抽象行政行為審查監(jiān)督機制的建構

韓武

【摘 要】我國目前抽象行政行為審查監(jiān)督機制存在比較嚴重的缺陷，抽象行政行為違法的現(xiàn)象層出不窮。本文從我國目前抽象行政行為存在的問題出發(fā)，有針對性的提出對抽象行政行為的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，在三大階段運用不同的制度來加強對抽象行政行為的審查。

【關鍵詞】審查監(jiān)督；立法；聽證；公開；訴訟

一、我國目前抽象行政行為審查機制的缺陷

由于抽象行政行為具有抽象性、行政立法性等特點，我國抽象行政行為在行政行為違法中占據(jù)重要的地位，且更加隱蔽。而我國對抽象行政行為的審查監(jiān)督機制存在著監(jiān)督機制不健全，程序不完善，可操作性不強等弊端，在實踐中暴露了多處的不足和局限性。本文針對抽象行政行為的特點，從事前、事中、事后全方位進行監(jiān)督。

二、加強抽象行政行為的事前監(jiān)督

（一）完善抽象行政行為得程序立法，加強程序監(jiān)督

1、完善行政法規(guī)和規(guī)章制定程序

我國目前《行政法規(guī)制定程序》《規(guī)章制定程序條例》對行政法規(guī)和行政規(guī)章做出得制定程序有很多應當具體化。我們不妨借鑒一下國外的一些做法，比如政府或政府的部門要出臺一些規(guī)范性文件，應當由部門向政府報送制定規(guī)范性文件計劃報告，由政府審定，并將草擬的規(guī)范性文件在當?shù)氐狞h政網(wǎng)站、新聞媒體公布，聽取社會各方面的意見，根據(jù)收到的反饋信息，來確定是否發(fā)布該規(guī)范性文件，只有這樣才能盡最大限度地保護不特定相對人的權益，更有效地防止“行政立法”的違法情形存在，如國務院法制辦就《職工帶薪年休假規(guī)定》授權新華社全文公布，征求社會各界意見，是個很好的舉措。

2、加強規(guī)范性文件立法

如前所述，規(guī)范性文件的制定存在著“三亂”現(xiàn)象，各部門制定的規(guī)范性文件相互抵觸的現(xiàn)象層出不窮。所以，有必要對規(guī)范性文件的進行立法，從源頭上監(jiān)督抽象行政行為，減少違法概率。（1）從立法思路上，筆者認為應該以統(tǒng)一行政法規(guī)的形式由最高行政機關制定，這樣就能使行政主體和行政相對人比較直觀得了解規(guī)范性文件的地位和作用，為行政主體和行政相對人提供統(tǒng)一得行為規(guī)則，有利于形成統(tǒng)一的抽象行政行為監(jiān)督機制。（2）從立法內(nèi)容上，筆者認為至少要包括總則、規(guī)范性文件的制定程序、規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查、法律責任四個方面。總則主要規(guī)定抽象行政行為概念、基本原則等內(nèi)容；制定程序中主要有規(guī)劃和立項、起草、審查、決定和公布，并盡量要做到細化；監(jiān)督檢查要著重對抽象行政行為執(zhí)法情況的審查和抽象行政行為自身合法性得審查；在法律責任方面，法律責任是國家強制違法者做出一定行為或禁止做出一定行為，從而補救受到侵害的合法權益，恢復受到破壞的法律秩序和社會秩序的手段。[1]責任的確定至少應包含以下形式：宣布規(guī)范性件無效或者將已經(jīng)頒布的規(guī)范性文件廢止；對規(guī)范性文件內(nèi)容違反法律、法規(guī)、規(guī)章或與之相抵觸的，對相應內(nèi)容予以糾正或者撤銷；在規(guī)范性文件制定過程中因故意或重大過失致使規(guī)范性文件的制定程序、內(nèi)容違法不當?shù)?，視情?jié)輕重，對直接責任人給予行政處分。

（二）完善權力機關對抽象行政行為的監(jiān)督

目前我國立法中雖然規(guī)定了立法機關對抽象行政行為的監(jiān)督審查，但是只是作了原則性得規(guī)定，缺乏實際操作性，所以筆者認為應從以下幾個方面予以完善：（1）權力機關應當設立一個專門的機構負責審查行政機關的其他抽象行政行為。行政機關在制定一個行政規(guī)范性文件之前，應將文件草案連同可行性意見一并報送權力機關，由其專門機構進行審查。（2）應對抽象行政行為在實踐中的實施進行經(jīng)常性的監(jiān)督，以利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法抽象行政行為。（3）應明確規(guī)定行政機關在制定抽象行政行為時應接受權力機關的詢問。同時還應提高人大代表的法律素質，增強其監(jiān)督抽象行政行為的能力。

