民主集中制制度建設(shè)的江蘇探索

趙準 李紹海 謝汝歡

民主集中制制度建設(shè)的江蘇探索

趙準 李紹海 謝汝歡

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。堅持和完善民主集中制是一項系統(tǒng)工程，只有逐步完善相關(guān)具體制度，才能把黨的高度統(tǒng)一性與發(fā)揮全體黨員的創(chuàng)造性緊密結(jié)合，使這一根本原則真正落實到黨的工作和黨的建設(shè)的各個方面，切實增強黨的創(chuàng)新活力。

一、江蘇在民主集中制制度建設(shè)方面卓有成效

近年來，我們黨在完善民主集中制方面做了大量工作，黨內(nèi)政治生活始終保持正?；?，重大問題決策步入科學(xué)化民主化軌道，干部人事工作民主公開程度日益提高，黨員民主權(quán)利得到進一步落實和保障。在中央的領(lǐng)導(dǎo)和帶動下，江蘇在這些方面進行了一定的探索和實踐。

黨的代表大會制度進一步完善。近年來，江蘇先后選擇一個省轄市（淮安）和14個縣（市、區(qū)）開展黨代表大會常任制試點。試點地區(qū)實行黨代表大會年會制，每年年初或年底召開一次黨代表大會，報告黨委、紀委工作情況，接受大會評議監(jiān)督和黨代表詢問質(zhì)詢；陸續(xù)出臺了關(guān)于黨代表大會議案、意見、建議提出和辦理的有關(guān)文件，形成一整套工作機制。黨代表大會常任制試點工作的開展，為黨代表和廣大黨員民主參與和監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)提供了一個制度性的渠道。

黨委全委會重要作用得到有效發(fā)揮。健全常委會向全委會報告工作并接受監(jiān)督制度，省市縣三級黨委均建立和落實了常委會向全委會述職述廉制度和全委會成員對常委會工作詢問質(zhì)詢制度。2008年，江蘇省出臺《關(guān)于進一步改進領(lǐng)導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)作風的若干意見》，規(guī)定凡涉及全省性的重大事項，都必須由省委全委會討論決定；健全全委會民主推薦重要干部制度，換屆集中調(diào)整或者各省轄市、省各部門正職空缺時，有關(guān)人選應(yīng)在全委會上進行民主推薦。這些制度，使全委會的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)利得到切實維護和保障。

黨委常委會議事決策機制逐步健全。2006年，江蘇制訂出臺《省委常委會議事決策規(guī)則》，對常委會議事決策的范圍、會議制度、決策執(zhí)行等作了明確規(guī)定，要求凡提交會議討論的議題，有關(guān)單位應(yīng)深入進行調(diào)查研究，重大議題省委分管常委要親自參加調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出兩個以上可供比較的方案再上會；凡提交會議討論的干部任免事項，與會者須對擬任免人員要逐個表明同意、不同意或緩議。2008年，省委制訂《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后工作機制意見〉的實施辦法》，建立常委會內(nèi)部溝通、工作協(xié)調(diào)、集體決策等機制。議事決策規(guī)則的制訂，從制度和機制上保障了省委常委帶頭貫徹民主集中制的組織原則，確保在重大問題決策中充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的作用。

黨代表、全委會成員對常委會工作評議監(jiān)督制度進一步強化。2007年，江蘇制訂了貫徹落實中央關(guān)于地方黨委委員、紀委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢制度的《實施細則》，在黨委委員詢問和質(zhì)詢的對象、形式、承辦工作部門和辦理方式等方面明確了具體操作規(guī)范。建立省黨代表列席省委全委會制度，規(guī)定每位黨代表任期內(nèi)至少安排列席一次全委會，在考察推薦重要干部時，組織黨代表參加民主測評、民主推薦。2011年，制訂了《中國共產(chǎn)黨江蘇省地方各級代表大會任期制實施辦法（試行）》，對黨代表的權(quán)利和職責、開展工作的主要方式、活動的主要組織形式、履行職責的保障等方面作出具體規(guī)定。

