電子政務流程再造的理論與實踐

吳佳穎　李正明

摘要： 隨著我國信息化建設的逐步推進，電子政務逐漸成為主流的政府管理與工作模式，這便要求了政府組織結構和管理模式的變革。電子政務流程再造是政府改革創(chuàng)新研究的一個重要主題，成功的流程再造能有效地降低運作成本，提高行政效率。但現階段對于我國電子政務流程再造的研究仍處于起步階段，本文就電子政務及其流程再造的內涵、基本原則和推進策略三方面的內容進行了研究，為我國電子政務流程再造的進一步發(fā)展提供方向，以期國內學界對這一主題予以更多的關注。

關鍵詞：電子政務；流程再造；基本原則；推進策略

隨著現代信息技術的迅速發(fā)展，信息化建設逐步成為政府各項工作開展的重點。黨的十六大報告中對建設電子政務的闡述，為我國電子政務的發(fā)展指明了道路：“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政管理成本，形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”這就要求必須對政府的業(yè)務流程進行重新改造，不是簡單地將政府職能移到網上實現，需要對政府機構進行兼并重組，在信息技術手段的幫助之下簡化政府與企業(yè)、與公眾的互動，從而降低政府運行成本，提高辦事效率。但目前理論界對電子政務流程再造的基本內涵、實施原則等問題都尚未形成統一的認識，對如何推進電子政務流程再造的實施策略的研究也還處于探索階段。本文從我國電子政務流程再造的內涵、原則等基礎理論入手，提出可實踐操作的推進策略，并指出未來研究需要重視的方向，以期對我國電子政務流程再造的進一步實施有所借鑒。

一、電子政務及其流程再造的內涵

（一）關于電子政務

電子政務（E-government）是從1993年美國克林頓政府宣布利用信息技術改造政府開始，伴隨著信息技術手段在政府領域運用的不斷深入而出現的一個新名詞，受到了世界各國的普遍重視。我國從1997年正式啟動了“政府上網工程”，到2002年將電子政務列入我國當年落實的十大科技任務，逐漸興起了電子政務建設的潮流。電子政務是一種全新的政府管理方式，是信息技術發(fā)展的必然產物，其核心內容是在政府的管理和服務職能中綜合運用計算機技術、通信技術等現代信息技術，將政府的公共管理和公共服務，借助于信息手段集成，全方位地向社會提供更高效、更廉潔務實的政府監(jiān)管和服務，形成一個精簡、高效的政府運作模式。

在本文的研究中，將電子政務的內涵界定為，政府機構在其管理過程中運用現代計算機和網絡技術，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優(yōu)化重組，跨越傳統政府當中時間、空間和部門之間的分隔與限制，向社會提供優(yōu)質、透明、規(guī)范、高效的全方位服務。

（二）關于電子政務流程再造

業(yè)務流程再造（Business Process Reengineering ， BPR）是上世紀80年代后在管理學界引起關注的一個課題，它源于美國一種企業(yè)變革模式，最早由美國麻省理工學院邁克爾·哈默教授（Michael Hammer）和 CSCindex 首席執(zhí)行官詹姆斯·錢皮（James Champy）在他們合作的文章《Reengineering Work： Dont Automate But Obliterate》中正式提出了 BPR 的概念：“業(yè)務流程再造是對企業(yè)的業(yè)務流程進行根本性的再思考和徹底性的再設計，從而獲得可以用諸如成本、質量、服務和速度等方面的業(yè)績來衡量的戲劇性的成就，使得企業(yè)能最大限度地適應以顧客、競爭變化為特征的現代企業(yè)經營環(huán)境?！?[1]其中，“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是定義所關注的四個核心特征。

政務流程再造是借鑒企業(yè)業(yè)務流程再造術語移植過來的，源于西方各國掀起的“重塑政府”和“再造公共部門”的行政改革的新公共管理運動。但由于再造主體、客體和環(huán)境不同，政務流程再造不是對企業(yè)業(yè)務流程再造的簡單模仿和移植，它具有其特有的屬性，學者對政務流程再造涵義的界定也有許多闡述。顧平安（2008）將政務流程再造定義為，在一定的行政體制環(huán)境中，政府及其部門根據管理的需要，對原有的政務流程進行清理、簡化、創(chuàng)新和整合等一系列再設計活動。[2]咸輝（2008）認為政府業(yè)務流程再造也可稱為政府再造，是指運用現代管理學思想、經濟學的市場機制原理和現代化的信息技術，把政府部門的業(yè)務流程進行根本性的、徹底的重新思考與重新設計，以使政府的行為成本、公共物品與支出、服務質量、效能與效率都具有可量化的標準，最終達到政府行為、業(yè)務流程的戲劇性改變。[3]咸輝的這一定義基于政務流程再造的技術原理，突出了流程再造的“根本性”、“徹底性”，“戲劇性”和“流程”這四個源自BPR的基本特性，并指出了在政務流程再造過程中需要“可量化的標準”對相關指標進行績效評估，較為全面地概況了電子政務流程再造所涉及的各個方面。

