可持續(xù)：新農(nóng)保生命力的實證考察

馬杰 陳玉照

摘 要 可持續(xù)是新農(nóng)保的生命力之魂。新農(nóng)保實證調查的數(shù)據(jù)顯示：新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇低，?；緦崿F(xiàn)難；廣覆蓋重“普”輕“惠”，持續(xù)難；有彈性力度小，激勵難，新農(nóng)?？沙掷m(xù)性堪憂。新農(nóng)保試點要貫徹落實科學發(fā)展觀，以民為本，實現(xiàn)真正的、可持續(xù)的“老有所養(yǎng)”。

關鍵詞 新農(nóng)保；可持續(xù)；保基本

中圖分類號 F840.612 [文獻標識碼]A 文章編號1673-0461（2013）05-0083-07

“可持續(xù)”，作為新農(nóng)保試點的基本原則之一，常被理解為新農(nóng)保財政的可持續(xù)，即各級財政有能力支付，廣大農(nóng)民有能力承受，在保證安全的條件下實現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?。不過，從中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度20余年的艱難探索歷程和老農(nóng)保慘淡收場的歷史教訓看，從期待新農(nóng)保能夠承擔起農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會責任，并能有機地融入國家社保體系看，可持續(xù)具有更為深刻的意味，是新農(nóng)保的生命力之魂。2009年國務院頒布的《關于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對新農(nóng)保的生命力流露出強烈的憂患意識，在制度設計上更加靈活，更具兼容性，力求可持續(xù)性。轉眼間，新農(nóng)保試點已過2年，進展如何，是否可持續(xù)？本文以新農(nóng)保基本原則為研究視角探究新農(nóng)保的可持續(xù)性，希望通過考察各地關于新農(nóng)保試點的實證調查，為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展盡綿薄之力。

一、 ?；荆捍龅?，實現(xiàn)難

由于經(jīng)濟社會雙重轉型和社會老齡化，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式（指家庭/子女養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等）難以為繼。在此背景下，作為應對農(nóng)村養(yǎng)老危機而實行國家干預的新農(nóng)保，承擔著重要的社會職責和歷史使命。

“?；尽笔恰吨笇б庖姟穼π罗r(nóng)保試點提出的目標和原則，注重可持續(xù)。一方面注重現(xiàn)實可持續(xù)。在制度設計上，?；揪褪橇η笫剐罗r(nóng)?；I資各方付得出、撐得起、行得通。《指導意見》認為，新農(nóng)保試點要從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應，保障農(nóng)村居民老年基本生活。另一方面，注重未來可持續(xù)。考慮到社會保障具有福利剛性，易升難降，所以我國社保制度包括農(nóng)村養(yǎng)老保險一直重視從西方福利制度中汲取經(jīng)驗教訓，?；揪驮谟诒苊庖蜻^度支付可能帶來的福利危機，危害新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)制度設計，新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，是保障農(nóng)村老人基本生活的主要來源。基礎養(yǎng)老金標準設為每人每月55元，中西部省份由中央全額承擔，東部地區(qū)由中央和地方共同負擔；個人賬戶養(yǎng)老金由參保農(nóng)民繳費和地方財政補貼組成，繳納標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方政府補貼參保農(nóng)民是每人每年不低于30元。如果以每年100元標準繳費，參保農(nóng)民60歲后可領取的養(yǎng)老金待遇為70元/月左右，若按最高繳費標準500元/年和最低15年的繳費年限計算，15年后領取的養(yǎng)老金待遇為120元/月左右?？紤]到新農(nóng)保實施不久，按政策農(nóng)村老人享受的養(yǎng)老金待遇總體不及百元，數(shù)十元的養(yǎng)老金待遇能否保障農(nóng)村老人的基本生活呢？

