、選擇評價(jià)模式等工作就容易出現(xiàn)模糊不清、主次不分、指導(dǎo)性不強(qiáng)、缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性等狀況。為使財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，我們通過對國外財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的研究以及國內(nèi)幾個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作開展有代表性的省市的走訪調(diào)查，總結(jié)出了幾點(diǎn)對財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)主體及評價(jià)模式的研究結(jié)論。

一、評價(jià)主體的多維性

財(cái)政支出項(xiàng)目資金通常具有投資大、周期長、政策性強(qiáng)以及影響面廣等特點(diǎn)，資金使用往往涉及管理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展等多項(xiàng)內(nèi)容，要準(zhǔn)確、經(jīng)濟(jì)、高效地推行財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，確定評價(jià)主體是關(guān)鍵。何謂評價(jià)主體，簡單說就是“誰來評價(jià)”。在財(cái)政部下發(fā)的《財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）文件中，提出“各級財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評價(jià)的主體?！蔽鞣蕉鄶?shù)國家的財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)主體包括預(yù)算部門(單位)、審計(jì)部門以及財(cái)政部門三類。在澳大利亞、馬來西亞、韓國等國家，均設(shè)有由政府直接領(lǐng)導(dǎo)或管理的財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，作為公共投資財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)執(zhí)行主體。在我國財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作開展較有代表性的幾個(gè)省份，如廣東省、山西省、湖北省，財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)主要由政府部門組織，通過聘用、聯(lián)合等方式，吸收一些專家、學(xué)者或中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人員協(xié)助進(jìn)行某一具體項(xiàng)目的評價(jià)，或采取委托的方式將某些項(xiàng)目的評價(jià)工作交由中介機(jī)構(gòu)完成。由此，我們認(rèn)為財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)主體存在多維性的特點(diǎn)，歸結(jié)起來，主要包括各級財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門、預(yù)算部門以及第三方組織。

財(cái)政部門主要從總體上擬定績效評價(jià)規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)業(yè)務(wù)主管部門、預(yù)算部門、下級財(cái)政部門的績效評價(jià)工作，是績效評價(jià)工作的主要組織者和管理者。

業(yè)務(wù)主管部門是財(cái)政部門內(nèi)根據(jù)主管內(nèi)容不同分類的各個(gè)業(yè)務(wù)管理處室，如農(nóng)業(yè)處、企業(yè)處、人事教育處等。其主要負(fù)責(zé)選定評價(jià)項(xiàng)目，并配合評價(jià)小組做好對財(cái)政資金使用績效的評價(jià)工作，督促預(yù)算部門落實(shí)財(cái)政部門提出的改進(jìn)預(yù)算支出管理意見。

預(yù)算部門是指財(cái)政資金預(yù)算和評價(jià)單位。按照評價(jià)計(jì)劃對本單位的項(xiàng)目開展績效評價(jià)。

第三方組織是與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)，包括專家、中介機(jī)構(gòu)、學(xué)校、科研團(tuán)體等實(shí)體組織，具有專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)理論、專業(yè)工具的優(yōu)勢，能有效整合各種社會資源，有利于評價(jià)活動向著高效、低成本的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)評價(jià)工作自身績效的最大化。

財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作是一項(xiàng)集財(cái)政預(yù)算管理、會計(jì)管理、項(xiàng)目管理和相關(guān)專業(yè)管理于一體的專業(yè)性技術(shù)性工作，其工作內(nèi)容是目前任何一個(gè)業(yè)務(wù)部門都不能完全獨(dú)自承擔(dān)的，因此，各個(gè)評價(jià)主體之間不是單獨(dú)、孤立地開展績效評價(jià)工作，而是在財(cái)政部門的組織和管理下，相互支持、相互協(xié)作，共同完成對財(cái)政支出項(xiàng)目的績效評價(jià)工作。

