政府透明度“紅黑榜”

文｜《小康》記者 齊岳峰 北京報(bào)道

責(zé)編 鄂aoyun2008ef@163.com

中國社科院法學(xué)研究所發(fā)布的2013年度《法治藍(lán)皮書》調(diào)查顯示，2012年，政府透明度整體上呈現(xiàn)向好發(fā)展的趨勢(shì)，在“信息公開”方面省政府好于市政府，26個(gè)地方省級(jí)政府中有19個(gè)得分超過50分，而59個(gè)國務(wù)院部門中得分超過50分的僅有22個(gè)

開放 遼寧省政府在遼寧工業(yè)展覽館廣場(chǎng)舉辦第一個(gè)政務(wù)公開日，20多家部門和單位聯(lián)合舉行大型現(xiàn)場(chǎng)咨詢活動(dòng)，吸引了眾多市民參與。

國家安監(jiān)總局、國家質(zhì)監(jiān)局、國家郵政局、水利部、商務(wù)部，59個(gè)國務(wù)院部門的“透明度”測(cè)評(píng)中，只有這五個(gè)部門得分越過了“及格線”。在滿分100分的測(cè)評(píng)中，還有17個(gè)部門得分超過50，國家信訪局、司法部、國家預(yù)防腐敗局、監(jiān)察部、廣電總局、鐵道部等得分都低于30。

在中國社科院法學(xué)研究所剛剛發(fā)布的《中國政府透明度年度報(bào)告（2012）》顯示，政府信息公開工作受到有關(guān)部門的重視，《政府信息公開條例》（以下稱《條例》）相關(guān)制度的落實(shí)情況逐步改善。年度報(bào)告的發(fā)布情況最為明顯，經(jīng)對(duì)2011年年度報(bào)告發(fā)布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，只有極少數(shù)部門不能按時(shí)發(fā)布。

據(jù)中國社科院法學(xué)研究所法治藍(lán)皮書調(diào)研組負(fù)責(zé)人田禾研究員透露，調(diào)研組共對(duì)59個(gè)國務(wù)院部門、26個(gè)省級(jí)政府、43個(gè)較大的市政府的信息公開度進(jìn)行了測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)實(shí)施百分制，圍繞政府信息公開目錄、政府公報(bào)、依申請(qǐng)公開、政府信息公開年度報(bào)告制度的實(shí)施情況，以及工作信息、規(guī)范性文件、環(huán)境保護(hù)信息、食品安全信息、行政審批信息的公開情況，進(jìn)行了調(diào)研和測(cè)評(píng)；分析了當(dāng)前實(shí)施政府信息公開制度取得的進(jìn)展和存在的問題，并就未來完善政府信息公開制度提出了建議。

地方政府、部委透明度參差不齊

從年度報(bào)告公布的數(shù)據(jù)看，各部門依申請(qǐng)公開受理數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

2012年，國務(wù)院部門測(cè)評(píng)結(jié)果排在前列的有：商務(wù)部、國家質(zhì)監(jiān)總局、水利部、國家安監(jiān)總局、國家郵政局、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國家體育總局、衛(wèi)生部、中國銀監(jiān)會(huì)、環(huán)境保護(hù)部等。2011年排名進(jìn)入前十的中國保監(jiān)會(huì)、國家發(fā)改委和國資委在2012年被擠出前十，而環(huán)保部則從去年的第三掉落至第十位。

省級(jí)政府中排在前列的有：海南省、四川省、上海市、天津市、江西省、浙江省、北京市、福建省、安徽省、陜西省等。而2011年排在前三甲的是北京、天津、江蘇，信息透明度大幅提高首次進(jìn)入前十位的有海南省、浙江省、安微省。