1. 基礎養(yǎng)老金補貼標準偏低，難以實現(xiàn)?；灸繕?/p>

政府財政補貼為新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展注入了活力，成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險煥發(fā)新生的主要原因。補貼分進口補貼和出口補貼，每人每年30元的進口補貼作用甚微，按15年繳費標準，總額為450元，領取時均攤到每個月的個人賬戶上不過3元錢，補貼的最大成效體現(xiàn)在出口補貼，即基礎養(yǎng)老金部分。然而，在許多人看來，基礎養(yǎng)老金是盛名之下，其實難副，基礎養(yǎng)老金補貼明顯偏低，不能保證農(nóng)村老人的基本生活。廣西玉林全國人大代表，新農(nóng)保試點方案提案者梁啟波也覺得基礎養(yǎng)老金低了，按照玉林當?shù)叵M水準，55元基礎養(yǎng)老金只能買到3斤多豬肉。劉海寧認為，國際上一般以恩格爾系數(shù)為判別生活水平的基本指標，按照聯(lián)合國提出的評價標準，恩格爾系數(shù)在0.4最能符合基本生活需求，即恩格爾系數(shù)為 40% 左右的人均消費性支出為依據(jù)來確立基本養(yǎng)老保險水平。按 2008 年農(nóng)村平均現(xiàn)金支出為3，159.40元的消費水平，全國“新農(nóng)?！被A養(yǎng)老金適度水平下線（消除絕對貧困、保證基本生存線）應為 935 元/年，上線（相對貧困線）則應為2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基礎養(yǎng)老金離基本生存線還相差一截，達不到?；镜哪繕恕＠顐ヒ院幽祥L葛市為例，測算該市農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平，即使按照每年500元繳費標準連續(xù)繳費15年，月養(yǎng)老金待遇也僅為117.19元（基礎養(yǎng)老金60元+個人賬戶養(yǎng)老金57.19元），“不能夠滿足其老年的基本生活開支，農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂也沒有得到根本解除，這種情況與新農(nóng)保制度‘?；镜某踔匀杂邢喈?shù)木嚯x。”[2]各地的調查結果也證實了這一觀點（見表1）。

2. 農(nóng)民總體參保繳費能力有限，限制了養(yǎng)老金待遇水平的提高

《指導意見》要求，參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應當按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。除了國務院提出的5個繳費檔次外，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次，參保人自主選擇，多繳多得?？稍鲈O的不同繳費檔次為繳費能力不同的參保農(nóng)民提供了選擇的余地。選擇較高檔次繳費有助于提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇水平，增強政策的可持續(xù)性。然而，實際調查結果令人意外，多檔次選擇空間對較多的參保農(nóng)民意義不大，超半數(shù)參保農(nóng)民選擇的是每年繳費100元的最低投保檔次（見表2）。原因主要有兩點，第一，由于農(nóng)村總體經(jīng)濟水平較低，農(nóng)民整體可支配收入有限，對于較高繳費檔次的承受能力仍顯不足，繳費意愿只能是低檔繳費。以吉林為例，2010年吉林省農(nóng)民人均純收入5，950元，最低檔次個人繳費標準是100元/年，占人均純收入的1.68%，最高檔500元/年，占人均純收入的8.40%，最高檔對大多數(shù)農(nóng)民來說偏高，農(nóng)民參保能力有限。[8]第二，不同繳費檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距反映不明顯，投?；貓舐实?。從15年繳費年限看，各繳費檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距僅在50元以內（70元～120元之間），即便按照繳費30年來看，在現(xiàn)有水準下，各繳費檔次在養(yǎng)老金待遇上的差距也僅百元左右（70元～190元之間），30年的時間跨度，加上通貨膨脹等影響因素，不足200元的養(yǎng)老金顯然不能保證基本生活。偏低的養(yǎng)老金財政補貼，難以保證廣大農(nóng)民的基本生活需求，最低繳費檔次的選擇，進一步限制了農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平的提高。

