論基層行政民主的整體性建設(shè)

湯玉權(quán)

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

俗話(huà)說(shuō)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。對(duì)一個(gè)社會(huì)而言，基層是社會(huì)的基石和細(xì)胞，基層社會(huì)的和諧是整個(gè)社會(huì)和諧的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而做好基層的和諧，有賴(lài)于廣大基層群眾、基層組織和基層政府等治理主體的通力配合與密切協(xié)作。其中，基層政府雖然處于國(guó)家政權(quán)的末端，但作為國(guó)家政權(quán)的一級(jí)，在資源占有上處于強(qiáng)勢(shì)地位，在地方治理中具有主導(dǎo)性作用，對(duì)于構(gòu)建基層社會(huì)和諧負(fù)有主要職責(zé)?；鶎诱院畏N方式治理，不僅影響其內(nèi)部管理體制，而且直接關(guān)系基層社會(huì)的和諧。對(duì)治理方式而言，行政中的民主化導(dǎo)向不僅符合世界民主潮流，而且適應(yīng)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)現(xiàn)實(shí)行政的需要，因而成為基層政府行政的目標(biāo)選擇，并開(kāi)始在實(shí)踐中加以運(yùn)用，初步顯現(xiàn)出了在和諧社會(huì)構(gòu)建中的功能。但畢竟行政民主在中國(guó)的實(shí)踐時(shí)間還不長(zhǎng)，基層政府在行政中還容易受傳統(tǒng)行政的影響。同時(shí)，行政民主建設(shè)中還有諸多欠缺和不完善之處。因此，為加強(qiáng)和鞏固基層行政民主，需要進(jìn)行制度、組織、文化和能力等方面的整體性建設(shè)。

一、行政民主的制度建設(shè)

民主是一種政權(quán)形式?！罢?quán)形式……使我們能夠?qū)⒚裰鞲拍罨癁橐环N民主機(jī)制。民主機(jī)制指的是與民主代議四階段相關(guān)的制度安排，即與投票前、投票、投票后的兩次選舉之間相關(guān)的制度安排。更詳細(xì)地說(shuō)，民主機(jī)制包括與公民權(quán)相關(guān)的一系列權(quán)力與義務(wù)、各種利益關(guān)系的組織方法、選舉制度、權(quán)力分配與監(jiān)管的安排等?，F(xiàn)代民主制度獨(dú)特的核心任務(wù)就是限制權(quán)力”。[1]（p123）因而，作為一種安排權(quán)力關(guān)系的手段，最低限度的民主必須同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件，即達(dá)爾所稱(chēng)的“廣泛參與”和“公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)”。前者指的是參與程度，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是所有成年人參加選舉、競(jìng)爭(zhēng)職位的權(quán)利。后者指的是反對(duì)的權(quán)力，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對(duì)意見(jiàn)提供一種制度化的渠道。[1]（p124）總而言之，民主要成為一種制度，以此來(lái)限制政府行政權(quán)力，同時(shí)維護(hù)和擴(kuò)展公民的民主權(quán)利，由此使民主成為一種 “獨(dú)特的治理形式”。[1]（p124）

現(xiàn)今我國(guó)基層行政實(shí)踐中雖然民主意味初現(xiàn)，但各種民主實(shí)踐更多的是與行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的素質(zhì)和作風(fēng)有關(guān)，制度上的保障不足。由此導(dǎo)致的后果就是，各地區(qū)、各部門(mén)的行政民主發(fā)展不平衡。更主要的是，這種民主實(shí)踐容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、隨著領(lǐng)導(dǎo)人看法的改變而改變，是一種脆弱的、不穩(wěn)定的民主或者說(shuō)還是一種弱意義上的民主。要把弱意義上的行政民主轉(zhuǎn)化為強(qiáng)意義上的行政民主，需要做許多工作。其中重要的條件之一，就是要加強(qiáng)行政民主的制度化建設(shè)。

