征地制度改革“漸行漸近”

李心

“土地征收‘剪刀差問(wèn)題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒(méi)有多少真正落到農(nóng)民腰包。”農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦近日表示。受?chē)?guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革等問(wèn)題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn)。據(jù)悉，國(guó)土部門(mén)目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過(guò)程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。未來(lái)，在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，“農(nóng)地”有望通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通，權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配。

新政：城鎮(zhèn)化引出土地改革框架

資料顯示，到2020年，中國(guó)城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬(wàn)平方公里，有分析據(jù)此預(yù)測(cè)，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬(wàn)平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)。為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。據(jù)國(guó)土部消息稱(chēng)，自去年9月以來(lái)，國(guó)土部便成立專(zhuān)題研究小組，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。

國(guó)土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)劉國(guó)洪說(shuō)，改革研究小組在歷時(shí)10個(gè)月、對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。此外，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴(lài)；建立起有利于存量建設(shè)用地盤(pán)活利用的制度政策體系等。據(jù)分析人士預(yù)測(cè)，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。

據(jù)了解，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。

亮點(diǎn)：農(nóng)地有望市場(chǎng)化流通

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類(lèi)：一是全民所有制，即國(guó)有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。在國(guó)土部主導(dǎo)的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，有消息稱(chēng)，指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過(guò)招拍掛等方式入市流通，相關(guān)權(quán)益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配。當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)地的市場(chǎng)化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。重慶市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，進(jìn)而面向社會(huì)公開(kāi)交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票。

重慶對(duì)地票交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，原則上不超過(guò)當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃的10%。政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價(jià)格。最后，購(gòu)得地票的開(kāi)發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)土地，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國(guó)有土地后，通過(guò)“招、拍、掛”等法定程序，取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。這種地票模式，是通過(guò)先交易“地票”再將具體土地征為國(guó)有的方式，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。此外，還有將農(nóng)地國(guó)有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來(lái)用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

據(jù)參與土地管理制度改革工作的一位權(quán)威人士介紹，土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn)，就是在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善“農(nóng)地”通過(guò)招、拍、掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通，以及權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配的路徑。

核心：征地制度改革是最大障礙

據(jù)上述土改小組權(quán)威人士透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補(bǔ)償問(wèn)題的征地制度一度是最大障礙。他說(shuō)，修訂后的部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有望相當(dāng)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍以上。而業(yè)界的共識(shí)是，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期以來(lái)是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益。

正如農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒(méi)有多少真正落到農(nóng)民腰包。而近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的大量土地需求，征地拆遷類(lèi)糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式。盡管我國(guó)曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但基本的征地補(bǔ)償思路一直未變，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，現(xiàn)行主要方法有“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。

河南安陽(yáng)市金土地價(jià)評(píng)估事務(wù)所有限責(zé)任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是一種非等價(jià)交易關(guān)系。”

楊云認(rèn)為，從補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成來(lái)看，目前的征地補(bǔ)償涉及對(duì)土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個(gè)方面的補(bǔ)償，只體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于土地本身增值、預(yù)期收益、養(yǎng)老保障、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn)。鑒于目前我國(guó)在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴(yán)格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認(rèn)為，“集體土地參與一級(jí)開(kāi)發(fā)是未來(lái)集體建設(shè)用地參與土地市場(chǎng)運(yùn)作和收益分配的可行方式之一?！币虼怂ㄗh，應(yīng)該按照被征土地“未來(lái)用途”來(lái)測(cè)算被征地農(nóng)民應(yīng)分配利益，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。

國(guó)土部有關(guān)人士表示，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到97%，其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上，6個(gè)省份在90%-95%之間。目前，全國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)完成，國(guó)土部近期已經(jīng)組成15個(gè)抽查組，赴全國(guó)各地開(kāi)展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的國(guó)家級(jí)抽查。另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺(tái)，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》等。受此影響，未來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

難點(diǎn)：征地制度改革難在觸動(dòng)利益格局

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，征地制度改革難在觸動(dòng)利益格局。黃小虎介紹說(shuō)：土地管理部門(mén)探討征地制度改革從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始，大體90年代末到本世紀(jì)初形成一個(gè)改革的思路，概括四句話(huà)：縮小征用范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置途徑、完善征地程序。十幾年過(guò)去了，各地按照這樣四句話(huà)做了許多的探索，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了不少的共識(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是取得了很大的進(jìn)展。但是唯獨(dú)對(duì)縮小征地范圍至今達(dá)不成共識(shí)。如果縮小了征地范圍，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，那么政府可以征的地，特別是可賣(mài)的地就少了，就會(huì)影響政府的土地財(cái)政和土地金融，這就從根本上觸動(dòng)政府經(jīng)營(yíng)土地的制度以及它所形成的利益格局。

