胡存智縱論新型城鎮(zhèn)化下的土地大局

聶歐

我們應(yīng)該在全國規(guī)劃出一定數(shù)量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發(fā)展單個(gè)城市的城鎮(zhèn)化思路，要有打破行政區(qū)域的膽魄，采取整體規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的互動(dòng)互補(bǔ)措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產(chǎn)生較大的輻射力。

6月26日，十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議召開。本次會(huì)議的一項(xiàng)議程是審議《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），《報(bào)告》被認(rèn)為首次明確提出了我國各區(qū)域、各類型城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。

該報(bào)告源自于2010年底，由國家發(fā)改委會(huì)同國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個(gè)部門啟動(dòng)城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。在多年求索后，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這兩大決定性因素的走向，第一次明晰起來。

作為探索城鎮(zhèn)化路徑的重要參與者和制定者，中學(xué)教師出身、先后擔(dān)任過國土資源部土地利用管理司和規(guī)劃司司長、現(xiàn)任國土資源部副部長的胡存智，談起城鎮(zhèn)化時(shí)感慨頗多。

打破行政區(qū)域 規(guī)劃城市集群

在胡存智眼中，城鎮(zhèn)化的土地和人口等問題，區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的大、中、小型城市等各種因素，都必須協(xié)調(diào)起來配套發(fā)展。而城市集群，則是城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的最可行途徑，隨之而來的各種配套措施也將以城市集群為中心展開，規(guī)劃先行。

記者：城鎮(zhèn)化進(jìn)程強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和配套發(fā)展。在當(dāng)下大型城市尤其特大型城市高速擴(kuò)張、中小城市尤其小城鎮(zhèn)相對(duì)低速發(fā)展的現(xiàn)狀下，現(xiàn)行的國家土地制度將如何調(diào)整來適應(yīng)城鎮(zhèn)化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展？

胡存智：毫無疑問，城鎮(zhèn)化是國家下一階段的重大戰(zhàn)略，各方制度均要與其發(fā)展相協(xié)調(diào)并提供支持和保障。但是，這并不意味著一項(xiàng)政策或制度就能促進(jìn)大、中、小城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展，而需要一整套復(fù)雜的制度體系。在明確了這一戰(zhàn)略方向后，就應(yīng)根據(jù)我們的經(jīng)濟(jì)條件來差異化規(guī)劃。

例如，北京作為全國的經(jīng)濟(jì)中心、政治中心和文化中心，具有產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、就業(yè)容納力充分和產(chǎn)業(yè)分工細(xì)致的特點(diǎn)，因而全國的人流、物流和資金流大量流入至此，積聚了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多要素。但大城市過快發(fā)展取決于歷史、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，并非抬高土地成本門檻、抬高居住成本等簡單措施能予以解決，否則只能讓征地和安置農(nóng)民變得更為不易。

解決問題的關(guān)鍵，在于按照城市集群來統(tǒng)籌考慮，將北京帶動(dòng)周邊京津冀內(nèi)大、中、小城市共同發(fā)展，借助城市間的經(jīng)濟(jì)往來、民間互動(dòng)和人口遷移等，實(shí)現(xiàn)不同的功能配備。

我們應(yīng)該在全國規(guī)劃出一定數(shù)量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發(fā)展單個(gè)城市的城鎮(zhèn)化思路；要有打破行政區(qū)域的膽魄，采取整體規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的互動(dòng)互補(bǔ)措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產(chǎn)生較大的輻射力。

記者：城市集群發(fā)展的統(tǒng)籌可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地價(jià)和勞動(dòng)力成本等優(yōu)勢，將中心城市的工商業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，整體上應(yīng)該如何統(tǒng)籌？

胡存智：必須從中央政府層面進(jìn)行總體考慮和設(shè)計(jì)，這項(xiàng)工作的難度將高于對(duì)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控，因?yàn)槠渖婕暗降貐^(qū)、省、市和中央各部門的利益協(xié)調(diào)。