基于可持續(xù)發(fā)展考慮，《指導意見》提出的“?；尽痹瓌t目標屬于低水平起步，要求并不高，然而，明顯單薄的基礎養(yǎng)老金、實質缺位的集體補貼、總體不足的參保繳費能力制約了新農(nóng)保“?；尽蹦繕说膶崿F(xiàn)。在各地實證調查中，盡管傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨解構，農(nóng)民在選擇養(yǎng)老模式時，還是將新農(nóng)保排在了家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老之后（見表3）。當農(nóng)民無奈地將新農(nóng)保僅僅作為養(yǎng)老的一個選項或備選項的時候，這也使得新農(nóng)保的可持續(xù)性面臨嚴峻的考驗。

二、廣覆蓋：重“普”輕“惠”，持續(xù)難

“廣覆蓋”，就是要依靠制度和政策引力，把盡可能多的農(nóng)民納入到新農(nóng)保中來?！吨笇б庖姟反_定的任務目標是，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。從全國各試點地區(qū)的信息反饋來看，在地方政府的大力推動下，廣覆蓋的成效明顯。河北的調查資料顯示，截止到2011年5月底，河北37個國家級試點縣共有845.6萬人參保，參保率為93.4%。在形勢喜人的鋪面工作中，卻也存在著為覆蓋而覆蓋，重“普”不重“惠”的問題：

1. 新農(nóng)保覆蓋面存在虛高

在對農(nóng)民參保原因的調查中，被動參保等非自主參保因素占據(jù)了相當?shù)谋壤?。被動參保主要是受到捆綁式參保條款的影響?！吨笇б庖姟芬?guī)定，已滿60周歲的農(nóng)村老人不用繳費，就可按月領取55元基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費，正是這“應當”使得一些試點縣市將60周歲以上老人享受基礎養(yǎng)老金與其子女參保繳費捆綁了起來。據(jù)參與新農(nóng)保政策制定的學者透露，該條款因有違新農(nóng)?！白栽竻⒓印痹瓌t而遭到非議，多位學者建議刪除相關表述，但最終仍保留了這部分內容。人力資源和社會保障部相關人士解釋，設立這一條款的初衷就是為了擴大覆蓋面，避免農(nóng)民誤以為新農(nóng)保是一項不用繳費就可以享受的政策。其它的非自主參保因素主要指在政府強大的行政攻勢下，農(nóng)民受到選擇性宣傳/過度宣傳、從眾心理等因素的影響而選擇參保（見表4）。

從效果看，捆綁式條款和強大的行政推手確實帶來了覆蓋面的一時繁榮，但由于是非自主行為，注定不可持續(xù)。相當多的參保農(nóng)民在其父母取得了享受基礎養(yǎng)老金的資格后，就會退?；虿焕U保費，一些參保農(nóng)民在參保潮消退時選擇了退出。李偉通過對河南的調查發(fā)現(xiàn)，250份樣本中，11.6%的被調查者不想繼續(xù)參保，回答的原因很多，比如，沒有錢、政府補貼少和養(yǎng)老金水平低等。

2. 后續(xù)保障服務乏力

（1）市縣級財政支付可持續(xù)壓力大。在現(xiàn)有政策下，新農(nóng)保對財政支付的可持續(xù)能力有著較高的要求，學者們普遍對地方財政的支付能力表示擔憂。資料顯示，新農(nóng)保省級財政支持不足，市縣級財政責任重，壓力大。陜西省（指省級試點地區(qū)）、廣東省（指珠江三角洲地區(qū)）、江蘇省等，就將部分甚至全部基礎養(yǎng)老金的支付責任、個人繳費的地方財政補貼責任、對選擇較高檔次標準繳費者的補貼責任、為農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費的責任、提高和加發(fā)部分基礎養(yǎng)老金的責任、管理費的支付責任等，全部推到市縣財政。安徽、湖南等地的省級財政，除對國家試點地區(qū)的個人繳費每人每年補貼 20 元外，其他財政支出責任，也基本上都推給了市縣財政。胡尹燕以唐山縣為例說明地方財政支付狀況，2010年中央、省、市、縣四級財政在唐山縣社保財政補貼比例為5∶1∶1∶16，該年唐山縣級財政用于社保各項補貼負擔數(shù)額為6，773萬元，[14]縣級財政的補貼壓力明顯過大。隨著鋪面工作的進一步展開，市縣財政支付的可持續(xù)能力不容樂觀。