一是將當(dāng)前各地、各部門(mén)的行政民主創(chuàng)新形式及其實(shí)踐證明效果良好的形式及時(shí)地制度化、規(guī)范化、程序化，并努力提高這種制度化的可操作性，從而進(jìn)一步增強(qiáng)其實(shí)施效果。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐證明，凡是重視制度建設(shè)和程序建設(shè)的地方，行政民主就能持久有力，反之，各種行政民主的創(chuàng)新就容易曇花一現(xiàn)，這恐怕是近年來(lái)一些地方基層民主政治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律。以四川省成都市新都區(qū)為例，自2003年開(kāi)始，新都區(qū)就基層民主政治建設(shè)出臺(tái)了幾十個(gè)文件。這些文件實(shí)際上將基層群眾的做法以條文的形式固定下來(lái)，增強(qiáng)了人們政治參與行為的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。正如有的同志指出的那樣，如果民眾不相信這一制度政策是持續(xù)的，可被執(zhí)行的，那么我們?cè)趺茨軌蛞筠r(nóng)村的理性行為長(zhǎng)期化呢？2005年8月，原區(qū)委書(shū)記李仲彬離開(kāi)新都時(shí)，給新都留下了大量的政策文件，這也是基層民主實(shí)現(xiàn)“弱意義上的民主鞏固”的重要條件。[2]今后，還應(yīng)將這種經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的、被證明是可操作性強(qiáng)、實(shí)踐效果良好、受到廣大群眾擁護(hù)的制度創(chuàng)新，上升為法律法規(guī)的形式加以確定下來(lái)進(jìn)行推行，從而推動(dòng)基層行政民主的發(fā)展。

二是建立公民參與型的公共行政決策體制。[3]實(shí)現(xiàn)民主行政必須建立起參與型的公共行政決策體制。行政決策的民主化程度決定著整個(gè)公共行政的民主化程度。在政策過(guò)程中，行政決策的公眾參與表現(xiàn)為兩方面。其一是公眾意愿的表達(dá)。即通過(guò)制度化的渠道將利己?jiǎn)栴}或事關(guān)社會(huì)價(jià)值觀如公正、平等、基本人權(quán)等利他問(wèn)題通過(guò)提案、建議等方式向公共政策制定者反映，從而使社會(huì)議程進(jìn)入政策過(guò)程。隨著這些問(wèn)題的解決，公民的決策參與也就得以實(shí)現(xiàn)。其二是公眾參與決策。即政府在決策過(guò)程中，采用咨詢(xún)、協(xié)商、公示、聽(tīng)證、座談等方式傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，聽(tīng)取對(duì)決策問(wèn)題的看法，從而制定出盡量合意的決策方案。由此，又需要進(jìn)行配套的公共行政程序制度化建設(shè)，制度化的行政程序可使公民意愿的表達(dá)和參與有法可依，有章可循，從而實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共行政管理過(guò)程的參與。具體說(shuō)來(lái)，首先是基層政府的行政信息公開(kāi)制度，使公民能夠充分掌握了解行政運(yùn)作的信息。其次是建立和規(guī)范聽(tīng)證制度，使其真正能發(fā)揮影響行政決策的作用。

三是及時(shí)修訂某些不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法律法規(guī)，使制度創(chuàng)新和制度建設(shè)減少束縛。制度創(chuàng)新作為一種打破舊有的體制的束縛，難免會(huì)與現(xiàn)有的某些法律法規(guī)相沖突，如果不突破原有的法律法規(guī)，就勢(shì)必受其束縛而難以有所作為。一則，法律法規(guī)本身是特定歷史條件下的產(chǎn)物，具有局限性，也需要隨著社會(huì)歷史條件的變化而變化；二則，任何一項(xiàng)改革，本身就是打破現(xiàn)有法律法規(guī)的束縛而建立新的規(guī)則。因此，為了推進(jìn)行政民主建設(shè)與發(fā)展，就需要對(duì)現(xiàn)有的不適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求及廣大群眾需要的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修訂，以使新的更適應(yīng)于現(xiàn)實(shí)需要的制度能夠建立起來(lái)。

二、行政民主的組織建設(shè)