事實(shí)證明，如今廊坊已經(jīng)對(duì)北京的工商業(yè)企業(yè)產(chǎn)生了分流作用，大量企業(yè)盡管為方便客戶簽約而擁有位于北京的商場門店，但其公司總部、生產(chǎn)裝配車間等核心要素都已經(jīng)整體搬遷至廊坊，市場發(fā)展已經(jīng)促發(fā)了產(chǎn)業(yè)分工的產(chǎn)生。

決策層應(yīng)該關(guān)注的，便是類似的社會(huì)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)及其規(guī)律，對(duì)中小城市的功能進(jìn)行設(shè)計(jì)，使其融入到整個(gè)城市集群中，城市集群可能對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)揮難以估量的推動(dòng)作用。

目前而言，其細(xì)節(jié)規(guī)劃還未成行，需要中央有關(guān)部門的后續(xù)深入。

記者：從中國的發(fā)展現(xiàn)狀看，沿海地區(qū)承載了過重的人口、產(chǎn)量等功能，土地制度應(yīng)如何引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)與人口向中西部遷移？在全國區(qū)域性發(fā)展方面，應(yīng)如何調(diào)整全國布局來配合實(shí)施土地政策？

胡存智：首先，必須有整體統(tǒng)籌的良好規(guī)劃，無論中西部或東部地區(qū)都應(yīng)做出相應(yīng)思考。

盡管東部地區(qū)存在個(gè)別城市集群的雛形，但完全由市場主導(dǎo)的形成過程中，城市之間的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)、互補(bǔ)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，基本處于各自為營的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，在國家資源粗放開發(fā)和利用的背景下，東部城市所承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)密度并不足，其城市集群的整體運(yùn)行質(zhì)量還尚待提升。

長三角、珠三角和京津冀地區(qū)城市集群發(fā)展基礎(chǔ)較好，海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶以及中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長株潭城市群等也具備一定發(fā)展?jié)摿?，且其城市集群一旦形成，?duì)中西部的影響和帶動(dòng)作用將非?？捎^。只有在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將上述地區(qū)作為整體考慮，分析清楚其相互之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來統(tǒng)籌安排，才能形成巨大活力。

此外，對(duì)于邊境地區(qū)這類既急需發(fā)展、又同時(shí)擔(dān)任睦鄰友好重任的特殊地區(qū)，也須將其原有的邊界意義擴(kuò)展為全球一體化中重要的合作區(qū)域。

增減掛鉤同步 變?cè)隽繛榱髁?/p>

在全國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，目前為止還主要遵照國務(wù)院2010年出臺(tái)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》進(jìn)行實(shí)施。在新型城鎮(zhèn)化的全新要求之下，原有規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些非積極因素將如何避免，一時(shí)成為了國土資源部的新課題。

記者：主體功能區(qū)規(guī)劃作為我國目前最主要的區(qū)域規(guī)劃，從政策出臺(tái)至今仍存在一定實(shí)施障礙。部分地區(qū)表示政策出臺(tái)兩年來，諸如土地、信貸政策的配套掛鉤尚有差距，尤其限制開發(fā)或禁止開發(fā)地區(qū)的管控存在一定問題，地方政府積極性有限。在接下去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，您將如何看待這些配套措施的規(guī)劃和實(shí)施？

胡存智：國家按照主體功能區(qū)規(guī)劃來進(jìn)行區(qū)域性開發(fā)，戰(zhàn)略非常正確，既重點(diǎn)突出又方向明確，將作為我國在國土開發(fā)中的一個(gè)重要依據(jù)和戰(zhàn)略部署長期存在。

例如，北京的資源稟賦相對(duì)較差，因而適用于優(yōu)化開發(fā)而非重點(diǎn)開發(fā)。而如果三江源自然保護(hù)區(qū)等都被無序開發(fā)，則中國的生態(tài)環(huán)境將受嚴(yán)重影響。因而，按照主體功能區(qū)來開發(fā)資源，是全民族、全社會(huì)對(duì)國土開發(fā)認(rèn)識(shí)的提高及理念的提升。