黨務(wù)公開工作得到切實加強。為了及時向社會公開重點工作動態(tài)，江蘇省委建立了門戶網(wǎng)站?！翱h委權(quán)力公開透明運行”是我國民主政治發(fā)展的重大變革，江蘇大力推進縣委權(quán)力公開透明運行試點工作。2009年3月，中紀委、中組部在江蘇睢寧縣開展試點，全縣通過短信、網(wǎng)絡(luò)、熱線電話等，直接受理群眾各類訴求、意見，回復(fù)率達100%，辦結(jié)率達到92%。2011年，江蘇又選擇常熟市、揚州市江都區(qū)開展省級試點。試點地區(qū)普遍建立了縣級黨代會、全委會、常委會、常委會成員職權(quán)目錄，明確界定黨代會、全委會、常委會和常委會每一個成員的職權(quán)范圍和責任義務(wù)，完善黨委權(quán)力運行流程，對黨代會、全委會、常委會行權(quán)程序作了嚴格規(guī)定，切實規(guī)范了黨委權(quán)力行使，強化了對權(quán)力的監(jiān)督。

這些舉措，有效提升了黨委決策的科學(xué)化、民主化水平，更好發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)班子成員的積極性、主動性，營造出生動活潑、風清氣正的良好政治環(huán)境，促進了干部隊伍民主作風的加快轉(zhuǎn)變，推動全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

二、民主集中制制度建設(shè)需要切實解決薄弱環(huán)節(jié)

新時期民主集中制制度建設(shè)應(yīng)當堅持漸進性原則，要緊扣國情、省情的實際情況來推進。江蘇近年來在民主集中制制度建設(shè)方面取得了明顯進展，但與當前形勢要求和黨員群眾期待相比，還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

黨代表大會、全委會、常委會的職責和權(quán)限尚不夠明晰。各地普遍反映，黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)比如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》等，只對三者職權(quán)作了原則性規(guī)定，還缺乏操作性強的具體制度。特別是隨著黨代表大會常任制試點工作的展開，試點地區(qū)每年既要召開全委會，又要召開黨代會年會，如果不明確界定黨代會、全委會、常委會的職權(quán)，容易造成黨代會、全委會內(nèi)容趨同，影響議事決策的質(zhì)量和評議監(jiān)督的效果。

領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后的運行機制還需進一步健全。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，由于常委分工相對獨立，常委會前常委進行溝通醞釀缺乏制度性渠道；黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員具體工作分工相互重疊的現(xiàn)象雖已明顯減少，但在科教文衛(wèi)、政法等領(lǐng)域仍存在黨委、政府都有分管領(lǐng)導(dǎo)的問題；專職副書記的職責定位不夠清晰，在常委分工負責制下，副書記協(xié)助書記抓黨建的職能往往難以有效發(fā)揮，等等。

科學(xué)、民主、依法決策的制度有待進一步完善。一些地方?jīng)Q策中仍存在一定的隨意性、盲目性和主觀性，決策中民主與集中的關(guān)系沒有處理好，重大決策“一把手”說了算的現(xiàn)象仍然存在；有的沒有把調(diào)查研究作為議事決策前的必經(jīng)程序，憑經(jīng)驗盲目決策、憑感情隨意決策、憑直覺倉促決策；決策失誤糾錯改正機制尚未有效建立，以致在工作推進和落實中造成重大損失和負面影響。

對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”權(quán)力的監(jiān)督與制約不夠。在縱向監(jiān)督上，上級對下級的監(jiān)督存在著“遠”的問題，下級對上級的監(jiān)督存在著“難”的問題。在橫向監(jiān)督上，一些地方和單位紀檢監(jiān)察組織對本地本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督難以到位，處于“弱化”狀態(tài)，對“一把手”監(jiān)督更是處于“虛化”狀態(tài)。特別是近年來，上一級黨委常委兼任下一級黨委書記的情況呈逐漸增多趨勢，這種情況下強化對“一把手”的監(jiān)督和制約就顯得更為重要。

三、加強民主集中制制度建設(shè)的著眼點

加強民主集中制制度建設(shè)要著力在健全黨內(nèi)民主保障制度、完善黨內(nèi)選舉制度、強化全委會決策和監(jiān)督作用、完善黨員定期評議黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度方面下功夫、見成效。