因此，筆者認為政務流程再造是運用現代信息技術，對政府治理的管理模式、業(yè)務模式等進行根本性再思考和徹底再設計，以提高政府公共管理的績效和服務質量，而不是簡單的組織精簡和結構重組。

二、實施電子政務流程再造的基本原則

電子政務流程再造旨在打破原有的政府職能分工，將現行政府的機制、功能和行為進行根本性的整合和優(yōu)化，對傳統社會管理和公共服務方式進行改革和創(chuàng)新，以公眾需求為立足點，通過現代信息技術實現政務電子化，建立效率高、服務性強的“大社會小政府”。綜合眾多學者的研究，在流程再造的過程中，主要應遵循以下三個基本原則：

（一）以公眾需求為導向的原則

流程再造必須以社會公眾的需求作為出發(fā)點，始終以滿足公眾需要為主，把提供公眾服務作為政府工作的第一要務。徐強（2010）認為流程再造的核心理念是“以公眾為導向”，將政府工作的重點放在如何滿足社會公眾上來，政府應及時地了解公眾需要，廣泛收集公眾對其所持觀點和個人看法，吸收公眾參政議政，提高公眾的知情和參與程度，實現政府和公眾之間良性的雙向互動。[4]政務流程再造應要求政府做到公眾至上，了解公眾需求的變化，并根據需求生產和提供公共產品和服務，以公眾的價值取向作為公共政策的重要基礎與互動原則，并依據反饋信息改善公共產品及服務質量，為公眾服務創(chuàng)造利益和價值最大化。這是政務流程再造最基本的原則。

（二）以信息技術為手段的原則

電子政務的流程再造是要借助信息技術的力量，在虛擬的網絡環(huán)境中實現政府組織結構從層級制向流程型的轉變，增強組織對變化的響應力，實現各個合作單元之間更好的協調。[5]信息技術革命為打造新的政府模式提供了強勁的動力和技術手段，隨著信息技術的不斷革新，充分利用其先進性和現代化科技，構建電子政務適應社會發(fā)展的需要，提高政府服務效率與服務質量。電子政務流程再造應以現代信息技術來代替人力，建立標準化、簡單化的工作流程，應用信息技術改變傳統的、層級化的行政管理框架，實現全方位一體化的電子政務流程再造。金竹青（2008）在其研究中指出，信息技術是流程再造的前提和基礎，雖然目前我國政府流程再造與電子政務建設處于共同推進的階段并已取得了長足進展，但很多地方仍然存在認識不足、硬件不充分、軟件不配套等各種問題。[6]由此，我們看到，要想高效地實現電子政務流程再造，對其技術手段的相應完善也必不可少。

（三）以提高政府績效為目標的原則

電子政務流程再造力求提高公共治理水平和政府的治理效能，從而在根本上提高政府的運作績效。政務流程再造必將導致政府的整合和重組，通過強化部門間的業(yè)務整合與協同，有利于政府行政效率的提高，是實現組織績效改善的有力舉措。[7]鄧崧等（2011）認為政府流程再造的路徑選擇應遵循“簡化便捷、效能提升原則”，即提供高效有力的公眾服務，實現程序簡化、辦事快捷、效率提升的服務效果，形成一個良性、協作、高效的服務體系，以達到提高政府效能的目的。[8]

電子政務流程再造是一個龐大的系統工程，在其再造過程中，除了遵循以上三個基本原則，還應該堅持以點帶面、從試點到推廣、從局部到整體、由表及里逐步優(yōu)化的漸進性原則，試圖一步到位是不切合實際的。同時，各職能部門之間、各業(yè)務流程之間、各實施階段之間都存在著緊密的聯系，需要對政府流程進行整體把握，以免出現以偏蓋全現象及對問題的片面性分析。

三、電子政務流程再造的推進策略

要想真正改進政府內部辦公和公眾服務的效率，電子政務流程再造勢在必行。如何進行電子政務流程的再造，從哪些方面入手？具體的推進策略是實施電子政務流程再造的關鍵，要想有效地實踐電子政務流程再造，其實施策略大致分為意識理念的重塑、組織結構的精簡、管理流程的優(yōu)化、公共服務的再造和績效評估體系的構建五個方向。