二、評價(jià)模式的多樣性

財(cái)政支出項(xiàng)目支出功能、規(guī)模大小各不一樣，但用的每一分錢都是納稅人的錢，這些錢該不該用，用到哪里，都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，為使財(cái)政支出項(xiàng)目工作制度化、規(guī)范化和法制化，每一個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目都應(yīng)該進(jìn)行績效評價(jià)，通過績效評價(jià)真正形成對計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約。由于財(cái)政支出項(xiàng)目數(shù)量大、種類多，光靠財(cái)政部門來評價(jià)是不可能完成的，需要多個(gè)評價(jià)主體來共同完成，這就形成了評價(jià)模式的多樣性。在西方國家，多數(shù)國家的財(cái)政支出績效評價(jià)工作是采取三級組織模式，即：預(yù)算部門(單位)自行組織實(shí)施的自我績效評價(jià)、審計(jì)部門組織實(shí)施的重點(diǎn)績效評價(jià)和財(cái)政部門組織的綜合績效評價(jià)。綜合我國的實(shí)際情況，借鑒廣東、山西、湖北的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們根據(jù)評價(jià)主體及評價(jià)流程的不同，將評價(jià)模式分為三種類型：

1．內(nèi)部評價(jià)。內(nèi)部評價(jià)的評價(jià)主體與項(xiàng)目資金的下?lián)?、管理、使用、監(jiān)督等存在諸多聯(lián)系，是一種體制內(nèi)的評價(jià)活動。主要的評價(jià)形式包括預(yù)算部門自評和財(cái)政部門重點(diǎn)評價(jià)兩類。

所有財(cái)政支出項(xiàng)目都必須進(jìn)行自我評價(jià)，由資金預(yù)算部門成立評價(jià)工作小組，對財(cái)政專項(xiàng)資金投入和使用、項(xiàng)目實(shí)施管理、績效目標(biāo)完成等情況進(jìn)行自我衡量和評價(jià)，提交業(yè)務(wù)主管部門績效自評報(bào)告及相關(guān)佐證材料。業(yè)務(wù)主管部門對提交的績效自評材料進(jìn)行匯總分析，形成自評得分和問題分析。

對涉及政府重大決策或資助金額較大或社會高度關(guān)注的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，除了資金預(yù)算部門自評以外，財(cái)政部門還要根據(jù)需要進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)。由財(cái)政部門自行組織成立專業(yè)的評價(jià)小組，通過制定評價(jià)方案、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、整理分析、實(shí)地核查等程序開展評價(jià)工作，形成績效評價(jià)報(bào)告，提出科學(xué)、合理、可行的改進(jìn)建議并反饋。

2．外部評價(jià)。外部評價(jià)即第三方評價(jià)，主要是指與政府無隸屬關(guān)系的第三方機(jī)構(gòu)接受財(cái)政部門或預(yù)算單位的委托，在財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，依靠自身專業(yè)優(yōu)勢，組織實(shí)施績效評價(jià)工作。第三方機(jī)構(gòu)憑借專業(yè)團(tuán)隊(duì)、專業(yè)理論和專業(yè)工具的優(yōu)勢，站在獨(dú)立客觀的角度，依據(jù)自評報(bào)告及佐證材料、指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)等對資金使用情況進(jìn)行審核，組織專家組赴現(xiàn)場進(jìn)行核查，最終形成評價(jià)報(bào)告遞交委托方。第三方評價(jià)組織具有組織權(quán)和評價(jià)權(quán)，能有效保障評價(jià)結(jié)果的客觀性和真實(shí)性，達(dá)到績效管理的目的。