較大的市中排在前列的有：寧波、成都、南京、貴陽、廣州、合肥、青島、無錫、福州、杭州等。其中成都、南京、貴陽、合肥都是首度入圍前十。

但是，調(diào)研顯示，政府信息公開工作仍然存在一些問題。例如政府機(jī)關(guān)工作人員的公開意識(shí)參差不齊，不少政府機(jī)關(guān)的工作人員仍將政府信息公開工作視為負(fù)擔(dān)，信息公開意識(shí)不足，并多方面限制公眾依法申請(qǐng)信息公開。且基于信息公開目的設(shè)置的機(jī)構(gòu)亦不理想，相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)情況很不平衡，更遑論個(gè)別政府機(jī)關(guān)不能很好履行主動(dòng)公開義務(wù)。

作為政府信息公開的重要載體——政府公報(bào)的配置情況值得關(guān)注。在課題組的相關(guān)調(diào)查中，政府公報(bào)的配置情況普遍比較完善。但在政府公報(bào)信息公開領(lǐng)域，亦存在發(fā)布滯后、檢索不便以及閱讀軟件限制等問題，影響了公眾對(duì)政府公報(bào)的關(guān)注度與信任度。在總分為5分的政府公報(bào)的相關(guān)測(cè)評(píng)中，2012年，山東、廣東、云南、北京、四川、遼寧、安徽以及浙江諸省份以4.5的分值排在前列，相比來講，吉林、青海、河南、海南、黑龍江得分較低，僅為3分。

在工作信息公開領(lǐng)域，調(diào)研結(jié)果顯示，國務(wù)院各部門都能對(duì)其基本工作情況進(jìn)行網(wǎng)上公開，方便公眾查詢了解。大部分部門能夠提供諸如正副職部門領(lǐng)導(dǎo)信息、本部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與下屬單位的基本信息。但也有1家國務(wù)院部門未提供本部門正副職領(lǐng)導(dǎo)的全部名單，5家未提供部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人簡歷，4家僅提供了部分簡歷，30家未提供部門領(lǐng)導(dǎo)的分工情況，11家僅提供部分部門領(lǐng)導(dǎo)的分工情況。

另有6家國務(wù)院部門未能發(fā)現(xiàn)其網(wǎng)站提供本部門的職責(zé)信息，分別是農(nóng)業(yè)部、人力資源和社會(huì)保障部、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國家體育總局、國家文物局和國家煙草專賣局。

在2012年國務(wù)院部門信息公開情況分析中，以總分20分計(jì)，國家測(cè)繪地理信息局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國家工商行政管理總局、國家中醫(yī)藥管理局、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、文化部、水利部、科學(xué)技術(shù)部、國家宗教事務(wù)局、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局以及國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局得分都在12分以上（含12分）。

信息公開的“黑洞”與“漏洞”

地方政府在信息公開方面不斷進(jìn)步的同時(shí)，在公開信息的過程中也有一些流于形式，有不少地方存在著明顯的漏洞。

2012年省級(jí)政府透明度得分較高省份

2012年省級(jí)政府透明度得分較低省份

2012年市級(jí)政府透明度前五名

2012年市級(jí)政府透明度末五名

大多數(shù)地方政府網(wǎng)站配置了目錄，目錄中的信息更加豐富。其中，較大的市的政府網(wǎng)站全部設(shè)置了政府信息公開目錄，且均配備有目錄信息鏈接。但也有某些地方政府法制部門的網(wǎng)站運(yùn)行狀況差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方政府法制部門網(wǎng)站運(yùn)行速度慢、不穩(wěn)定或間歇性無法訪問，且法制部門無網(wǎng)站的情形也屢見不鮮，如鞍山、大同、福州等即未發(fā)現(xiàn)政府法制部門網(wǎng)站。

相對(duì)而言，作為行政管理中對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章相關(guān)規(guī)定的具體適用，規(guī)范性文件的公開情況總體上就顯得參差不齊。從測(cè)評(píng)結(jié)果上看，在是否設(shè)置規(guī)范性文件欄目情況、規(guī)范性文件的更新情況、規(guī)范性文件鏈接的有效性和針對(duì)地方政府規(guī)范性文件的備案信息情況等幾個(gè)方面，各級(jí)政府做得相對(duì)較好。