行政民主對(duì)于行政機(jī)構(gòu)或行政人員來(lái)說(shuō)，就是如何在行政活動(dòng)中反映民意；對(duì)于公民而言，就是如何通過(guò)參與實(shí)現(xiàn)自身利益。也就是政府——公民如何有效溝通實(shí)現(xiàn)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的問(wèn)題。在專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高的今天，這種有效溝通也日益需要強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化與組織化。

當(dāng)前，我國(guó)政府——公民之間的互動(dòng)關(guān)系日趨活躍，基層政府官員與普通群眾面對(duì)面交流較為容易和平常。但不足的是，政府面對(duì)的公民是個(gè)體的、原子的、散狀的公民，而公民在“尋找政府”的過(guò)程中，也常常發(fā)現(xiàn)：由于許多問(wèn)題具有多頭管理的特點(diǎn)，因而要么不知該向哪個(gè)部門(mén)反映，使問(wèn)題和意見(jiàn)難以迅速達(dá)致政府；要么被各個(gè)部門(mén)相互推諉而使問(wèn)題得不到有效解決。可見(jiàn)，行政民主的良好運(yùn)行，需要有良好的組織建設(shè)。而組織建設(shè)則包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是公民組織建設(shè)，即將原子化的公民通過(guò)一定的形式組織起來(lái)的群眾團(tuán)體，這種團(tuán)體能夠最大程度地代表團(tuán)體內(nèi)公民的利益，并快速準(zhǔn)確地通過(guò)合法渠道表達(dá)出來(lái)，促進(jìn)其利益的實(shí)現(xiàn)；二是政府組織建設(shè)，即在政府部門(mén)中建立起一個(gè)專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的組織。

應(yīng)該說(shuō)，從形式上看，上述兩種組織在我國(guó)不是沒(méi)有。如公民組織，就有各種群眾性組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、各種協(xié)會(huì)等。截至2011年第一季度，我國(guó)依法登記的社會(huì)組織總量已超過(guò)44萬(wàn)個(gè)。[4]此外，還有許多處于“非法狀態(tài)”[5]的社會(huì)組織。各種公民組織的存在，成為溝通政府與公民間的一座重要橋梁。同時(shí)，公民組織的存在，對(duì)政府行為也是一種有力的約束。我們常?？梢钥吹剑窠M織越是強(qiáng)大的地方，政府的壓力就愈大，其行政行為往往就愈加小心。如村民委員會(huì)十分健全和強(qiáng)有力的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就要比其他農(nóng)村少得多。但同時(shí)我們也注意到，我國(guó)存在的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾組織都是與黨政體制高度一體化的組織，其他的行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、基金會(huì)、志愿組織等社團(tuán)組織也是經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)而成立的組織?！皬膰?yán)格意義上說(shuō)，所有這些組織和團(tuán)體都是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的附屬部門(mén)，與黨政機(jī)關(guān)融為一體，基本上納入了黨政機(jī)關(guān)的科層化結(jié)構(gòu)和科層化管理之中，沒(méi)有什么獨(dú)立性可言”，[6]而且各種組織和團(tuán)體的職能一般較為單一。當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是：第一，公民因?yàn)闆](méi)有加入某個(gè)組織或團(tuán)體，利益訴求難以通過(guò)組織渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。特別是弱勢(shì)群體由于自身組織化程度低，正當(dāng)?shù)睦娓菀妆贿吘壔＝陙?lái)頻發(fā)的群體性事件已經(jīng)證明，“一旦正常的訴求渠道在一些地方不能得到認(rèn)真落實(shí)，或者使公眾對(duì)這樣的方式失去信心的話(huà)，那么非正常的方式和渠道就會(huì)成為必然的選擇，而這種帶有暴力傾向的非制度性表達(dá)，將會(huì)影響中國(guó)民主的發(fā)展和政治的穩(wěn)定”。[7]第二，組織或團(tuán)體中公民的多樣化利益訴求難以通過(guò)單一功能的組織或團(tuán)體來(lái)實(shí)現(xiàn)。

