我國流動人口“市民化”的協(xié)同治理模式——以張家港“新市民”服務(wù)管理為例

錢潔 陳洪泉

我國流動人口“市民化”的協(xié)同治理模式——以張家港“新市民”服務(wù)管理為例

錢潔 陳洪泉

隨著城市化進程的深入，向都市地區(qū)大規(guī)模人口遷移，成為我國重要的結(jié)構(gòu)性社會變遷力量。流動人口的數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，流動范圍不斷擴大，流動人口管理成為實有人口管理的重要組成部分。以蘇南地區(qū)為例，近年來一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)（如張家港、昆山、江陰等），流動人口的數(shù)量已大大超過本地人口，因此，對流動人口服務(wù)管理的水平直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定。從社會公共安全供給視角出發(fā)，基于對張家港流動人口服務(wù)管理的模式分析，我國流動人口“市民化”協(xié)同治理意義重大，應(yīng)通過“新市民”公共安全服務(wù)體系的構(gòu)建與完善，探索創(chuàng)新社會管理和實現(xiàn)社會公共安全協(xié)同供給的路徑。

一、社會公共安全供給中流動人口“市民化”協(xié)同治理的重要意義

在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期和風(fēng)險社會背景下，傳統(tǒng)自上而下的管控式流動人口管理模式已無法適應(yīng)社會管理綜合治理的需要。社會公共安全的實現(xiàn)需要立足于保障流動人口基本權(quán)益，以為其提供多元化服務(wù)為基礎(chǔ)，通過多機構(gòu)與社會多方協(xié)同治理?！皠?chuàng)新社會管理中的社會公共安全供給模式，應(yīng)是政府主導(dǎo)下的、以民主懇談和多元協(xié)商為基礎(chǔ)的全社會公共安全協(xié)同的實現(xiàn)?！保?］流動人口的“市民化”協(xié)同治理，是社會公共安全協(xié)同供給的重要組成部分，是創(chuàng)新社會管理的重要途徑和構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于滿足流動人口日益增長的社會公共安全需求。流動人口的主體為農(nóng)民工群體，從總體上說，這類群體在社會中處于相對弱勢地位。一是這類群體文化程度與勞動技能相對偏低、工作穩(wěn)定性差、收入也偏低，在城市中生活較為困難；二是由于是外來人口，戶籍制度的障礙使其常常被城市社會福利體系排斥，在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面享受城市資源與服務(wù)有限；三是由于生活習(xí)慣、生存境遇等的差異，這類群體的城市融入程度低，城市認(rèn)同感和歸屬感差，與本地居民的相處存在種種障礙，甚至?xí)l(fā)矛盾。因此，這類群體在城市中自我保護的社會資源匱乏，抵御各類風(fēng)險的能力不足，在人身安全、財產(chǎn)安全和社會治安與秩序安全等方面獲得社會公共安全服務(wù)的需求和愿望更加強烈。流動人口“市民化”協(xié)同治理賦予流動人口“新市民”身份，有利于第一時間了解其安全需求，提供安全服務(wù)，以防止其在社會公共安全體系中被邊緣化。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于區(qū)域社會治安狀況的改善。由于流動人口群體生存狀態(tài)的上述特點會使其產(chǎn)生巨大的心理壓力，其行為失范的可能性也隨之增大。然而，這種情勢并不意味著就可以簡單將流動人口與城市社會公共安全之間直接掛勾，認(rèn)為流動人口群體對城市社會公共安全產(chǎn)生巨大的威脅。