但亦有一些規(guī)范性文件的公開信息獲取便利性較差、信息發(fā)布不統(tǒng)一，且普遍缺乏對(duì)重要規(guī)范性文件的后續(xù)解讀信息。

在環(huán)保信息公開領(lǐng)域，以空氣質(zhì)量信息、水質(zhì)量信息、固體廢棄物監(jiān)管信息、輻射安全信息、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息和環(huán)境行政處罰結(jié)果的公開情況為參照，省級(jí)和較大的市兩級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)信息公開整體情況差別巨大。省級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)信息公開情況較為理想，較大的市政府環(huán)境保護(hù)信息公開情況普遍較差。環(huán)境保護(hù)信息公開的持續(xù)性不夠理想。在43家較大的市環(huán)境保護(hù)部門中僅有14家提供下轄區(qū)域調(diào)研當(dāng)天和之前連續(xù)不間斷的空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)信息，只有3家提供調(diào)研當(dāng)月之前連續(xù)半年的重點(diǎn)流域水質(zhì)量月報(bào)信息，僅有8家提供調(diào)研當(dāng)月之前連續(xù)半年的飲用水質(zhì)量月報(bào)信息。

在近些年大眾尤為關(guān)注的食品安全信息公開領(lǐng)域，調(diào)研顯示，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門公開食品安全監(jiān)管信息方面相對(duì)比較注重政策法規(guī)的公布，注重公開食品安全相關(guān)監(jiān)管信息，注重發(fā)布信息的便利性，表現(xiàn)不俗。

目前在政府信息公開目錄領(lǐng)域，仍有3家國務(wù)院部門網(wǎng)站（國家旅游局、鐵道部、人力資源和社會(huì)保障部）和1家省級(jí)政府網(wǎng)站（山東省）沒有提供本級(jí)政府的信息公開目錄。1家省級(jí)政府未提供所屬部門目錄，2家未提供下級(jí)地方政府的目錄，僅有2家設(shè)置了公用事業(yè)單位的目錄。較大的市中1家未提供所屬部門目錄，3家未提供下級(jí)地方政府目錄，僅有19家提供了公用事業(yè)單位的目錄。仍有個(gè)別政府機(jī)關(guān)僅提供了目錄列表，列表內(nèi)的信息未配置鏈接，導(dǎo)致目錄流于形式，無法發(fā)揮集中發(fā)布信息、方便公眾在線查詢的功能。

此外，一個(gè)相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)是行政審批信息的公開。

建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站或者專門的行政審批網(wǎng)站、政府在線辦事網(wǎng)站，發(fā)布行政審批信息，是行政審批信息公開的主要途徑。調(diào)研結(jié)果顯示，盡管行政審批的信息公開仍然存在諸如服務(wù)意識(shí)不足、反饋時(shí)效性差等問題，與行政審批改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型、透明型政府的要求還有一定的差距。

在政府信息公開領(lǐng)域中，一個(gè)基本可查的載體是政府信息公開年度報(bào)告，在國家部委及省市政府部門的相關(guān)報(bào)告中，2011年年度報(bào)告整體調(diào)研情況好于2010年。絕大多數(shù)政府機(jī)關(guān)根據(jù)《條例》認(rèn)真編制了本級(jí)政府的年度報(bào)告，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以發(fā)布。

但是，不少年度報(bào)告的發(fā)布和編寫還存在規(guī)范化程度不高，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題。極個(gè)別部門在年度報(bào)告發(fā)布上存在較大的隨意性。例如隨意更改年度報(bào)告的發(fā)布時(shí)間。亦有一些部門的年度報(bào)告欄目設(shè)置情況不理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有3家國務(wù)院部門（國家旅游局、國家外匯管理局、國家文物局）網(wǎng)站無年度報(bào)告欄目，這使得年度報(bào)告無法集中查找獲取。