3．混合評價(jià)?；旌显u價(jià)結(jié)合內(nèi)部評價(jià)和外部評價(jià)的優(yōu)勢，以財(cái)政部門或預(yù)算部門為組織者，吸納包括財(cái)政部門績效評價(jià)專業(yè)人員、業(yè)務(wù)主管人員、人大政協(xié)專業(yè)委員會的委員以及審計(jì)、監(jiān)察等部門人員、專家、第三方機(jī)構(gòu)人員等組成評價(jià)工作小組開展績效評價(jià)。混合評價(jià)中，發(fā)起評價(jià)工作的財(cái)政部門或預(yù)算部門作為評價(jià)主體，其他參與者通過自身專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助配合評價(jià)主體開展工作，有利于體現(xiàn)評價(jià)結(jié)果的專業(yè)性和真實(shí)性。

三、加強(qiáng)對績效評價(jià)工作的監(jiān)管

績效評價(jià)是對財(cái)政支出項(xiàng)目的監(jiān)督和制約，其重要性不言而喻；而績效評價(jià)工作本身做得好不好，其評價(jià)過程是否規(guī)范，評價(jià)結(jié)果是否可信，也是公眾關(guān)心的問題。因此，對績效評價(jià)工作本身的監(jiān)管也是必不可少的。目前我國財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作主要由各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施單位的管理部門來自評，即“自己評自己”，評價(jià)的主體與客體是同一的，由于缺乏外部監(jiān)督，往往主觀性較強(qiáng)，很難保證評價(jià)結(jié)果的客觀性和真實(shí)性。而財(cái)政部門的重點(diǎn)評價(jià)以及第三方評價(jià)也會由于人為因素，造成績效評價(jià)工作有失客觀。要保證績效評價(jià)工作的獨(dú)立、公正，需要加強(qiáng)對績效評價(jià)的監(jiān)管。

1．人大（主要為人大各專門委員會）監(jiān)管。各級人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)要求各級政府及其職能部門定期提供財(cái)政支出績效報(bào)告，也有責(zé)任對財(cái)政支出配置和使用的效率、效益和有效性進(jìn)行檢查監(jiān)督。在財(cái)政支出績效評價(jià)中，各級人大及其專門委員會主要實(shí)施綜合評價(jià)，并針對外交、國防、公共安全等特殊部門實(shí)施項(xiàng)目評價(jià)、單位評價(jià)和部門評價(jià)。

2．上級財(cái)政部門監(jiān)督。財(cái)政部門內(nèi)部應(yīng)形成金字塔式的監(jiān)督體系，將財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作作為考核下級財(cái)政部門的指標(biāo)之一，通過重點(diǎn)核查、隨機(jī)抽查及定期檢查等方式加強(qiáng)對下級財(cái)政部門的監(jiān)督。

3．公眾監(jiān)督。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體系的建立，各級政府的財(cái)政支出規(guī)模日益增大，影響面也在逐步擴(kuò)大，公眾越來越關(guān)注財(cái)政錢花得是否有效率，是浪費(fèi)還是節(jié)約，投入產(chǎn)出比如何。公眾對財(cái)政支出項(xiàng)目資金的使用情況享有知情權(quán)，要加強(qiáng)對績效評價(jià)工作的監(jiān)管，保證評價(jià)結(jié)果的客觀真實(shí)，就必須將評價(jià)結(jié)果、評價(jià)過程以及評價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體公布于眾，有效發(fā)揮人民監(jiān)督的作用。

4．獨(dú)立第三方監(jiān)督。與委托第三方評價(jià)不同，獨(dú)立第三方監(jiān)督是與政府無隸屬關(guān)系的第三方組織依靠自身的力量，自行發(fā)起、組織實(shí)施、獨(dú)立開展的對財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)或者對財(cái)政部門（或預(yù)算單位）公布的評價(jià)報(bào)告進(jìn)行再評價(jià)。獨(dú)立第三方評價(jià)以其獨(dú)立于體制之外的超然態(tài)度和民間特性，給公民提供一個(gè)民主參與和評價(jià)政府的載體，會對政府造成輿論壓力，使其更加注重公民的民主參與，改進(jìn)自身服務(wù)。

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《笑臉迎春》 蘇格