但是，由于該戰(zhàn)略提出時(shí)間有限，目前還未出臺(tái)具體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)目錄等細(xì)節(jié)?？傮w上看，在優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，必須減少或防止開發(fā)強(qiáng)度的進(jìn)一步提升，土地政策則必須相應(yīng)壓縮建筑用地規(guī)模的擴(kuò)大，尤其在禁止開發(fā)地區(qū)更須減少建設(shè)用地，以配套整體戰(zhàn)略。

十八大提出，政府應(yīng)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，從更寬的視野和角度來實(shí)施土地政策，因而產(chǎn)業(yè)目錄的編制也被多部門提上議程，正在研究確認(rèn)之中。

關(guān)鍵在于如何統(tǒng)籌開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。即便是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，也必須負(fù)有較大的環(huán)保任務(wù)。而所謂環(huán)保，不僅是自然生態(tài)的保護(hù)，也包括諸如城市綠化帶、交通人文等人居生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。而北京地區(qū)遭遇的PM2.5等霧霾污染，便是人居生態(tài)急需保護(hù)的典型案例。

目前，國土資源部正在制定國土開發(fā)規(guī)劃，已經(jīng)提出了優(yōu)化開發(fā)區(qū)需要政府和國民有針對(duì)性、有主體性的重點(diǎn)保護(hù)，尤其對(duì)人居環(huán)境的重視已提到了新的層面。這即是說，對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)正在成為城鎮(zhèn)化實(shí)施的規(guī)劃重點(diǎn)。

記者：無論國土規(guī)劃抑或空間布局，問題最多的不在規(guī)劃層面而在于政策落實(shí)層面。對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的針對(duì)性保護(hù)，相關(guān)部門能否出臺(tái)更為嚴(yán)格的規(guī)范性措施？

胡存智：政策執(zhí)行起來非常復(fù)雜。

設(shè)立優(yōu)化開發(fā)區(qū)的真正意圖，并非簡單粗暴地禁止土地開發(fā)，而是需要在城市區(qū)域內(nèi)進(jìn)行環(huán)境整治、靈活調(diào)整和重新布局，需要將建設(shè)用地變成流量而非增量。

通常而言，政府對(duì)符合條件、有土地需求的機(jī)構(gòu)給予土地，被稱為增量。而流量控制，則要求有增量的同時(shí)必須存在減量，增減掛鉤地同步等量替換，讓土地存量始終保持一定。實(shí)施下來，既能夠增加環(huán)境宜居度，又能加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)從而創(chuàng)造價(jià)值。

具體說來，城區(qū)中的棚戶區(qū)改造、城中村拆違等就是流量管控的做法之一。一方面以新開發(fā)區(qū)來減少市區(qū)臟亂差的現(xiàn)狀，一方面將原有土地用于建造公共綠地、社區(qū)公園或農(nóng)田復(fù)墾，將土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利用工具來解決土地城鎮(zhèn)化的難題。

以此來緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾、優(yōu)化城市布局，是眼下國土資源部正在大力落實(shí)的重點(diǎn)政策。

“三級(jí)中心”、“四橫四縱”

土地規(guī)劃先行

正在修訂的《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030年）》以水資源、環(huán)境容量、優(yōu)質(zhì)耕地、近海海域和地質(zhì)環(huán)境安全等多方面資源環(huán)境承載能力分析為基礎(chǔ)，對(duì)國土空間開發(fā)形勢進(jìn)行了深入調(diào)研，針對(duì)國土開發(fā)利用存在的問題，制定出未來20年我國國土空間開發(fā)的總體方針、基本原則和戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，《規(guī)劃綱要》已形成送審稿并征求相關(guān)部門和地方的意見和建議。