（2）配套服務可持續(xù)堪憂。新農(nóng)保工作點多、線長、面廣，對經(jīng)辦能力和經(jīng)辦水平有較高的要求。而從現(xiàn)有情況來看，許多地方難以滿足新農(nóng)保政策廣覆蓋要求，具體表現(xiàn)在：第一、基層經(jīng)辦人員普遍不足。王國輝列舉了彰武縣情況，彰武縣為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一名新農(nóng)保專管員和一名勞動保障協(xié)管員，每個行政村只設一名勞動保障協(xié)管員。王國輝認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員辦理一名新農(nóng)保業(yè)務需要1.5小時，平均每天辦理5人～6人，每個行政村人口都在2，000人左右，單純辦理業(yè)務一項就需要300天來完成，而村協(xié)管員除了負責新農(nóng)保，還要負責勞動力普查、勞務輸出、殘疾人保障、農(nóng)村低保、新農(nóng)合等各項工作，而且還要忙自家的農(nóng)活，因此，現(xiàn)有人員配備根本滿足不了新農(nóng)保當前和未來發(fā)展需要。[15]南通如皋市新農(nóng)保服務對象40余萬人，縣級經(jīng)辦機構只有10人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2人～3人，還要兼顧社會保障的其它各項工作，村級無專職經(jīng)辦人員，人員配備明顯偏少。[16]第二、經(jīng)辦服務質量有待提高。新農(nóng)保業(yè)務既新又專業(yè)，而當前基層經(jīng)辦人員大多為初高中水平，村級協(xié)辦員文化程度更低，因而對參保農(nóng)民不能提供很好的服務；基本設施配備不足，比如辦公場所、桌椅、電腦和網(wǎng)絡配備等；辦公經(jīng)費嚴重不足，彰武縣全縣每年辦公經(jīng)費只有2萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年只有500元的辦公經(jīng)費。這些在一定程度上影響了服務質量的提高和各項工作的開展。新農(nóng)保擴面提速后，這些矛盾會更加尖銳。

（3）基金保值增值難。目前，新農(nóng)保基金實行縣級管理，投資渠道被限制在銀行存款和購買國債，個人賬戶儲存額按每年中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存貸利率計息，在通脹率往往高于一年期存款利率的背景下，新農(nóng)保基金難以實現(xiàn)保值增值。學者認為，新農(nóng)?；鸩粩噘H值是當前基金面臨的最大風險，2010年CPI是3.3%，2011年3月已達5.4%，相比之下的新農(nóng)保個人賬戶存款利率就等于是負率，個人賬戶基金等于是貶值的?！笆找媛视绕涫莻€人賬戶收益率過低，農(nóng)民長期繳存意愿將大受影響，最終影響新農(nóng)保的可持續(xù)性，將無法保證實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)和社會長期穩(wěn)定。”[6]

三、有彈性：力度小，激勵難

“有彈性”，就是要適合農(nóng)村、農(nóng)民的特點和地區(qū)發(fā)展差異，政策和標準具有靈活性。為實現(xiàn)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，《指導意見》在政策設計上留下了很多可拓展的空間，使得各地能夠根據(jù)地方實際，制定出有利于新農(nóng)保生存發(fā)展的新方案。地方政府也確實結合當?shù)貙嶋H對給予的政策空間做了發(fā)揮，但總體看來，制定的政策比較保守，彈性不足，不能調動參保農(nóng)民積極性，影響新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。 比如在養(yǎng)老金待遇方面，中央提出，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。然而，從全國總體情況來看，基礎養(yǎng)老金平均水平在70元/月左右，個別經(jīng)濟較好地區(qū)基礎養(yǎng)老金標準較高，如北京、上海、廣州等地，但全國大多數(shù)地方基礎養(yǎng)老金標準浮動幅度并不大，彈性力度明顯不足。