“越軌和犯罪并不是越軌者和犯罪者單方面的事情，而是和社會的反應(yīng)（包括社會控制的努力）緊密相聯(lián)的。因此，對于同樣的外來流動人口以及同樣的聚集狀態(tài)，不同的社會關(guān)系模式和不同的社會政策供給，都會對結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。”［2］與本地常住居民相比，流動人口犯罪率相對較高，根本原因還是由于這類群體無序涌入城市及聚居狀態(tài)、社會管理不到位和各類社會保障供給不足等引起的。如果從政府治理的角度上，以“市民化”管理為契機，立足于這類群體的經(jīng)濟與生活、社會融入度、居住狀態(tài)、社會地位等的改善，實現(xiàn)社會政策變遷和管理創(chuàng)新，將有助于社會治安狀況的改善和良性發(fā)展。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于提升社會管理綜合治理的效能。流動人口的流動性特征常常成為社會公共安全供給的障礙，增加了流動人口社會公共安全供給的難度，主要表現(xiàn)在：首先，從江蘇省公安信息網(wǎng)發(fā)布的警情信息的分析，近幾年來，在江蘇流動人口被殺、被傷害致死案件呈逐年增多趨勢。這類群體往往居住地與工作地不穩(wěn)定，流動性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流動人口進行流動作案的比例相對較高，相對而言，這類刑事與治安案件偵查難度大，破案所需的資源多、成本高。最后，流動人口聚居地區(qū)的社會治安環(huán)境復(fù)雜，影響社會秩序與穩(wěn)定的因素較多，分散居住的人員信息采集、走訪、法制宣傳教育等較為困難。這些都增加了流動人口管理難度。流動人口“市民化”協(xié)同治理是破解這一難題的重要途徑，通過成立專門機構(gòu)為“新市民”提供安全、勞動就業(yè)、計生、社會保障、法律援助等多領(lǐng)域服務(wù)，將有利于其在本地安居樂業(yè)，實現(xiàn)社會管理綜合治理。

二、流動人口“市民化”協(xié)同治理：張家港的實踐模式

流動人口“市民化”協(xié)同治理，是指建立由多個職能部門人員組成的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)，通過各種配套制度與政策的完善，調(diào)動社會多方力量為流動人口提供專門服務(wù)，促進流動人口“市民化待遇”的逐步實現(xiàn)。由于需要以相關(guān)城市財政與資源投入、協(xié)調(diào)城市本地人口與流動人口的關(guān)系等基本條件與基礎(chǔ)性工作為前提，基于我國城市化進程的發(fā)展和現(xiàn)實國情分析，這一流動人口管理模式應(yīng)采用漸進模式，從小城鎮(zhèn)試行做起，不斷完善，并逐步推廣擴大，通過制度環(huán)境的不斷完善最終實現(xiàn)公眾的自由遷徙和安居樂業(yè)。張家港在這一方面進行了有益探索。

2012年張家港市新市民事務(wù)中心成立后，以“親情化管理、人性化服務(wù)、市民化待遇”為宗旨，組織、指導(dǎo)和督促全市各級組織、單位開展流動人口服務(wù)工作，實現(xiàn)公共部門對流動人口服務(wù)管理與社會公共安全供給方面的協(xié)作。2012年，首推新市民積分制管理，按照政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的思路，通過政策與制度創(chuàng)新，調(diào)動全社會力量共同參與新市民服務(wù)工作。主要內(nèi)容為：通過科學(xué)設(shè)定計分標(biāo)準(zhǔn)，突出加大新市民個人素質(zhì)、獲得表彰獎勵、為張家港經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻的分值權(quán)重，新市民在按規(guī)定量化評分后的積分達(dá)到市當(dāng)年規(guī)定分值并符合條件的，可享有入戶、政策內(nèi)生育未成年子女（在本市入園、入學(xué)）參加居民基本醫(yī)療保險及入公辦幼兒園、義務(wù)教育階段公辦學(xué)校讀書待遇。這一管理機制為張家港流動人口服務(wù)管理及社會公共安全供給由協(xié)作向協(xié)同的轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。

目前，新市民事務(wù)中心，除了戶口準(zhǔn)入、居住證辦理等日常業(yè)務(wù)外，還在以下四個方面建立了較為完善的服務(wù)管理制度體系，成為“身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等”的流動人口“市民化”協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)。

構(gòu)建新市民救助體系。從2009年起，全市設(shè)立“特困新市民救助基金”，總額為50萬元，規(guī)定：在張家港居住并辦理居住證，或持有效期內(nèi)的暫住證1年以上，因病災(zāi)等意外情況造成生活困難的新市民，經(jīng)申報同意，可得到和本市居民臨時救助標(biāo)準(zhǔn)一致的救助；同樣對在該市居住并辦理居住證，或持有效期內(nèi)的暫住證1年以上，有固定職業(yè)、固定住所、固定學(xué)校的新市民獨生子女家庭，設(shè)立計劃生育救助專項資金。

新市民社會組織制度建設(shè)。2010年5月，成立全省首家新市民共進協(xié)會，全市各村（社區(qū)）陸續(xù)成立分會，使新市民享有更廣泛的教育管理自主權(quán)，協(xié)會已成為上下聯(lián)系的新紐帶、維護平安的新典范、服務(wù)新市民的新載體。2012年，張家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社區(qū)）全部成立分會，目前已成立分會39個，會員5435名。協(xié)會在技能培訓(xùn)、困難救助、權(quán)益保障為新市民提供了組織保障。

