城中村城市融入的目標與路徑探索

朱冬梅

城中村是城市化過程中的產物，它見證了城市的改造與變遷，在城市化過程中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城市現代化的推進，城中村顯現出來的問題已成為制約城市繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。目前，我國進入改革的攻堅階段，加快推進城中村改造步伐，優(yōu)化城市空間布局，使村民迅速融入城市，是改善群眾生活質量，提升城市形象，加快城市現代化進程以及促進經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

城中村融入城市是城中村改造的目標追求，而順利實現這一目標應遵循“資產改制—村居改制—社保銜接—拆遷安置”四個方面按順序分步實施的路徑。

一、城中村改造的城市融入目標

（一）城市化發(fā)展與城中村的形成

城市化是由農業(yè)為主的傳統鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。經濟學家認為，城市化發(fā)展是由于農業(yè)技術提高、人口增多和土地相對減少等因素，造成農村出現大量剩余勞動力，形成農村剩余勞動力向外轉移的推力；而與此同時，城市發(fā)展和產業(yè)結構調整，需要補充大量勞動力，形成對農村剩余勞動力轉移的強大拉力。在“推力—拉力”的作用下，大批農村剩余勞動力轉移到城市，從而帶動了城市的迅速擴大和發(fā)展。

然而在我國，盡管有“推力—拉力”的存在，但農村勞動力轉移并不順暢，進入城市的農村人口不能順利融入城市，即使是在城市發(fā)展規(guī)劃中整體劃歸進城市的“城邊村”，土地和人口仍無法順利融入城市。究其原因，深層次的根源在于我國城鄉(xiāng)二元化社會結構狀態(tài)不適應現階段的經濟發(fā)展。我國在計劃經濟時期為了推進工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而實行了一系列的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了城鄉(xiāng)二元化社會結構體制，包括城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘、城鄉(xiāng)有別的資源配置制度以及城鄉(xiāng)不同的社會保障制度、社會管理制度等，嚴重制約了城市化過程中農村融入城市的進程，從而形成了亦城亦村的城中村。

首先，以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘成為城市化過程中農民融入城市的難以攀越的屏障。長期以來，我國城鄉(xiāng)居民分別從屬于兩種不同的社會身份，即擁有城市戶籍的城鎮(zhèn)居民和持有農村戶籍的農村居民。按照我國戶口登記條例規(guī)定，實行戶籍屬地管理模式，即在以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務城市非農業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農村政權組織負責管理和服務于農村農業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統中，街、鄉(xiāng)政府履行著對自管人口的社會管理職能，內容包括：計劃生育、勞動就業(yè)、低保申領、優(yōu)撫照顧、黨員和轉退人員的管理、社會治安管理等。與戶籍制度相對應，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面隸屬于不同的政策體系。由此可見，農民個體憑借自己的力量，要實現從農民身份向市民身份的轉變，期間有若干難以逾越的屏障。因此，在這種社會背景下，持有農村戶口的農村居民即使在城鎮(zhèn)長期就業(yè)，也仍被稱為農民工。

其次，二元化土地制度，即農村土地集體所有制和城市土地國家所有制，相對應地形成了國有土地所有權和集體土地所有權兩種差異明顯的土地使用的二元結構。在城市化發(fā)展初期，一方面，國家對城市周邊的農村，可以征用作為農民生產資料的農用地，但難以征用作為農民生活資料的宅基地；另一方面，政府無法在短期內承擔轉換城鄉(xiāng)分割的二元管理體制所帶來的成本，如高額的土地和房屋拆遷補償，村改居后居民的城市社會保障以及失地村民的就業(yè)安置等問題。因此，政府采取了“保留生活用地”的做法將“城邊村”繞過去。然而，隨著城市化快速發(fā)展，大批流動人群向城市集聚，為“城邊村”房地產開發(fā)和出租業(yè)的發(fā)展提供了機會，村集體利用保留農用地想方設法開發(fā)商業(yè)地產和住宅，農民則在各自的宅基地上建房出租。為了追求更高的收益，“城邊村”的樓房越建越高、公共空間越來越小。長此以往，在城市化發(fā)展初期的城邊村就逐漸演變成目前道路擁堵、建筑雜亂無章的城中村。[1]

