淺談如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

洪紅

摘要：隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的關(guān)注和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，為了彌補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)監(jiān)督力量的不足，緩解基層審計(jì)機(jī)關(guān)的工作負(fù)荷，迫切需要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)并有效發(fā)揮其功能。文章首先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)踐中普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，然后按照“規(guī)范—發(fā)展—提高”的總體思路，積極探索“監(jiān)審合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)管理新模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；內(nèi)部審計(jì)；監(jiān)審合一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部最為基層的一級(jí)政府，是一定地域范圍內(nèi)兼有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、文化教育等多種功能的社區(qū)綜合體，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和政權(quán)建設(shè)中均居于十分重要的位置。發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，做好農(nóng)村工作，解決農(nóng)民問(wèn)題，村級(jí)是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是關(guān)鍵。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的關(guān)注和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，為了彌補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)監(jiān)督力量的不足，緩解基層審計(jì)機(jī)關(guān)的工作負(fù)荷，迫切需要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)并有效發(fā)揮其功能。下面筆者結(jié)合所處區(qū)域近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展情況作一點(diǎn)分析，談一點(diǎn)建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)踐中普遍存在的問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審法律地位不明確

目前，我國(guó)關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)主要包括：《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》及實(shí)施條例、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》及《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》等，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)尚無(wú)統(tǒng)一的法律法規(guī)。實(shí)際操作中各地因地制宜，自行決定機(jī)構(gòu)名稱、性質(zhì)、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以致各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)模式各異，而且普遍在規(guī)范性、可操作性和權(quán)威性上存在問(wèn)題。以筆者所處區(qū)域?yàn)槔?，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的具體操作基本參照由內(nèi)審協(xié)會(huì)制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)操作指南》執(zhí)行，但許多方面迥然不同于國(guó)家審計(jì)，又缺乏法律法規(guī)的支撐，使得審計(jì)的威信大打折扣， 嚴(yán)重影響了審計(jì)的效率和效果，起不到應(yīng)有的監(jiān)督和懲戒作用，不能有效地開(kāi)展工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審工作發(fā)展不平衡

發(fā)展不平衡這個(gè)問(wèn)題與地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視程度、認(rèn)識(shí)到位等有莫大關(guān)聯(lián)。如機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如果領(lǐng)導(dǎo)重視，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)在行政上受一把手直接領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上積極與基層國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)互動(dòng)，有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)、專業(yè)的審計(jì)人員和充分的經(jīng)費(fèi)保障；反之，可能為非獨(dú)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，常見(jiàn)的形式有與鎮(zhèn)紀(jì)委或財(cái)政所合署辦公，實(shí)行“一套班子兩塊牌子”，審計(jì)人員不固定，由紀(jì)委、財(cái)政、經(jīng)管辦等部門抽調(diào)，操作上更多體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的意志。再如業(yè)務(wù)開(kāi)展方面，如果單位領(lǐng)導(dǎo)重視、認(rèn)識(shí)到位，年初會(huì)制定詳細(xì)的審計(jì)計(jì)劃，提出詳盡的審計(jì)要求，內(nèi)部審計(jì)工作起點(diǎn)高，發(fā)展速度快，成效明顯；如果領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作不夠重視，審計(jì)無(wú)主動(dòng)性，只有當(dāng)出現(xiàn)上級(jí)部門交辦、群眾反映問(wèn)題時(shí)才去審計(jì)，且就事論事，隨意性較大，收效甚微。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審人員業(yè)務(wù)水平參差不齊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審工作起步并不早，加之缺乏引導(dǎo)、規(guī)范，尚處在“探索——實(shí)踐”的過(guò)程。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)審人員年齡結(jié)構(gòu)老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊單一，工作手段以傳統(tǒng)的手工查賬方式為主，工作內(nèi)容流于形式，不夠深入細(xì)致，有的只是簡(jiǎn)單查看收支帳目，對(duì)審計(jì)內(nèi)容、范圍和重點(diǎn)掌握不到位，對(duì)于法規(guī)、政策的運(yùn)用還不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際相結(jié)合，無(wú)法滿足地方領(lǐng)導(dǎo)決策、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)的重要性，開(kāi)始著手培養(yǎng)或招聘不僅是財(cái)務(wù)、審計(jì)方面的專業(yè)人才，還有法律、經(jīng)營(yíng)管理、工程造價(jià)、計(jì)算機(jī)操作等方面的專業(yè)人才，除了開(kāi)展常規(guī)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、財(cái)務(wù)收支等審計(jì)項(xiàng)目外，逐步向?qū)ｍ?xiàng)資金績(jī)效審計(jì)、工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展，在審計(jì)程序和質(zhì)量上以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)加以約束。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審審計(jì)力度不夠

