基于國(guó)庫(kù)集中支付的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”模式探索與實(shí)踐

厲健

摘要：農(nóng)村“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，是在總結(jié)“村財(cái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙代管”之后，我國(guó)農(nóng)村金融體制的又一次重大改革。它對(duì)統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)財(cái)力資源配置，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目舉債，保證農(nóng)村增效、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。山東省五蓮縣在不增加經(jīng)費(fèi)支出的前提下，探索實(shí)踐了一條將鄉(xiāng)財(cái)縣管與國(guó)庫(kù)集中支付改革有機(jī)融合的新路子，其做法值得借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管；國(guó)庫(kù)集中支付；融合；探索；實(shí)踐

一、五蓮縣“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理的背景

國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀：為適應(yīng)減免農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，有效緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，保障農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，全國(guó)不少區(qū)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了改革，推行了“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，但基本上采取了會(huì)計(jì)集中核算模式的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管會(huì)計(jì)，增設(shè)報(bào)賬員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管會(huì)計(jì)、賬簿全部挪到縣財(cái)政集中管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將支出單據(jù)報(bào)到區(qū)縣財(cái)政，由區(qū)縣財(cái)政負(fù)責(zé)把關(guān)入賬。此種管理模式雖然在一定程度上加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的監(jiān)管，避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些不合理開(kāi)支，但其存在的弊端也是顯然易見(jiàn)的：（1）取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會(huì)計(jì)主體地位，與會(huì)計(jì)法的有關(guān)精神相背離；（2）監(jiān)管限于事后監(jiān)督，不能在開(kāi)支前進(jìn)行有效監(jiān)督；（3）加大了縣級(jí)財(cái)政的工作壓力，增加了縣級(jí)財(cái)政的人員經(jīng)費(fèi)支出。

二、基于國(guó)庫(kù)集中支付的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式的主要內(nèi)容

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，由縣財(cái)政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。

預(yù)算共編?？h級(jí)財(cái)政部門(mén)按有關(guān)政策，結(jié)合財(cái)力實(shí)際，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)，編制本級(jí)綜合財(cái)政預(yù)算草案并按程序報(bào)批。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，需報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)審核；調(diào)整數(shù)額較大的，需向縣政府報(bào)告。

賬戶統(tǒng)設(shè)。清理歸并撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有銀行賬戶，由縣財(cái)政根據(jù)實(shí)際需求，統(tǒng)一為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在代理銀行開(kāi)設(shè)零余額賬戶、收入待解戶、村級(jí)經(jīng)費(fèi)資金專戶和專項(xiàng)資金賬戶。

集中收支。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入全部納入縣財(cái)政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的預(yù)算內(nèi)收入全額繳入縣國(guó)庫(kù)，預(yù)算外收入、上級(jí)部門(mén)補(bǔ)助收入、其他收入等全額繳入縣財(cái)政預(yù)算外專戶。

采購(gòu)統(tǒng)辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購(gòu)支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)和計(jì)劃，經(jīng)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算審核后，交由縣政府采購(gòu)中心集中統(tǒng)一辦理，采購(gòu)資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)直接撥付供應(yīng)商。

票據(jù)統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)等，其管理權(quán)全部上收到縣級(jí)財(cái)政部門(mén)，實(shí)行“專人負(fù)責(zé)、以舊領(lǐng)新、限量領(lǐng)購(gòu)、票款同行、定期核銷(xiāo)”的管理辦法，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、隱匿各項(xiàng)收入。

三、五蓮縣基于國(guó)庫(kù)集中支付的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”模式主要做法

1.確定“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”資金支付流程

資金支付過(guò)程分指標(biāo)、計(jì)劃、支付三部分進(jìn)行。

（1）指標(biāo)管理流程：預(yù)算科指標(biāo)錄入->預(yù)算科終審->國(guó)庫(kù)復(fù)審下達(dá)。

（2）計(jì)劃管理流程：財(cái)政所錄入->預(yù)算科初審->國(guó)庫(kù)復(fù)審->國(guó)庫(kù)終審（下達(dá)）.

（3）支付管理流程：

①特別授權(quán)支付：財(cái)政所支付申請(qǐng)錄入->預(yù)算科復(fù)審（生效）->財(cái)政所打印授權(quán)支付憑證

此處的“預(yù)算科復(fù)審”為資金監(jiān)管的核心，也是區(qū)別于一般授權(quán)支付的特別之處，通過(guò)“預(yù)算科復(fù)審”這一關(guān)，可在資金支出前對(duì)資金的具體用途、金額進(jìn)行監(jiān)控，從而達(dá)到“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的管理目的。

②直接支付：財(cái)政所支付申請(qǐng)錄入->國(guó)庫(kù)初審->預(yù)算科復(fù)審->國(guó)庫(kù)終審->打印直接支付憑證。

2.清理規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所銀行賬戶。

財(cái)政所原有的銀行賬戶，一律撤銷(xiāo)，重新開(kāi)設(shè)零余額賬戶、收入待解戶和專項(xiàng)資金賬戶。賬戶的開(kāi)設(shè)必須嚴(yán)格遵守有關(guān)賬戶管理規(guī)定，實(shí)行財(cái)政審批制度。原有賬戶的資金，全額上繳縣財(cái)政專戶，作為往來(lái)款代管。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收由稅務(wù)部門(mén)直接上解縣國(guó)庫(kù)；非稅收入直接上繳縣財(cái)政局預(yù)算外資金專戶；往來(lái)款性質(zhì)的資金，一律通過(guò)收入待解戶，上繳縣財(cái)政局預(yù)算外資金財(cái)政專戶。

四、“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理效益分析

1.保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主體地位，實(shí)現(xiàn)“三不變一變”。采取國(guó)庫(kù)集中支付模式的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算執(zhí)行主體，不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金使用權(quán)，不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)主體地位，只改變資金的支付方式，不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能變化和根本利益調(diào)整，不弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算權(quán)限。

2.有效減輕了縣級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革充分利用了現(xiàn)有軟件及網(wǎng)絡(luò)，每年節(jié)約硬軟件購(gòu)置經(jīng)費(fèi)25萬(wàn)元；同時(shí)，將“鄉(xiāng)財(cái)縣管”作為“國(guó)庫(kù)集中支付”的延伸，理順了關(guān)系，方便了工作，減少了重復(fù)勞動(dòng)量；而會(huì)計(jì)集中核算模式的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管會(huì)計(jì)、賬簿挪到縣財(cái)政集中管理，不僅加大了縣級(jí)財(cái)政的工作壓力，而且每年將增加縣級(jí)財(cái)政的人員經(jīng)費(fèi)支出50萬(wàn)元。

3.變“事后監(jiān)督”為“事前監(jiān)督”。國(guó)庫(kù)集中支付模式的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”，采取的是財(cái)政所在開(kāi)支前，先將支出的用途、金額通過(guò)系統(tǒng)上報(bào)縣財(cái)政局審批，通過(guò)審批可以在開(kāi)支前杜絕一些不合理的支出，嚴(yán)格明確支出順序，保證工資等重點(diǎn)支出及時(shí)到位，可以確保專項(xiàng)資金的足額到位，確保基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)政資金最大限度地發(fā)揮效益，從而達(dá)到“事前監(jiān)督”的目的。