（一）意識理念的重塑

實施電子政務流程再造，首先要對政府部門及工作人員的管理理念進行轉變，從意識形態(tài)上根本改變以往傳統的、落后的思想觀念，牢固樹立符合時代發(fā)展要求、滿足公眾服務需要的新思想。把管理理念再造作為流程再造的首要任務，應從服務公眾出發(fā)，“以顧客為中心”、“以價值為導向”，注重優(yōu)質公共服務的提供，以流程為中心并且注重效能，要讓政府工作人員明確政府流程再造的含義及意義，注重整體流程優(yōu)化的系統性，重新塑造一個具有公共服務精神的政府。[9]

此外，應加強政府服務意識，要樹立“以民為本”的服務型政府根本理念，致力于打造服務型、效能型、法治型、責任型政府。政府應善于把握和分析重點問題，主動實施重大的便民舉措，積極主動地提供相關信息和必要的幫助，有意識地建立預警、預測和預防機制，應對可能出現的緊急狀況。提供科學決策，注重培養(yǎng)部門之間相互配合、個人利益服從集體利益的整體意識，實現流程再造發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）組織結構的精簡

傳統的政府組織結構呈金字塔狀，中間環(huán)節(jié)眾多，在組織內部層級授權，逐步導致機構臃腫，信息溝通不暢，傳遞失真、耗時，造成行政成本加大，行政效率低下，信息的交換更是容易產生偏差。因此，在電子政務流程再造的過程中應對組織結構進行精簡，以扁平式的管理結構取代金字塔型的管理結構。通過簡化中間管理層，將職能相近部門進行合并，刪減不必要的獨立部門，使政府的組織結構趨于扁平化，使最高層與最低層之間可實現直接溝通，免去不必要的中間環(huán)節(jié)，擴大授權，最大限度地發(fā)揮每個人的工作潛能與責任心，使信息傳遞更可靠、快速，同時減低傳遞成本，提高效率，實現組織結構從“金字塔—鴿籠式”結構到“扁平化—適應型”的轉變。

（三）工作流程的優(yōu)化

有效的電子政務流程再造應設計一套首尾相接、完整連貫的“一體化”整合性業(yè)務流程取代過去被各種職能部門割裂的破碎性流程，使得部門林立、條塊分割、等級森嚴的結構關系發(fā)生改變，實現政府工作模式的重構?！耙惑w化應用”旨在對系統進行完整的設計，建立統一的電子政務系統平臺，將政府網站、政府內部信息系統及專業(yè)數據庫和信息資源庫進行合理規(guī)劃與整合，實現三者之間的數據交換及業(yè)務互動，以便系統適應未來的工作流程。堅持“統一規(guī)劃、統一網絡、統一平臺”的流程設計，保證信息在統一的電子政務平臺上傳遞，最大化避免重復建設和浪費，實現低成本和集約化的流程運作。[10]張亮等（2009）以昆明陽光政務工作的推行為例，強調“一體化辦公”是電子政務流程優(yōu)化的典型代表，建立統一的電子工作平臺，將以往的信息資源進行優(yōu)化整合，能有效控制信息失真的現象，節(jié)約成本，提高政府績效。[11]公眾只需一次性地將辦理業(yè)務所需要的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業(yè)務處理入口，而政府內部業(yè)務則可以并行處理，這就簡化了行政運作環(huán)節(jié)和程序，降低行政運作成本。

（四）公共服務的再造

以公眾為核心的服務理念是電子政務流程再造的核心思想，提供便捷的一站式公共服務也是流程再造不容忽視的一個環(huán)節(jié)。

在上個世紀末，發(fā)達國家政府改革創(chuàng)新引入了企業(yè)的“服務鏈”管理，其基本思想是指，政府內部的每個部門和個人既是服務“提供商”也是服務的“接受者”，即互為“客戶”，但公眾是他們共同服務的最終客戶，把公眾的每一次服務請求當成是向政府下的一筆“訂單”（稱“外部訂單”），政府提供服務的過程是一次執(zhí)行“訂單”的過程。政府公共服務信息系統平臺自動將公眾在政府門戶網站上提交的“外部訂單”分發(fā)給相關政府部門轉變?yōu)榉詹块T的一系列“內部訂單”，從而形成以“訂單”為中心、上下級和部門之間彼此關聯、互相調節(jié)、自動運行的“服務鏈”。以“服務鏈”為核心推進面向公共服務的政務流程再造，加強信息、決策、財務和運營四個方面的整合，使整個服務鏈上的部門都能共享與客戶相關的信息，進一步梳理清楚一級政府及其部門的公共服務職能，以及相關的業(yè)務流或業(yè)務過程，避免重復整合和過度整合，從而保障政府整體戰(zhàn)略高度的指導。