三、加強對抽象行政行為的事中監(jiān)督

（一）設立聽證制度，增強民眾對抽象行政行為作出的參與度

行政聽證程序是指行政機關在做出重大的、影響相對權利義務關系的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質，然后根據(jù)雙方質證、核實的材料做出行政決定的一種程。行政聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當人就重要的事實表達意見的機會抽象行政行為作出以后，可以反復使用，對社會公眾的影響較之具體行政行為更大，因此，通過聽證來規(guī)范抽象行政行為，可以從源頭上規(guī)范行政行為，也可以取得更高的效率。[2]

綜合以上的分析和論述，筆者認為，對于抽象行政行為聽證程序適用的范圍等具體實施辦法，可以考慮以下幾點：（1）當事人代表制原則。抽象行政行為一般范圍廣，涉及的人數(shù)眾多，不可能所有的人都參加聽證，因此參加聽證的當事人原則上應采用當事人代表制，盡可能推選那些既有專長和法律知識，也有一定代表能力的人作為代表，同時還可以有若干專家學者參加，而參加聽證的當事人不應由被聽證的行政機關指定。[3]（2）正式聽證與非正式聽證相結合的原則。聽證應采取正式聽證與非正式聽證相結合，并應以非正式聽證為主要方式。正式聽證的組織相當費時費力，對于行政效率總有一定的影響。為了保證聽證制度在維護公正的同時兼顧到效率，可以在有正當理由認為沒有必要或實行正式聽證不切實際的情況下采取非正式聽證的方式。

（二）完善抽象行政行為公開制度，增強其透明度

行政公開是國家行政機關的活動尤其是國家行政機關對全社會的管理活動，除依法應保密的外，應一律對社會公開。[4]行政公開的內(nèi)容包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序等，都應一律依法公布。

行政公開有利于公民參政，強化民主政治；有利于預防行政腐敗，有利于控制行政權力的膨脹，保護公民的權益不受侵害；有利于公民充分行使和實現(xiàn)自身的權利。

筆者認為在制定行政公開制度時應注意以下幾個方面：（1）轉變觀念，樹立服務人民的行政理念行政公開的前提是政府及其工作人員對于公民關系的正確定位。政府行政部門要變“權威行政”為“服務行政”。兩種不同的行政觀代表兩種不同的行政理念。權威行政視民為“被治者”，其行政帶有恩賜性或濃厚的神秘色彩和保密性；服務行政視民為主人，政府及公務員是人民的公仆，行政機關的信條是為民服務，并視行政服務是一種責任和義務。（2）建立和加強靈活方便的行政公開程序。任何法律的實體權利如果沒有相應的法律程度予以保障，則法律賦予更多的實體權利也沒有任何意義。輕視程度的結果往往是行政主體以國家神圣為由剝奪公民實體上的權利。因此，推進我國的行政公開化，不僅應具體規(guī)定行政公開化有關信息文件的范圍、時間、次序、步驟和方式，更要設計出公民簡便、快捷地獲取相關政府資訊的程序、渠道。（3）發(fā)揮因特網(wǎng)在行政公開中的作用。政府上網(wǎng)，構建電子政府對實現(xiàn)行政公開更具有革命性意義，因特網(wǎng)已成為一種嶄新的政府—公民雙向互動媒介。政府上網(wǎng)建立自己的網(wǎng)站，可以低成本大范圍傳播行政信息，并在網(wǎng)上向所有公民發(fā)布政府部門名稱、職能、機構組成、辦事章程、各項文件、資料、檔案、政府公告等。公民在網(wǎng)上參與行政決策、電子投標、電子民意調(diào)查，達到行政活動的透明性、時效性、權威性。[4]

四、加強抽象行政行為得事后監(jiān)督，完善救濟機制

（一）嚴格區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為

我國目前《行政訴訟法》只把具體行政行為列入到行政訴訟的受案范圍，這就使得有些行政機關本應作出具體行政行為而以抽象行政行為來逃避司法審查，侵害行政相對人的合法權益，在抽象行政行為違法中，此類現(xiàn)象占據(jù)相當大的比例。所以對于此類現(xiàn)象要嚴格區(qū)分抽象行政與具體行政行為。（下轉第166頁）

（上接第164頁）將表面看似是抽象行政行為而實質是具體行政行為區(qū)別開來，進而通過行政訴訟來保護行政行政相對人得合法權益，這樣行政主題就不會輕易草率的制定抽象行政行為，從而達到對抽象行政行為得一個實質監(jiān)督目的。