1. 多繳補貼謹慎，無法調動多繳者積極性

在資金籌集方面，除政策規(guī)定的5個繳費檔次外，《指導意見》希望地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次，要求地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵?；蛟S是各地普遍存在著嚴重的財政壓力，無論是中西部還是東部縣市，大多數(shù)地方政府在財政補貼方面呈現(xiàn)同一個趨勢，即財政補貼比率隨繳費檔次提高而降低，比如，繳費100元，補貼30元，財政補貼占比30%；繳費200元，補貼35元，財政補貼占比17.5%；繳費500元，補貼50元，財政補貼占比10%。補貼在數(shù)量上是遞增的，但補貼比率趨向遞減。且無論繳費檔次有多高，繳費金額有多大，財政補貼最高限額在50元/年以內（見表5）。依據(jù)調查地繳費檔次和財政補貼政策來看，繳費100元/年和繳費1，800元/年在財政鼓勵上相差不過20元/年，以15年計算，鼓勵的金額總額不超300元，均攤到每月，月多享受養(yǎng)老金待遇是2.15元。不過，如果算上通貨膨脹因素，再算上100元和1，800元均按一年期存款利率計息，多繳意味著多吃虧，這樣的彈性力度怎能調動多繳者積極性。

2. 長繳鼓勵政策匱乏，無法調動長繳者積極性

鼓勵農(nóng)民繳費，尤其是鼓勵中青年農(nóng)民繳費，對于增強財政可支付能力、提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平、擴大試點覆蓋面和促進新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要意義?！吨笇б庖姟芬?，各地要引導中青年農(nóng)民積極參保、長期繳費，長繳多得。然而，實際情況是，地方政府在引導中青年農(nóng)民繳費方面辦法不多，缺乏彈性，支持力度不夠。據(jù)調查，不愿參加新農(nóng)保，在試點縣的中青年農(nóng)民中普遍存在（見表6）。有學者認為，新農(nóng)保的設計，老年農(nóng)民的利益體現(xiàn)得比較直接，而在中青年農(nóng)民身上，利益的直觀體現(xiàn)不明顯。在地方財政對中青年參保缺乏有效激勵機制的情況下，時間長、變數(shù)大、通貨膨脹、投?；貓舐实偷纫蛩刂萍s了中青年購買新農(nóng)保的熱情。

四、結 語

老農(nóng)保由于政府責任缺位、激勵作用小、管理水平低、基金保值增值難等問題而退出了歷史舞臺，新農(nóng)保在這些方面做了明顯改進，努力希望實現(xiàn)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，然而，新農(nóng)保的實證調查顯示，類似的問題并未完全消失。新農(nóng)?；旧畋Ｕ想y、廣覆蓋重“普”輕“惠”、政策彈性激勵力度低，與現(xiàn)實需要和可持續(xù)原則要求不相符合，新農(nóng)保的生命力仍面臨嚴峻考驗。新農(nóng)保持續(xù)難的困境，有些是經(jīng)濟發(fā)展水平問題，有些是設計或技術問題，考慮到近些年地方財政從土地出讓金中獲得的龐大收益，考慮到許多地方包括貧困縣競相攀比的辦公大樓和比GDP增長還快的“三公”消費，或許更大的問題還是在地方的思想認識上。

新農(nóng)保試點就像播撒希望的種子，需要盡心地呵護，不斷地澆水施肥，需要像《指導意見》所要求的那樣，貫徹落實科學發(fā)展觀，做到以民為本。基礎養(yǎng)老金要以當前農(nóng)村人均生活消費支出為?；镜膮⒖家罁?jù)，逐年適當提高，覆蓋面推廣重“普”更要重“惠”，激勵政策的彈性力度還須加大，只有這樣，才能真正使這項惠民政策深入人心，實現(xiàn)真正的、可持續(xù)的“老有所養(yǎng)”。

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