（五）績效評估體系的構建

電子政務流程再造的目標是通過重新設計組織流程，使流程最優(yōu)，從而獲得績效的提升。政務流程再造績效評價體系是指導政務流程再造的重要工具，建立科學的電子政務評估指標體系，采取定性與定量相結合的方法分析現行流程的運作狀況，在科學評價的基礎上才能不斷改進流程再造的設計。一般來說，政務流程再造的績效包括流程績效和結果績效兩個方面。應從現行流程費用、運行狀況、占用時間、技術水平、提供服務的質量和對整體績效的影響等方面進行考量，包括對人的評估、對流程的評估、對運轉效能的評估和對顧客滿意度的評估四個方面的績效評價系統，才能更加全面、有效、持續(xù)地對流程績效進行系統地評價。

值得一提的是，徐強（2010）從流程目標的完成程度與流程執(zhí)行的效率兩個方面構建了一個既可從單一流程維度進行評估，又可綜合從單位維度、時間維度和目標維度進行的績效評估體系。從流程編制、流程分解、流程執(zhí)行、流程反饋和流程統計與總體評估等角度設定相應指標，共設置了單一流程、業(yè)務目標等5個一級指標，在一級指標之下，進一步分設了流程發(fā)起、流程應答等23個二級指標和92個三級指標，考察預先設計的目標是否完成，以及完成的程度如何。[12]

四、結論及未來研究展望

本文從電子政府流程再造的概念內涵和基本原則為基礎，試圖推進其具體的實施策略。政務流程再造的研究對激發(fā)公眾對政府工作的認同程度、參與熱情以及政府提高公共服務的滿意度都有著重大的影響。然而，電子政務流程再造的研究仍存在一定的局限性，還有以下一些問題亟需引起重視：

第一，準確選擇適合進行再造的電子政務流程。上世紀90年代美國企業(yè)業(yè)務流程再造僅有三分之二獲得了成功，企業(yè)業(yè)務流程再造有眾多成功可借鑒的案例尚且如此，而我國電子政務流程再造卻鮮有成功經驗可循，政府流程再造影響巨大，在可能取得成功的同時，也承擔著巨大的風險。因此，更需謹慎選擇適合的業(yè)務流程，一般不宜同時對政府所有的業(yè)務流程進行再造，而應從政府所面臨的危機、問題出發(fā)，考慮政府對風險的可承受能力，優(yōu)先選擇屬于具體的事務執(zhí)行性流程，而不是公共政策的形成和制定等充滿政治靈活性的公共管理過程，選取有明確公共服務用戶需求作為引導的一些相對容易的業(yè)務流程進行試運作，逐步深化，從而獲得整體性的成功。

第二，保證必要的人才和技能培訓。電子政務流程再造要求員工擺脫自身崗位限制，對所在組織的使命及自己在整個流程中的位置有全面的了解，善于與各政府部門的工作人員進行溝通協調。這就需要政府部門在相應的崗位配備復合型人才，他們不僅要能熟練地掌握業(yè)務、運用先進的信息技術手段，而且還要相當熟悉其他業(yè)務，能顧全大局，與同事友好合作，對政府的服務對象具有強烈的責任感。在保證人才到崗的基礎上，要發(fā)揮各級各類教育培訓機構的作用，切實有效地開展對人才的現代信息技術知識與技能的培訓，使工作崗位的人員保持與時俱進的綜合素質與技能，在促進信息化的同時推動政務流程再造的發(fā)展。

第三，全方位信息技術與安全體系的保障。政府各職能部門間能夠實現數據、信息、資料的共享及實時互動是電子政務流程再造的重要前提。流程再造必須要提供統一進行數據交換和共享要求的信息平臺，保障信息技術跟上持續(xù)變化的政務目標，使其應用效果符合電子政務的實際需要，能根據實際情況隨時做出適當調整，先進的信息技術不但能保證政務流程的靈活可行，同時還能與后續(xù)的軟件應用和更新實現緊密結合。此外，一個可靠的安全體系對政府流程再造的成功實施也有著至關重要的作用。建立一個能不斷自我完善優(yōu)化、及時提高突發(fā)事件應對和反應速度的保障體系，確保流程再造不受外部環(huán)境的入侵，免除各種人為或自然的破壞性威脅，才能保障電子政務流程再造的可持續(xù)發(fā)展。

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