而政府中專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取民眾訴求的組織則是設(shè)立于縣級(jí)以上人民政府中的信訪部門(mén)。作為目前中國(guó)重要的民意表達(dá)渠道，縣級(jí)以上政府的信訪部門(mén)是黨和政府密切與人民群眾聯(lián)系的重要橋梁和紐帶。但由于信訪機(jī)構(gòu)本身并不具備一定的權(quán)限，民意管道難以暢通，因此其職能實(shí)際上是虛化、軟化的。同時(shí)，由于信訪機(jī)構(gòu)林立，缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)，且上級(jí)部門(mén)按規(guī)定不直接處理信訪問(wèn)題，即使有人來(lái)信來(lái)訪，也只是告知信訪人到有管轄權(quán)的部門(mén)投訴，或是將信訪件轉(zhuǎn)到有關(guān)基層部門(mén)處理，由此各機(jī)構(gòu)容易形成“相互推諉”的現(xiàn)象，致使信訪人投訴無(wú)門(mén)，反映的問(wèn)題無(wú)法得到有效處理。可見(jiàn)信訪部門(mén)也難以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益。

由此，當(dāng)前無(wú)論是群眾性組織還是基層政府組織，在維護(hù)和反映民意上都存在不足，需要進(jìn)行新的整合和建設(shè)。就公民組織建設(shè)而言，政府應(yīng)該進(jìn)一步放寬限制，允許社會(huì)各階層尤其是弱勢(shì)群體公民建立更多更廣泛的具有獨(dú)立性的利益表達(dá)組織，使其成為他們利益的真正代表，并能夠以法律允許的方式表達(dá)利益訴求。在政府層面，鑒于目前政府信訪部門(mén)存在的諸多弊端，而又暫時(shí)無(wú)法立即取消信訪部門(mén)的情況下，可考慮將目前散存在各職能部門(mén)的信訪組織集中到縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)中去，增強(qiáng)其權(quán)威性，由此也可以通過(guò)人民代表所賦予的特定職能調(diào)查和督辦本選區(qū)的重要信訪案件，避免相互推諉現(xiàn)象。同時(shí)，建立全國(guó)信訪網(wǎng)，把一些重大問(wèn)題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議，[8]形成有利于公民利益表達(dá)的回應(yīng)反饋機(jī)制。

三、行政民主的文化建設(shè)

美國(guó)學(xué)者英格爾哈特曾指出：“在實(shí)行民主制方面，文化所起的作用，要比以往20年來(lái)的文獻(xiàn)的看法更加重大得多。在生存價(jià)值觀/自我表現(xiàn)價(jià)值觀這一層面上所探討的人與人之間的信任、容忍、生活水平及參與決策的權(quán)利等價(jià)值觀，其綜合的作用尤其關(guān)鍵。僅僅做些體制上的修改或者在精英層次上玩弄花招，是終究實(shí)現(xiàn)不了民主的。要保護(hù)民主，同樣也得依靠普通公民們的價(jià)值觀和信念?！盵9]這一論述深刻指明了文化對(duì)于民主制的建立和鞏固所起的重要作用。因而行政民主的完善與發(fā)展，離不開(kāi)深層次的文化建設(shè)。依據(jù)英格爾哈特的上述論述及中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為行政民主的文化建設(shè)至少應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容，即信任文化、妥協(xié)文化與公民文化。

信任文化。行政民主與行政專(zhuān)制的不同，就在于行政過(guò)程中納入了公民參與的要素。由此，就必然要在基層行政人員與公民之間建立起一種相互信任關(guān)系。因?yàn)椤靶湃问且环N雙向互利關(guān)系，如果公民知道或感受到管理者的不信任，他們同樣不會(huì)信任對(duì)方。同理，如果管理者不信任公民，他們也不可能積極推行強(qiáng)化信任關(guān)系的改革對(duì)策”。[10]（p111）是否存在雙方的相互信任，將直接影響到公民參與的有無(wú)、真假、范圍、廣度和深度?，F(xiàn)實(shí)生活中我們常?？梢钥吹?，正是因?yàn)橛械幕鶎诱荒苋⌒庞诿?，?dǎo)致不信任狀態(tài)下的公民參與要么是不參與，要么是消極參與，極端的方式則是采取暴力對(duì)抗造成社會(huì)熱點(diǎn)事件。而基層政府對(duì)公民的不信任，則要么是懷疑公民具有參與的能力，要么是對(duì)公民參與的恐懼?；鶎诱c公民的相互不信任，增加了公民參與的難度與實(shí)效，從而成為行政民主建設(shè)的障礙之一。