促進新市民素質(zhì)提升。以新市民事務(wù)中心為依托，通過常態(tài)化的文體活動和宣傳教育為新市民的自我發(fā)展提供平臺。如通過知識競賽、送法下鄉(xiāng)、專題教育等形式，提高新市民法制素質(zhì)；舉辦“春風(fēng)行動”、技能培訓(xùn)和操作大賽等，提高新市民生存發(fā)展能力；舉辦各類文藝晚會、體育運動會，實施“文明綠卡”工程，提高新市民文明素質(zhì)等。

推進新市民積分制規(guī)范化管理。2012年，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細(xì)則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮(zhèn)（區(qū)）內(nèi)排名的機會。每年市政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶、入學(xué)，醫(yī)保指標(biāo)，排名在指標(biāo)數(shù)內(nèi)的新市民，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險和子女入公辦學(xué)校（幼兒園）等相關(guān)待遇。

三、流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織構(gòu)架

成立流動人口服務(wù)的專門機構(gòu)是流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織基礎(chǔ)。張家港新市民事務(wù)中心目前下設(shè)綜合秘書科、業(yè)務(wù)指導(dǎo)科、法制宣傳科、人事科、網(wǎng)絡(luò)信息科、入戶申辦科、入醫(yī)申辦科、入學(xué)申辦科八個科室。全市八鎮(zhèn)一區(qū)都建立了鎮(zhèn)（區(qū)）新市民事務(wù)中心，并建立了241個新市民工作站，組建了由823名專職協(xié)管員和4000多名兼職信息員組成的流動人口服務(wù)工作隊伍。以新市民服務(wù)中心為核心，形成了兩個層面的公共安全服務(wù)管理體系。一是不同公共部門的協(xié)作體系。以新市民事務(wù)中心為平臺，加強與綜治、公安、計生、司法、勞動社保、教育、衛(wèi)生等部門的協(xié)作，共同構(gòu)筑服務(wù)導(dǎo)向的社會公共安全網(wǎng)絡(luò)。二是以新市民事務(wù)中心為平臺，通過公安機關(guān)與房東、非營利性組織、社區(qū)志愿者等第三方主體的協(xié)作，整合社會資源，共同創(chuàng)造社會公共安全協(xié)同環(huán)境。張家港新市民事務(wù)中心在江蘇率先成立了“新市民共進協(xié)會、住房出租管理協(xié)會”兩個自治組織，構(gòu)建“政會互融”新模式。張家港所創(chuàng)立的流動人口協(xié)同治理體系的組織構(gòu)架如下圖：

新市民服務(wù)管理組織體系

這種組織構(gòu)架的作用在于，一是實現(xiàn)了對流動人口的“大部制”服務(wù)管理。將與流動人口相關(guān)的政府職能進行整合，體現(xiàn)了對流動人口的尊重與對流動人口工作的高度重視，有利于多部門協(xié)作為流動人口解決實際難題，切實保障其基本權(quán)益，提升政府績效與社會管理效能，提升流動人口對該城市的認(rèn)同度與歸屬感。二是促進了對流動人口服務(wù)管理的廣泛社會動員。特別是在最基層社區(qū)層面，對流動人口工作管理的專門化有利于社區(qū)對本區(qū)域內(nèi)流動人口的關(guān)注，通過多種形式的社區(qū)活動和戶口管理員的走訪，有利于出租屋房東、志愿者、企事業(yè)單位等社會各方關(guān)注、理解和參與流動人口服務(wù)工作。

四、流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的運行維度與社會效應(yīng)

建立和完善流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的目標(biāo)是，通過政府主導(dǎo)下的社會協(xié)同治理提高流動人口同城化率，大力推進流動人口基本公共服務(wù)均等化與同城化程度，并作為城市率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，促進城市公共服務(wù)水平的全面提升。其運行主要由信息平臺、社區(qū)平臺、組織文化平臺作為支撐，相輔相成，成為流動人口“市民化”服務(wù)管理的重要保障。具體包括以下幾方面運行維度：