法治藍(lán)皮書調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)：沒有任何一個(gè)機(jī)關(guān)在年度報(bào)告中提供本機(jī)關(guān)上一年度投入政府信息公開工作的人員和經(jīng)費(fèi)情況，也沒有列出2012年擬投入經(jīng)費(fèi)和人員信息。

政府采購需要加大監(jiān)督力度

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2011年的1.13萬億元，10年間增長了10倍，累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金6600多億元，占GDP的2.4%，其中貨物類采購規(guī)模為3829.6億元，占33.9% ，而且未來還將不斷增加，有望達(dá)到GDP的15%～20%，中國將成為全球最大的公共采購市場(chǎng)。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組2012年對(duì)中央機(jī)關(guān)以及全國26個(gè)省、直轄市的政府采購情況進(jìn)行了調(diào)研，依據(jù)公開數(shù)據(jù)，比照京東、淘寶、天貓等電商提供的供貨價(jià)格，調(diào)研組對(duì)計(jì)算機(jī)、平板電腦、傳真機(jī)、掃描儀、錄音筆、碎紙機(jī)等29類辦公用品的采購進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，調(diào)研樣本中總采購件數(shù)79.86%和占總支出85.79%的協(xié)議供貨商品價(jià)格高于市場(chǎng)平均價(jià)，這一批商品實(shí)際多支出了20743897.5元。（統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有3830件商品價(jià)格低于或等于市場(chǎng)平均價(jià)，實(shí)際支出合計(jì)13257519.1元人民幣，占全部商品總件數(shù)的20.14%，占全部商品總支出的14.32%。有15190件商品高于市場(chǎng)平均價(jià)，實(shí)際支出合計(jì)79348742.2，占全部商品總件數(shù)的79.86%，占全部商品支出的85.68%。

政府采購并沒有做到物美價(jià)廉，特別是協(xié)議采購的價(jià)格與公眾期待相去甚遠(yuǎn)，不僅沒有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，甚至比市場(chǎng)平均價(jià)更高，“豪華采購”和“天價(jià)采購”層出不窮。

社科院《法治藍(lán)皮書》調(diào)研組建議從管理體制入手，統(tǒng)一政府采購平臺(tái)是必須要采取的手段，這樣有利于讓政府采購活動(dòng)真正在統(tǒng)一的平臺(tái)上開展有序競(jìng)爭，盡快整合政府采購監(jiān)管力量，實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。并強(qiáng)化統(tǒng)一辦公用品標(biāo)準(zhǔn)，提升政府采購的透明度，加強(qiáng)政府采購監(jiān)管是提高其公信力的關(guān)鍵所在。

2012年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》。有的地方還加強(qiáng)了政府信息公開的法規(guī)建設(shè)，如浙江省人民政府發(fā)布了《浙江省政府信息公開暫行辦法》，這表明政府信息公開工作受到有關(guān)部門的重視，且相關(guān)制度的落實(shí)情況逐步改善。中國社科院法學(xué)研究所法治藍(lán)皮書負(fù)責(zé)人田禾指出，2012年中國政府透明度整體上呈現(xiàn)向好發(fā)展的趨勢(shì)，從中央到地方，政府部門實(shí)施政府信息公開制度的情況均取得不同程度的進(jìn)展。

但顯然，目前國務(wù)院各部委、地方各級(jí)政府的透明度仍需要加大提高力度。省級(jí)透明度得分最高的海南只有70分，國務(wù)院部委中得分最高的商務(wù)部得分是66.85，較大市得分最高的寧波市只有69.55。

根據(jù)2012年調(diào)研測(cè)評(píng)情況，社科院《法治藍(lán)皮書》調(diào)研組建議繼續(xù)加強(qiáng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，切實(shí)提升政府機(jī)關(guān)工作人員的公開意識(shí)，明確政府信息公開的標(biāo)準(zhǔn)刻不容緩，改革政府網(wǎng)站和政府信息公開的管理模式。使得政務(wù)公開真正落到實(shí)處。