因此，構(gòu)建行政民主，需要構(gòu)建一種信任文化。而“創(chuàng)造信任文化環(huán)境所需要的最重要的機(jī)制就是信任他人：如果人們相信彼此的交往是真誠(chéng)的，那么，大家都會(huì)把誠(chéng)信當(dāng)作一種義務(wù)”。[10]（p112）從基層政府方面來(lái)說(shuō)，“為了提高公民對(duì)政府的信任水平，就必須提高政府對(duì)公民的信任程度”。[10]（p112）而基層群眾對(duì)雙方信任關(guān)系的建立也要做些努力，即對(duì)基層政府也要保持理解與支持，不僅要意識(shí)到自己的權(quán)利，也要意識(shí)到自己的責(zé)任，對(duì)基層政府監(jiān)督的同時(shí)也要配合。

妥協(xié)文化。妥協(xié)的對(duì)立面是沖突。沖突是一個(gè)社會(huì)的客觀存在和必然現(xiàn)象。解決沖突的辦法，林德布洛姆曾歸納為兩種：一是暴力的或以暴力為后盾的強(qiáng)制的方式；另一種基本方式是和平的方式，[11]（p33-34）即妥協(xié)的方式。在人類(lèi)文明程度不斷提高、法治理念逐漸深入人心的當(dāng)前，用暴力解決沖突的頻度與強(qiáng)度已大大降低，沖突各方采用妥協(xié)的方式解決沖突則正被張揚(yáng)。但在我國(guó)，由于長(zhǎng)期以來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)傳統(tǒng)，妥協(xié)往往意味著軟弱、無(wú)能、受挫、丟面子，甚至是犧牲原則、投降、退讓、屈從、叛賣(mài)、機(jī)會(huì)主義等而被鄙棄，因而我們看到無(wú)論是2008年的“甕安事件”還是2009年的“石首事件”，事件的惡化都根源于雙方的不妥協(xié)，尤其是基層公務(wù)人員濫用警力試圖強(qiáng)制平息事態(tài)的行為加劇了沖突的演化，更充分暴露出基層政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)群眾強(qiáng)勢(shì)管理和理性妥協(xié)與人文關(guān)懷的缺失。

事實(shí)上，構(gòu)建基層行政民主本身就意味著理性妥協(xié)。因?yàn)椤懊裰饕馕吨姓J(rèn)、尊重人們的利益表達(dá)的權(quán)利，并以協(xié)商、談判、討價(jià)還價(jià)等非暴力的方式求得各方利益的基本滿(mǎn)足”。[15]（p29）從這個(gè)意義上講，民主本身就是妥協(xié)，“妥協(xié)是民主程序的核心”，“民主的所有條件中這是最重要的，因?yàn)闆](méi)有妥協(xié)就沒(méi)有民主”。[12]構(gòu)建妥協(xié)文化，首先是要在社會(huì)上提倡一種寬容精神，倡導(dǎo)人們相互尊重，沖突各方在解決矛盾時(shí)都能各自作出讓步，最大限度包容不同觀點(diǎn)；其次是積極培育人們理性妥協(xié)的意識(shí)，并建立健全協(xié)商機(jī)制，通過(guò)制度化的參與、協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)其利益訴求。