通過對流動人口信息的全面采集和智能化管理，提升流動人口管理的服務(wù)水平。實施流動人口信息高標(biāo)準(zhǔn)社會化采集工程，實現(xiàn)信息資源化、資源數(shù)據(jù)化和分析智能化。通過研發(fā)不同類型的數(shù)據(jù)庫，如出租戶、16周歲以下人員、社會關(guān)系人、同戶籍同姓名出生日期人員等，通過智能模塊實現(xiàn)信息實時比對與研判。通過擴展社會化采集點和信息移動采集研發(fā)，實現(xiàn)流動人口信息采集的便捷、全面和高效服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，加強新市民信息與公安機關(guān)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)新市民服務(wù)管理的規(guī)范化與集中化。在新市民積分管理中，新市民信息更與計生、稅務(wù)、勞動社保、衛(wèi)生防疫等多部門信息協(xié)同，形成完整的信息網(wǎng)絡(luò)，有利于為新市民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這一維度的良性運行有利于全面了解流動人口信息，實時而準(zhǔn)確地了解流動人口的狀況和需求，社會公共安全供給和社會管理服務(wù)提供中有的放矢，提升服務(wù)品質(zhì)。

通過以社區(qū)警務(wù)為核心的社區(qū)服務(wù)向流動人口群體傾斜，推進流動人口的城市融入，提升其社會歸屬感與安全感。在社區(qū)范圍內(nèi)，按照地域面積、新市民數(shù)量、治安情況等基本要素，推行網(wǎng)絡(luò)式管理，在“網(wǎng)格”內(nèi)推行社區(qū)民警與專職戶管員組成的新市民服務(wù)管理隊伍，通過“責(zé)任承包”方式具體負(fù)責(zé)各自網(wǎng)格內(nèi)新市民的信息采集、居住證辦理、社情民意收集、治安管理等工作。在社區(qū)范圍內(nèi)，采取主動上門服務(wù)的方式，通過面對面溝通交流，加強針對新市民群體的法制與安全防范宣傳教育，切實解決這一群體面臨的現(xiàn)實困難。以社區(qū)警務(wù)為核心，帶動社會救助、社會保障、勞動就業(yè)等各類社區(qū)服務(wù)對流動人口的傾斜，提升流動人口對本社區(qū)的歸屬感。通過對流動人口群體高覆蓋率的服務(wù)，使其與本地居民、地方公共機構(gòu)與社區(qū)自治組織深入交流，增加了他們的歸屬感與社區(qū)融入，使其安全感得到顯著提升。

加大對流動人口組織與文化建設(shè)方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救濟、矛盾調(diào)處等方面的作用發(fā)揮。長期以來，流動人口往往處于被動接受管理的角色，流動人口“市民化”協(xié)同治理的意義在于，使流動人口與社會管理第三方（即承擔(dān)社會管理法定職責(zé)的公共部門和本區(qū)域流動人口個人以外的第三方，包括各種社會自治組織及其成員、工商企業(yè)、志愿者等）成為流動人口服務(wù)主體，通過制度機制轉(zhuǎn)變促進其自我約束、自我管理、自我教育，激勵其參與社會公共安全供給。主要通過協(xié)會形式形成流動人口相關(guān)社會組織，努力構(gòu)建并積極培育其自身組織文化：新市民共進協(xié)會開展愛心助學(xué)幫扶、新市民子女特色夏令營等主題活動，并配合相關(guān)部門開展政策宣傳、疾病預(yù)防、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、維權(quán)慰問等，形成新市民自我發(fā)展及與公共部門交流的重要平臺，有利于為更多新市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。住房出租管理協(xié)會則明確房東參與社會公共安全供給的主體責(zé)任，通過宣傳、互助、獎勵等多種形式，使其成為政策法規(guī)的宣傳員、矛盾糾紛的調(diào)解員、社會治安的信息員，成為流動人口協(xié)同治理中重要的第三方力量。確立了流動人口在城市中的主體地位，有利于促進流動人口服務(wù)管理的社會化發(fā)展，進而實現(xiàn)流動人口服務(wù)管理的社會多元合作共治。

參考文獻：

［1］錢潔.我國社會公共安全協(xié)同供給：基于協(xié)同學(xué)的一種框架分析［J］.湖北社會科學(xué)，2012（9）.

［2］劉能.農(nóng)村流動人口與城市社會安全［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）.

〔本文系江蘇警官學(xué)院科研基金項目“進城農(nóng)民工社會管理體制研究”（項目編號12007）的階段性成果?！?/p>

（錢潔：江蘇警官學(xué)院教師；陳洪泉：張家港市公安局辦公室主任）

責(zé)任編輯：黃 杰