隨著近年來(lái)財(cái)政改革的不斷深入，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實(shí)行“會(huì)計(jì)集中核算”、“村賬鎮(zhèn)管”等管理模式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的法律地位不明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置的不獨(dú)立等因素，造成了財(cái)務(wù)核算和審計(jì)監(jiān)督在一定程度上有重合，既是管理者，又是監(jiān)督者，久而久之讓他人誤以為“審不審無(wú)所謂，審計(jì)只是走過(guò)場(chǎng)”的錯(cuò)誤思想，不僅影響了審計(jì)工作的開(kāi)展和審計(jì)質(zhì)量的提高，也存在著較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，即使發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)村干部存在貪污、挪用等重大違法違規(guī)失職行為問(wèn)題，地方領(lǐng)導(dǎo)更多地是從人情角度出發(fā)寬容處理，基本采取“內(nèi)部消化”的方式，最終便“大事化小、小事化了”，久而久之影響審計(jì)人員的積極性，也直接影響了審計(jì)威信。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)實(shí)行“監(jiān)審合一”管理模式新探索

由于紀(jì)檢監(jiān)察工作與審計(jì)工作在維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行方面有其相通性，執(zhí)法對(duì)象都包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位、村、社區(qū)、集體企業(yè)等，而紀(jì)檢監(jiān)察部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有較高的政治地位和威懾力，實(shí)行“監(jiān)審合一”新模式，可以將黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督充分結(jié)合，可以彌補(bǔ)原有模式下審計(jì)效果弱化等缺陷，更利于保持審計(jì)工作的獨(dú)立性，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，強(qiáng)化審計(jì)工作力度。而且實(shí)行“監(jiān)審合一”新模式，能夠使部門優(yōu)勢(shì)、人力資源、信息資源等方面進(jìn)一步優(yōu)化配置，促進(jìn)廉政工作力量有效整合。鑒于此，筆者所在審計(jì)部門緊緊圍繞“務(wù)實(shí)創(chuàng)新、加快轉(zhuǎn)型、以民為本、服務(wù)大局”的審計(jì)理念，通過(guò)前期大量的對(duì)所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審工作開(kāi)展情況進(jìn)行調(diào)研、赴鄰省市先進(jìn)內(nèi)審單位學(xué)習(xí)考察，按照“規(guī)范—發(fā)展—提高”的總體思路，積極探索“監(jiān)審合一”管理新模式。

（一）搭建“監(jiān)審合一”機(jī)構(gòu)基本框架

通過(guò)地方政府部門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層審計(jì)監(jiān)督有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件，以文件形式對(duì)“監(jiān)審合一”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職能定位加以明確。先是在區(qū)農(nóng)村紀(jì)檢監(jiān)察工作室增掛“農(nóng)村監(jiān)察審計(jì)室”牌子，作為監(jiān)察部門和審計(jì)部門的聯(lián)合派駐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作開(kāi)展情況并進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室增掛“審計(jì)室”牌子，負(fù)責(zé)組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的組織實(shí)施。經(jīng)過(guò)幾年的摸索和發(fā)展，本著“精簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)、高效”的原則，決定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再保留監(jiān)察室和審計(jì)室牌子，而是統(tǒng)一成立監(jiān)察審計(jì)室，履行監(jiān)察和審計(jì)兩項(xiàng)職能，以放大監(jiān)察審計(jì)在機(jī)構(gòu)、職能、人員、業(yè)務(wù)上的資源整合優(yōu)勢(shì)，提升監(jiān)察審計(jì)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的實(shí)效。

（二）建立“監(jiān)審合一”工作規(guī)范

統(tǒng)一的規(guī)章制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作制度化、規(guī)范化的保證。監(jiān)察部門制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)‘監(jiān)審合一工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計(jì)目標(biāo)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備、工作職責(zé)和工作要求等加以規(guī)范；審計(jì)部門制定了《內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》、《內(nèi)部審計(jì)工作暫行規(guī)定》等文件，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計(jì)的范圍、內(nèi)容、權(quán)限、程序等加以明確；此外，還制定了《內(nèi)部審計(jì)工作考核細(xì)則》并不斷完善，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置、計(jì)劃任務(wù)完成情況、審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量、審計(jì)成果利用、其他工作等方面進(jìn)行年度考核，旨在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作，提高內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。