加強黨委權(quán)力運行的頂層設(shè)計。建議中央根據(jù)發(fā)展黨內(nèi)民主的新形勢，進一步完善地方黨委工作條例，科學(xué)界定和劃分地方黨代會、全委會、常委會三者的職權(quán)。適當擴大黨代會、全委會的決策事項和監(jiān)督范圍，合理增加全委會召開次數(shù)，把“議”的事項更多地交給全委會。規(guī)范黨代會、全委會評議、表決的程序和方式，擴大黨代表大會常任制試點范圍，完善黨代表和全委會委員發(fā)揮作用的有關(guān)制度。

制訂出臺統(tǒng)一的地方黨委常委會議事規(guī)則和決策程序。目前許多地方在黨委常委會議事決策方面普遍制訂了相關(guān)規(guī)章制度，但總的來看仍處于探索階段。同時由于議事決策規(guī)則的制訂是地方黨委常委會自發(fā)自為的舉措，較多地體現(xiàn)出特定階段和時任領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的個性特點，一些措施的延續(xù)性、傳承性不夠強。因此，建議中央在總結(jié)各地有效做法和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制訂出臺統(tǒng)一的制度規(guī)范，為地方黨委常委會議事決策提供基本依據(jù)和準則。

拓寬黨代表、全委會成員發(fā)揮經(jīng)常性作用的途徑。暢通黨代表、全委會成員向常委會成員反映情況、提出建議的渠道，推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委會議等有關(guān)做法。深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點工作，建立黨代表、全委會成員提案制度和意見建議限期辦理制度。試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制度，加強基層黨代表活動陣地建設(shè)。將黨代表、全委會成員的活動經(jīng)費納入財政預(yù)算，切實保障他們正常履行職責的權(quán)利。

進一步健全對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約機制。加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、相互制約的權(quán)力運行機制。進一步強化紀檢監(jiān)察機關(guān)專門監(jiān)督的功能，同時充分發(fā)揮人民群眾及新聞輿論監(jiān)督的作用。科學(xué)劃分和合理確定“一把手”的職責權(quán)限和行權(quán)程序，總結(jié)推行黨政正職一般不直接分管人事、財政、行政審批和招投標“四不管”制度。創(chuàng)新巡視機制，強化成果運用，充分發(fā)揮巡視工作的監(jiān)督作用。

不斷深化黨務(wù)公開。進一步拓展黨務(wù)公開內(nèi)容，除涉及黨和國家秘密等依照規(guī)定不宜公開外都應(yīng)該向黨員公開。領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核結(jié)果、干部民主評議和測評結(jié)果、黨委常委會議定事項落實情況、民主生活會征求意見建議的整改情況等都要公開。規(guī)范黨務(wù)公開程序，不斷增強黨務(wù)公開的針對性和可操作性。逐步擴大黨委權(quán)力公開透明運行試點范圍，提高試點層次，以黨務(wù)公開促民主、促公正。

健全落實民主集中制的程序性制度。目前，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》對全委會、常委會的職責、議事決策內(nèi)容作了規(guī)定，但程序性的規(guī)定過于原則，對于全委會和常委會的議題由誰來提出、通過什么樣的方式提出，什么樣的議題必須上常委會研究，黨員權(quán)利受到侵犯時通過什么樣的程序提出、多長時間辦結(jié)，等等，都缺乏具體規(guī)定。要加強程序性制度建設(shè)，注重具體制度與基本制度、實體性制度與程序性制度的配套，提高制度的可操作性和運行質(zhì)量。

重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委民主集中制制度建設(shè)。當前，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍越來越廣、人口越來越多，影響力也越來越大。目前黨的《農(nóng)村基層組織工作條例》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和村、社區(qū)一級黨組織放在一起進行規(guī)范，已經(jīng)不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實際。建議有關(guān)部門要針對新的發(fā)展形勢，專門制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落實民主集中制的制度性規(guī)范，可在《農(nóng)村基層組織工作條例》中單列一個部分處理，為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委行使權(quán)力行為提供制度保障，真正把民主集中制要求落實到基層。

責任編輯：張功杭

作者單位：（中共江蘇省委辦公廳）