記者：在城鎮(zhèn)化路徑規(guī)劃的攻堅(jiān)階段，《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容與意義何在？是否對(duì)人口增長、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等領(lǐng)域也有長遠(yuǎn)決策？

胡存智：《規(guī)劃綱要》于2010年由國務(wù)院批準(zhǔn)編制，由國土資源部和國家發(fā)改委牽頭，會(huì)同28個(gè)部門啟動(dòng)，著重從9大方面、48項(xiàng)重大專題展開研究，形成近60項(xiàng)研究成果。

總體來說，這個(gè)規(guī)劃創(chuàng)新了國土空間分區(qū)引導(dǎo)管制方案，完善了國土規(guī)劃的理論和技術(shù)方法，初步構(gòu)建了國土集聚開發(fā)、分類保護(hù)和綜合整治三位一體的總體格局。在人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展等方面，也做出了國土空間上的開發(fā)引導(dǎo)。并且，通過推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)了國土資源的縱深開發(fā)，突出了資源保障和資源節(jié)約、集約的重要性。

到2020年，我國將形成以隴海、沿江和沿海、京哈-京廣、包昆為主體的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。到2030年，基本形成以“三級(jí)中心”為支撐、“四橫四縱”軸帶為主干的多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)格局，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。與此相協(xié)調(diào)，以“七區(qū)二十三帶”為主體，以優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣為基本單元，推進(jìn)形成陸海一體化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)空間格局，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

與早年出臺(tái)的《全國土地利用總體規(guī)劃》相比，《規(guī)劃綱要》并不側(cè)重于專項(xiàng)領(lǐng)域，而是綜合地涉及各方各面的保護(hù)、整治、開發(fā)、利用的總體戰(zhàn)略，超出普通規(guī)劃的范疇。

展望至2030年，提升國土開發(fā)利用的質(zhì)量水平和土地生產(chǎn)能力，以及提高建設(shè)用地的集約、節(jié)約利用水平，將成為未來土地整治的長期重點(diǎn)。

記者：在過去的城市化過程中，各地的土地利用率普遍偏低，與東京、香港等國際化大都市相距甚遠(yuǎn)。接下去在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將如何改善這一問題？

胡存智：簡單城市化的遺留問題，就是土地利用率低，進(jìn)一步提升土地資源集約、節(jié)約利用的水平是未來工作的重中之重。

首先，土地資源必須控制總量，將資源緊缺的外部壓力傳導(dǎo)至每個(gè)人，形成普遍的節(jié)約意識(shí)。其次，利用各種機(jī)制、制度來提升土地利用的強(qiáng)度和程度，以多形式政策支持來鼓勵(lì)節(jié)約行為，逐漸形成內(nèi)生動(dòng)力。

例如，很長時(shí)間以來，國土資源部就對(duì)工業(yè)用地機(jī)構(gòu)實(shí)施增加容積、增加樓層的激勵(lì)機(jī)制。通常，在平層的工業(yè)建筑上以不補(bǔ)交土地出讓金的方式合理加層，對(duì)企業(yè)主是非常有效的激勵(lì)，其建造廠房的增加成本往往會(huì)低于出讓金價(jià)格。

第三，加大整治和盤活閑置土地的力度，能快速促進(jìn)集約、節(jié)約利用。事實(shí)上，整治手段很重要，對(duì)已有的不合理利用、低效利用進(jìn)行整治，能夠?qū)F(xiàn)有基礎(chǔ)優(yōu)化，并煥發(fā)其活力。

但與此同時(shí)，逐步建立用地的評(píng)價(jià)和考核制度，是實(shí)現(xiàn)土地合理利用的基礎(chǔ)保障。目前，國土資源部已經(jīng)制定了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，并在部分城市開發(fā)區(qū)等地域范圍內(nèi)試行，掛鉤于當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)升級(jí)。通常，針對(duì)東部和中西部地區(qū)人口、面積各異的差異性情況，該標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因地制宜、靈活適用。

（本文摘編自《財(cái)經(jīng)國家周刊》）