（二）城中村在城市化進程中曾發(fā)揮重要作用

1.城中村為城市發(fā)展吸納了大批廉價勞動力

城中村低廉的房租和優(yōu)越的地理位置，吸引了大批流動就業(yè)人口。這些流動人口基本是在城里打工的職員、農民工、畢業(yè)后尋找就業(yè)機會的大學生、流動商販等。由于城中村房子租價低，吸引的大多是低收入階層的勞動力，成為名副其實的城市的“勞動力蓄水池”。

2.城中村緩解了外來人口激增給城市住房帶來的壓力

目前，我國很多大中城市都有大量的外來流動人口。這些外來人口中，很大一部分都選擇在租金相對便宜的城中村中居住，把城中村作為落腳點。如果沒有城中村對這些外來人口的大量容納，必然會對市區(qū)住房帶來壓力。

3.城中村對失地農民的生活起到一定保障作用

1990年代，我國社會保障體系還不夠完善，絕大多數農民沒有基本社會保險。如今，我國社會保障體系雖然不斷完善，但仍然是城鄉(xiāng)分割的二元化狀態(tài)。即使農民有了社會保險，也還不能順利向城市社會保險轉移接續(xù)。農民失去了賴以生存的土地，意味著未來生活沒有保障，因此，利用土地補償款建造房屋出租，成為他們主要的生活來源。事實上，這也是城中村一直沒有被徹底改造的原因之一。在城市化發(fā)展初期，政府沒能拿出足夠的資金和有力的政策安排好居民的生活、就業(yè)及未來的社會保障。

另外，村集體依靠房屋出租的收益，也承擔著應當由政府提供的部分公共服務，如道路、水、電網等市政基礎設施及公共衛(wèi)生、公共綠化、社會治安、村民就業(yè)等。

（三）城中村改造的終極目標——融入城市

城市是人類文明的標志，是人們經濟、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經濟、社會、文化、科技水平的重要標志，也是衡量國家和地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標志。

加快城市化步伐，就是把農村剩余勞動力順利“化”入城市。由于地域、環(huán)境、條件各不相同，各城中村改造面臨的問題或解決方法不盡一致，但是城中村的要素——居民最終徹底融入城市，是每個城中村所面臨的共同目標。從人口學的角度看，城市化就是人口向城市地區(qū)集中、或農業(yè)人口變?yōu)榉寝r業(yè)人口的過程。從社會學的角度來看，城市化就是農村生活方式轉化為城市生活方式的過程。通過城市化，提高人們生活水平、改善人們生活質量，促進人與人、人與自然和諧相處就必然要實現城中村的城市融入。

二、城中村城市融入中面臨的問題

城中村改造，不僅包括城市建筑、環(huán)境等外在形態(tài)的改善，更重要還包括社會形態(tài)的改變。當前，城中村改造面臨的難點和主要問題在于后者。

（一）資產處置及利益糾結

在城中村改造中，圍繞著與土地產權相關的房屋租賃利益這個核心而產生的經濟糾結，成為城中村改造中遇到的主要問題。這些利益糾結主要表現在三個方面：

第一，原駐村民對村集體具有難以割舍的利益關系。在城市化過程中，村集體通過征地補償金建立了一些集體出租業(yè)，收取土地租金，有的村集體則有工業(yè)企業(yè)，為村民提供了大量的村集體分紅。[2]有很多城中村積累了大量集體財產，村民可以從中獲取豐厚的收入。而改造后，這些集體經濟怎樣處置？村民是否還能獲得原有的集體收益？這些是村民最為關心的問題，處理不好將會引發(fā)矛盾沖突。