（三）強(qiáng)化“監(jiān)審合一”工作措施

建立區(qū)“監(jiān)審合一”工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)全區(qū)監(jiān)察審計(jì)工作重大問(wèn)題和查辦基層腐敗案件的組織協(xié)調(diào)，研究部署、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查全區(qū)監(jiān)察審計(jì)工作中的重大事項(xiàng)；定期召開(kāi)例會(huì)，研究解決基層監(jiān)察審計(jì)工作難題，從工作力量、執(zhí)法權(quán)力、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面加大支持和配合力度，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)；建立健全行為規(guī)范、工作程序、工作考核、安全保密等管理制度，完善各類業(yè)務(wù)臺(tái)賬資料，強(qiáng)化內(nèi)部管理；健全完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，不斷提高基層監(jiān)察審計(jì)人員思想政治、職業(yè)道德、理論知識(shí)、業(yè)務(wù)水平等綜合素質(zhì)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)實(shí)行“監(jiān)審合一”效果更大化的建議

（一）齊抓共管，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)性

監(jiān)察與審計(jì)，各有側(cè)重，各有所長(zhǎng)，共同構(gòu)筑了國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的防火墻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審合一”效果最大化，需要區(qū)級(jí)監(jiān)察與審計(jì)兩個(gè)部門之間加強(qiáng)溝通、密切配合、相互協(xié)調(diào)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)審機(jī)構(gòu)的日常管理，應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)加以指導(dǎo)；對(duì)聯(lián)合開(kāi)展的項(xiàng)目，應(yīng)明確主、次關(guān)系，便于指揮和運(yùn)作。審計(jì)部門利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，抓線索、查問(wèn)題、提建議、促規(guī)范；監(jiān)察部門充分利用審計(jì)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，共同促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)政紀(jì)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)健康發(fā)展，提高依法行政的效能。

（二）健全制度，形成合力，提高監(jiān)審服務(wù)能力

一是以相應(yīng)法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，制定一套切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計(jì)的工作程序、重點(diǎn)、內(nèi)容、范圍、文書(shū)格式、立卷歸檔、考核評(píng)比等進(jìn)行統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、節(jié)省行政成本和行政開(kāi)支、促進(jìn)公信力的提高和反腐倡廉建設(shè)等方面形成合力；二是把監(jiān)審工作的發(fā)展目標(biāo)與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，擺正服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)與履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察審計(jì)的關(guān)系，樹(shù)立以服務(wù)為主、寓服務(wù)于監(jiān)督之中的工作理念，堅(jiān)持“一審、二幫、三促進(jìn)”相結(jié)合，明確監(jiān)督是手段，服務(wù)是大局，促進(jìn)發(fā)展才是根本目的。

（三）強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高人員綜合素質(zhì)

打造一支作風(fēng)過(guò)硬、經(jīng)得起考驗(yàn)、高素質(zhì)的監(jiān)察審計(jì)隊(duì)伍，是提高監(jiān)審質(zhì)量降低監(jiān)審風(fēng)險(xiǎn)的切實(shí)保證，而崗位培訓(xùn)、后續(xù)教育、學(xué)習(xí)交流等則是保證監(jiān)審人員具備上述綜合素質(zhì)的關(guān)鍵措施。支持和鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)審人員參加各類崗位資格考試，夯實(shí)理論基礎(chǔ)；定期組織財(cái)經(jīng)法規(guī)、廉政教育、業(yè)務(wù)知識(shí)等培訓(xùn)學(xué)習(xí)，赴先進(jìn)地區(qū)、先進(jìn)單位聆聽(tīng)經(jīng)驗(yàn)介紹，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)交流觀摩，增強(qiáng)感性認(rèn)識(shí)；結(jié)合工作實(shí)際，實(shí)行審訓(xùn)結(jié)合，堅(jiān)持崗前培訓(xùn)、集中培訓(xùn)、以審代訓(xùn)等措施，及時(shí)解決具體工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題，豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的模式是在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展的，而“監(jiān)審合一”也只是一種嘗試和探索，無(wú)論采取何種模式，都必須合理、規(guī)范、有效，符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，從而保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行和集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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（作者單位：江蘇省常州市新北區(qū)審計(jì)局）