黃小虎指出，征地制度牽出一個(gè)制度，叫做政府經(jīng)營(yíng)土地制度，這兩個(gè)制度是一個(gè)表里的關(guān)系，表面這是一個(gè)征地制度，里子的東西是政府經(jīng)營(yíng)土地制度。政府經(jīng)營(yíng)土地制度和現(xiàn)行的征地制度有這么幾個(gè)體現(xiàn)：第一，叫做外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展。多年來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展無(wú)一例外，都走了一條外延擴(kuò)張的路子，甚至導(dǎo)致耕地保護(hù)都受到影響。第二，就是社會(huì)分配不公，首先倒霉的是農(nóng)民。因?yàn)樯鐣?huì)產(chǎn)品的分配都是以生產(chǎn)條件的分配為前提的，農(nóng)民手里有土地，可是這個(gè)土地不允許進(jìn)入市場(chǎng)，不能夠自主地去發(fā)展工業(yè)，參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，它在社會(huì)產(chǎn)品分配當(dāng)中就永遠(yuǎn)處在一個(gè)弱勢(shì)的地位上。第三，透支未來(lái)。土地財(cái)政、土地金融都是透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場(chǎng)去踢球當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，這個(gè)市場(chǎng)秩序能規(guī)范嗎？肯定是不透明、不規(guī)范的。正常的市場(chǎng)秩序就不可能建立起來(lái)。

思路：利益的調(diào)整同時(shí)確保增長(zhǎng)機(jī)制不受束縛

國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，土地制度改革不可能像很多人寄希望一夜之間私有化。李鐵認(rèn)為，在改革過(guò)程中，要按照已經(jīng)形成的區(qū)別于世界其他國(guó)家的發(fā)展途徑的選擇問(wèn)題。解決問(wèn)題的思路在于以何種方式進(jìn)行利益的調(diào)整，而且還要確保增長(zhǎng)的機(jī)制不受到嚴(yán)重的束縛。

首先，提高集體土地在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中的權(quán)益比重，也就是說(shuō)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的同權(quán)。一般意義上地方政府擔(dān)心是否會(huì)影響到土地出讓金的收益，當(dāng)然會(huì)影響到短期的收益，但是會(huì)通過(guò)稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加政府的稅收和長(zhǎng)期收益，而且還會(huì)遏制政府的短期行為。至于農(nóng)民的收益是否過(guò)高，這是開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民之間的利益分配問(wèn)題，其實(shí)應(yīng)該有助于緩解社會(huì)收入分配差距過(guò)大的壓力。最重要的是可以降低城市開(kāi)發(fā)的成本，農(nóng)民自己的開(kāi)發(fā)減少了開(kāi)發(fā)商的過(guò)高成本。

其次，在規(guī)劃范疇內(nèi)只要不涉及占用耕地問(wèn)題，允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)工業(yè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)各種商業(yè)的開(kāi)發(fā)用途。這不僅僅有利于降低開(kāi)發(fā)成本，更有利于促進(jìn)工業(yè)布局的合理化，使得工業(yè)盡快地向城市的遠(yuǎn)郊區(qū)布局，降低中心城市的污染壓力。而且農(nóng)民自身的開(kāi)發(fā)也有利于降低服務(wù)業(yè)發(fā)展成本。在自己的房子和土地上發(fā)展服務(wù)業(yè)至少不用還銀行貸款或者交給開(kāi)發(fā)商購(gòu)房款或租金。這些成本對(duì)于大眾和中低消費(fèi)者至關(guān)重要。

再次，加快物業(yè)稅的改革，降低土地出讓金在政府收益中的比重，增加政府的長(zhǎng)期行為，遏制短期行為。但是這項(xiàng)改革的難度需要其他改革的配套，例如城鄉(xiāng)土地制度改革的配套進(jìn)行，特別是對(duì)農(nóng)村集體土地和房屋的不動(dòng)產(chǎn)稅收的界定。也要解決歷史遺留問(wèn)題和土地出讓年限的界定問(wèn)題。

最后，要對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)行管理體制進(jìn)行相應(yīng)的改革，降低政府對(duì)于土地出讓的依賴(lài)，從制度上解決各種城市發(fā)展資金的金融模式對(duì)于土地的依賴(lài)。例如出讓國(guó)有的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的股份，出讓的收益可以解決政府的短期投入壓力問(wèn)題。按照市場(chǎng)化的機(jī)制建立基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)合理標(biāo)準(zhǔn)，確保企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)中不至于虧損或者減少虧損的壓力。