第二，原駐村民與外來村民之間的矛盾沖突。目前，大多數城中村中，外來人口占總人口的一半以上，且有的外來村民在村里居住多年，甚至已經擁有一定的產業(yè)。城中村改造過程中，原駐村民擔心集體資產會被這些外來人口“瓜分”，因此時有引發(fā)矛盾沖突。例如，有的城中村，在村委會換屆改選中，原駐村民們擔心外來人口當選后會掌控了集體資產的分割權，因此聯合起來反對外來人口當選，甚至連外來人口的投票權也反對。而外來人口則認為，自己在村里居住多年，有的還擁有房產，自己應當具有參與權。雙方因此而引發(fā)爭執(zhí)，甚至產生沖突事件。

第三，拆遷安置中，村民與政府或開發(fā)商之間的利益之爭。城中村改造無論其意圖是市政建設還是商業(yè)開發(fā)，對村民來說，結果是一樣的，就是意味著其賴以生存的“房屋租賃收益”即將終結。因此，村民們便試圖在最后的拆遷補償中與政府或開發(fā)商“一搏”，從而獲取較高的補償費用。從依賴出租房屋生存的村民自身角度看，改造畢竟是斷了其未來收入，要求得到一定補償無可厚非；而從政府或開發(fā)商的角度看，巨大額度的補償費用難以承擔。拆遷安置房的面積遠遠達不到村民原有房屋面積。利益雙方在博弈中或達成協議、握手言和，或矛盾升級。

（二）城中村管理體制轉型滯后加大了改造的難度

目前，城中村的管理體制基本上是屬于農村管理性質，即村民自治，通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。農村居民自治管理體制與城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治有很大不同，主要表現在三個方面：第一，黨、政、企高度合一，黨支部、村委會、村集體經濟三種組織結構緊密結合，行政干預經濟的做法和運行機制在城中村實際上沒有多少變化。其中黨支部和村委會作為村集體企業(yè)的決策層，而分散的村民則成為分紅的股東。在這種體制模式下，隨著地價升值，房地產收益的增大，更加大了村民與村集體的經濟依賴，依賴程度越深，改造越難。第二，管理職能不適應城市管理需求。農村自治的地域范圍是農村社區(qū)，而在城中村，國家城市建設征用了部分農村社區(qū)的集體土地，集體所有地域與國有地域交錯，因而城中村的自治不能實現一般意義上的本地域村民的自治，充其量是戶口在本村的村民自治。而與此同時，大量外地流動人口涌入，村民自治的管理模式不能適應新形勢的需求，造成城中村成為城市人口管理、社會治安的“死角”。第三，城中村在村級自治管理中表現出極大地局限性。村委會在發(fā)展集體經濟的同時，仍然要承擔各項社會事務管理，而城中村村（居）委會難以承受社區(qū)人口增多對公共環(huán)境管理帶來的公共財政的壓力，各項社會管理經費得不到落實，管理繁雜社會公共事務能力有限。在城中村改造工作中，村委會實質上不能行使對外來居民的管理權。

（三）居民存在路徑依賴及對未來生活和保障的擔憂

路徑依賴，是指人類社會中的技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴。人們一旦做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化。[3]利益集團是存在自身利益需要的集團，由于路徑依賴，這些利益集團力求鞏固現存的制度，阻礙選擇新的路徑，即使新的體制比現存的體制更優(yōu)越。在城中村改造過程中農民是既得利益集團，正是由于利益的內在驅動，使得村民產生了強烈的路徑依賴，不愿改變舊有的制度安排。

近幾年，戶籍制度開始松動，城中村居民可以同城市居民一樣享受到城市的服務設施、交通、入學等，而同時他們又可以像其他農村村民一樣享受到計劃生育政策，再加上宅基地的收益，諸多“好處”使許多城中村的村民不愿轉變現有狀態(tài)。