公民文化。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化是一種專(zhuān)制文化，強(qiáng)調(diào)上下、長(zhǎng)幼、男女等級(jí)關(guān)系的森嚴(yán)。這些等級(jí)關(guān)系反映到行政中，就形成了一種臣民文化。臣民文化固有的理性自主精神的缺失、等級(jí)制觀念的盛行，以及君、臣、民之間單向度的統(tǒng)治與服從的關(guān)系模式，都與民主的精神背道而馳?？梢哉f(shuō)，公民意識(shí)和公民文化的匱乏是我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程中面臨的最大的困境。[13]因而，消解臣民文化，同時(shí)建立起適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程需要的公民文化，并進(jìn)而在行政層面建立起一種政府公務(wù)人員的“為民服務(wù)”意識(shí)和人民群眾的“參與”意識(shí)的行政民主文化，才能有利于從文化的深層層面推進(jìn)行政民主建設(shè)。

消解臣民文化，在我國(guó)已具備了基礎(chǔ)性條件。即在政治上，新中國(guó)成立后人民成為了國(guó)家的主人，國(guó)家從憲法上規(guī)定了我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的國(guó)體，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民的諸多權(quán)利也從法律上得到了規(guī)定和保障。由于政治地位和身份的改變，人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中，能夠以平等和自由的主體參與經(jīng)濟(jì)生活，尤其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的建立并逐步完善，人們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中強(qiáng)調(diào)自由和平等意識(shí)以及公平正義意識(shí)和主體意識(shí)獲得了更大的提升。伴之而來(lái)的，則是人們權(quán)利意識(shí)和利益主體意識(shí)的擴(kuò)大，社會(huì)由“義務(wù)本位”向“權(quán)利本位”的過(guò)渡，由此具備了現(xiàn)代意義上的公民意識(shí)產(chǎn)生的條件。今后，要在我國(guó)培育公民文化，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)行教育理念的變革和教育制度的創(chuàng)新，使政治教育由意識(shí)形態(tài)的灌輸轉(zhuǎn)向?yàn)榕囵B(yǎng)合格的或優(yōu)秀的公民服務(wù)，轉(zhuǎn)向公民教育的軌道。

四、行政民主的能力建設(shè)

民主是一種權(quán)利，也是一種能力。行政民主的生成和建立，除了必要的制度、組織和文化等方面的建設(shè)作為外在的條件外，更需要其內(nèi)在的條件的形成，即認(rèn)知與踐行民主的素質(zhì)和能力。行政民主在基層的建立和施行，需要包括兩個(gè)方面的能力：一是基層行政官員的民主能力，二是基層群眾的民主能力。強(qiáng)調(diào)基層行政官員的民主能力，是因?yàn)槠湫姓砟詈托袨橹苯佑绊懙叫姓绞?。民主能力又包括很多方面，如民主認(rèn)知能力、民主參與能力、民主發(fā)展能力、民主創(chuàng)新能力等。

民主認(rèn)知能力，是指對(duì)行政過(guò)程中運(yùn)用民主方法和手段進(jìn)行決策和實(shí)施的行政方式的認(rèn)可、支持的態(tài)度和情感。行政官員的民主認(rèn)知能力，是對(duì)這種行政方式的必要性及其意義與實(shí)施的正確認(rèn)識(shí)、理解并接受的能力。如果執(zhí)政者的民主意識(shí)強(qiáng)，民主就受到重視，民主的實(shí)現(xiàn)程度也就高。反之，就會(huì)無(wú)視民主，甚至排斥民主、壓制民主和踐踏民主，在一定的時(shí)期內(nèi)，在既定的條件下，就不會(huì)有民主。而公民的民主認(rèn)知能力，是認(rèn)識(shí)到行政過(guò)程中的民主對(duì)于制約基層政府行政行為、維護(hù)自身權(quán)益的重要性的認(rèn)知能力。這是推動(dòng)行政民主的基礎(chǔ)。