一般的說，抽象行政行為具有與具體行政行為不同的特征：（1）抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行政對象，它對某一類人或事，而非特定的人或事；而具體行政行為得對象是特定的得人或特定得事項。這也是二者最主要最核心的區(qū)別。（2）抽象行政行為是一種規(guī)范，具有假設推定性和普遍適用性；而具體行政行為是一種處理決定，具有現(xiàn)實、確定及具體特定性。（3）抽象行政行為具有后及力不僅適用于當時的行為或事件，也反復適用于將來發(fā)生的同類行為或事件；而具體行政行為只適用一次，不具有反復適用的效力。（4）抽象行政行為針對將來要發(fā)生得事項，具體行政行為針對已發(fā)生得事項。[5]（5）行為表現(xiàn)形式也不同。抽象行政行為表現(xiàn)為制定行政法規(guī)、行政規(guī)章，制定其他規(guī)范性文件以及其他有普遍約束力的規(guī)范性文件；而具體行政行為則表現(xiàn)為行政處罰、行政許可等行為。[6]

我們在區(qū)分二者時要注意判斷一個行政行為是否是具體行政行為，主要看其所針對的或所規(guī)范的相對人是否特定即能否反復使用。一般而言如果相對人是特定的，或在一定的時間或空間的條件下雖不是特定但卻是可確定之時，則可以認為該行為是具體行政行為。在判斷相對人是否已“特定化”時，雖然行政行為所直接針對的相對人不特定，但是其客觀法律效果的承受主體卻好似特定的，在這種情況下，該行為依舊是具體行政行為。筆者認為對抽象行政行為應從嚴掌握，對于不能夠十分確定為抽象行政行為的，都應視為具體行政行為。通過對二者得嚴格區(qū)分，在一定程度上能夠阻止利用抽象行政行為違法情況的發(fā)生。

（二）將其他規(guī)范性文件的抽象行政行為納入到行政訴訟受案范圍

我國行政訴訟法明確將抽象行政行為排除在訴訟受案范圍之外，但是隨著我國實踐得發(fā)展，這種絕對的排除顯然已不符合我國得實際需要，它得弊端也越來越多的暴漏了出來。但是抽象行政行為本身的性質決定了它不可能無限的接受司法審查，并且，依據(jù)我國得目前狀況，我國也并沒有那么多的司法資源去對所有的抽象行政行為進行審查。所以筆者認為應該在實踐中先賦予一部分抽象行政行為以可訴性，在司法的不斷完善中逐步將審查范圍擴大，直至將所有抽象行政行為列入司法審查的范圍?？紤]到中國入世的現(xiàn)實，將規(guī)章以下的抽象行政行為列入司法審查范圍為宜。這既在一定程度上保護了相對人的權益，也迎合了世界的潮流和世貿(mào)組織的要求。并且，筆者認為，對這些行為的監(jiān)督也不應該只停留在規(guī)范性文件的表面，對其制定過程的程序等也要有所涉及，這才能進一步減少不合法文件出臺的可能。另外，審查也不應當只局限在合法性上，對其內(nèi)容是否符合社會現(xiàn)實，也就是合理性方面也應當給予關注。[7]

筆者認為，法院在對抽象行為進行審查過程中，應當奉行以下基本原則：（1）合法性審查原則。所謂合法性審查，是指當事人只能就抽象行為的合法性提出異議，法院只能就抽象行為是否合法進行審查。法院進行合法性審查的最高依據(jù)和判斷基準是全國人大及其常委會制定的法律。合法性審查原則排除法院對抽象行為進行以下三個方面的審查，即合憲性審查、合理性審查和抽象不作為的審查。（2）附帶性審查原則。我國憲法和法律依據(jù)我國的憲政體制，詳細定了對抽象行為的控制體系，包括事前的備案查和事后的監(jiān)督。事后的監(jiān)督又包括國家權力關的監(jiān)督、上級行政機關的監(jiān)督和司法機關的督。法院在審理案件時的審查屬于司法監(jiān)督的種。法院屬于司法機關，司法機關區(qū)別于其他家機關的工作原則和工作方式在于，它是事后、被動地、消極地去介入社會公共事務，即：必須在社會運行過程中，發(fā)生了具體的糾紛，且該糾已經(jīng)成熟為案件時，法院才能通過審理案件、作裁判的方式，達到處理社會公共事務的目的和果。法院對抽象行為的審查也是如此。

【參考文獻】

[1]張文顯.法學基本范疇研究[M].中國政法大學出版社，1993.

[2]姚嵐.行政聽證程序的意義及完善[J].山西高等學校社會科學學報，2004，19（9）.

[3]肖蓓.抽象行政行為聽證程序之適用[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2002，15（2）.

[4]嚴峻，聶元軍.論我國行政公開制度[J].黨政干部論壇，2002（2）.

[5]王周戶，王麟等.行政法[M].法律出版社，2007：173.

[6]劉俊祥.抽象行政行為的司法審查研究[M].中國檢察出版社，2005.

[7]姜明安.行政法與行政訴訟法（第2版） [M].北京大學出版社，高等教育出版社，2005.