民主參與能力，是指參與行政民主過(guò)程的能力。對(duì)于行政官員來(lái)說(shuō)，是回應(yīng)公民參與的要求與各種方式和手段的能力。公民的民主參與能力，是對(duì)行政過(guò)程的決策及其實(shí)施中通過(guò)民主參與，影響政府行政行為，使政府行政決策及其實(shí)施過(guò)程受到影響，作出有利于公民利益的決策和行為。民主參與能力是雙方在具有一定民主認(rèn)知能力的基礎(chǔ)上，踐行這種民主認(rèn)識(shí)的能力。即要想實(shí)現(xiàn)并享有真正的民主，就得首先在心理上具備民主意識(shí)和參政熱情，即首先認(rèn)識(shí)到自己是國(guó)家的主人，民主政治參與是自己的權(quán)利，能積極主動(dòng)地參與政治并成為一種行為習(xí)慣；在實(shí)踐上，就得具有能成功地直接或間接參與公共事務(wù)的理性能力，比如熟悉選舉程序和規(guī)則并能正確運(yùn)用、能夠收集和處理有關(guān)候選人的信息、能夠選擇正確的參與渠道、客觀評(píng)判政府的政策等，具體說(shuō)來(lái)包括協(xié)商能力、投票能力、評(píng)判能力、監(jiān)督能力、結(jié)社能力等。相對(duì)來(lái)說(shuō)，由于“公民參與技能和知識(shí)的發(fā)展為合作性地方治理活動(dòng)的發(fā)展提供了必要條件”，[10]（p146）培訓(xùn)和提高公民的參與能力更為關(guān)鍵。

民主發(fā)展能力，是指將實(shí)踐中業(yè)已證明了的對(duì)于促進(jìn)行政過(guò)程中的民主、對(duì)于維護(hù)公民利益和促進(jìn)社會(huì)和諧有良好作用的一些民主實(shí)踐形式繼續(xù)發(fā)展和推進(jìn)的能力。對(duì)于基層行政官員來(lái)說(shuō)，就是保持良好行政民主制度的能力，使有關(guān)制度能夠保持下去并運(yùn)行良好，不因行政領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變（人走政息）的能力。公民的民主發(fā)展能力，是能夠按照原有的民主實(shí)踐和制度，不斷地自覺(jué)維護(hù)和適應(yīng)這種制度的能力。

民主創(chuàng)新能力，是指適應(yīng)于社會(huì)歷史條件發(fā)展的客觀需要，對(duì)行政民主進(jìn)行制度應(yīng)變，不斷創(chuàng)造新的具有更好的適應(yīng)性的民主制度的能力。對(duì)于行政官員來(lái)說(shuō)，就是不斷回應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治生活中公民的民主訴求和社會(huì)矛盾，改進(jìn)行政作風(fēng)和行政制度，創(chuàng)制出新的行政民主制度的能力。公民的行政民主創(chuàng)新能力，一是執(zhí)行基層政府的行政民主在創(chuàng)新中實(shí)行的新制度的能力；二是基于自身或群眾自治組織的需要，通過(guò)民主訴求和建設(shè)，發(fā)展出新的適應(yīng)于基層群眾需要的民主制度，而后反過(guò)來(lái)“倒逼”基層政府實(shí)行行政改革，以建立起某些適應(yīng)基層群眾民主進(jìn)程的制度的能力。

以上各項(xiàng)能力歸結(jié)起來(lái)，就是民主能力，這是促進(jìn)行政民主建設(shè)的基礎(chǔ)性主觀要素。由于能力建設(shè)涉及到基層行政官員和普通公民兩個(gè)方面，因而能力建設(shè)也要從兩個(gè)方面著手。

在基層行政官員方面，就是要不斷學(xué)習(xí)民主的有關(guān)理論知識(shí)，緊跟世界民主潮流，同時(shí)針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)廣大民眾的民主需求，在行政過(guò)程中以民主的手段和方式行使行政，同時(shí)建立健全各種民主制度，并在制度的規(guī)約下逐步養(yǎng)成民主的意識(shí)、習(xí)慣和作風(fēng)，以此指導(dǎo)自身和基層群眾的工作。

在公民的能力建設(shè)方面，首先是大力發(fā)展教育，通過(guò)理論知識(shí)教育提高民眾的政治民主認(rèn)知能力，其次是提高公民的民主實(shí)踐能力，如引導(dǎo)基層民眾更多參與民間組織、社區(qū)或者村鎮(zhèn)的政治生活，通過(guò)廣泛的政治訓(xùn)練培養(yǎng)民主意識(shí)和民主能力。

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