城中村居民不愿變市民的另一個重要原因是改造后的就業(yè)和社會保障問題。在走訪調查中發(fā)現，目前城中村村民雖然對現在的就業(yè)和保障不很滿意，但是依靠房屋出租和集體經濟分紅“還說得過去”，而改造后會怎樣“自己沒有底兒”。有的村民擔心沒有勞動技能，改造后不能再靠房租收益生活，如果找不到工作，今后生活沒有保障。有些村民雖然同意改造，但是擔心政府不兌現承諾，經濟損失得不到合理的補償。

三、城中村城市融入的對策與建議

從上述城中村改造面臨的問題來看，要順利實現城中村融入城市的目標，必須遵循“資產改制—村居改制—社保銜接—拆遷安置”四個環(huán)節(jié)有序推進的規(guī)程。

（一）進行資產改制

通過改制，農民依附于村集體的所有資產和收益全部由股份制公司運營，從而在經濟利益上脫離與村級組織的聯系，這是村居改制順利完成的前提條件，是避免村居改制在村民會議不能順利通過或改制后出現矛盾糾紛的根本路徑。1999年頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，撤村建居必須由村民會議討論同意后，經報縣人民政府批準才能付諸實施。因此，能否撤村建居，必須要尊重村民的意見。而在城中村，村民受益于城中村現有的“半城市化”狀態(tài)，或者已經形成路徑依賴，在新一輪的城市擴容發(fā)展中，進行城中村改造，意味著要改變其目前生活狀態(tài)，村民必然會持反對態(tài)度。據了解，在許多城市，改造初期，由于缺少實踐經驗，沒有進行資產改制就進行村居改制，結果出現矛盾糾紛。有的城中村是在半強制下進行村居改制的，有的則是對村民做了大量的思想工作。因此，要順利推進“村改居”，維護社會和諧穩(wěn)定，必須首先進行資產改制，通過實行集體經濟組織股份制改革，打消村民對于集體資產被侵占、瓜分的擔憂。

（二）撤村建居

進行管理體制的改造，建立“街道—居委會—居民小組”的組織框架與管理體系。第一，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民小組的管理體系的不適應狀態(tài)。資產改制以后，原集體經濟運營納入股份制公司運營機制，應當立即撤村建居，從而政企徹底分開，居委會才能專心和全面行使其社區(qū)行政管理職責，從而改變過去新老居民管理分割局面，其他各項管理如流動人口管理、計劃生育等也才能納入城市化發(fā)展軌道；第二，改善目前多數城中村現有村民委員會成員人心渙散的現象。委員會成員大多數是農轉非人員，自身面臨著新的職業(yè)選擇，因此不再熱心村內的公共事務或很難集中精力從事村委會工作。通過撤村建居，可以有效改變這種局面。第三，“街道—居委會—居民小組”的組織框架與制度的確立，為樹立新型城市社區(qū)管理理念、為社區(qū)事務的規(guī)范化管理提供了制度化與合理化的基礎。

（三）解決社會保障問題

一是村改居后的城中村居民的養(yǎng)老問題是最關鍵的問題。目前，濟南市已經取消農業(yè)戶籍和城市戶籍，依據社會保險政策，只要就業(yè)便可參加城鎮(zhèn)職工社會保險，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險。除了職工社會保險外，還有城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。城中村居民只要能夠就業(yè)，就可以享受到城鎮(zhèn)職工一樣的保險待遇，即使沒有就業(yè)，也可以自愿參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，但統籌部分費用必須自己繳納。而對于城中村居民，醫(yī)療保險方面按照當前政策規(guī)定已經不成問題，可以在轉居后參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。目前，對于社保顧慮較大的是轉居后不能順利就業(yè)的年齡較大的村民，他們最擔心將來的養(yǎng)老問題。因為，一方面他們就業(yè)競爭力較低，另一方面如果個人參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險需繳納的費用較高。另外，對已經參加了農村養(yǎng)老保險的城中村居民，村轉居后的養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題還沒有出臺相關政策。政府相關部門應采取措施解決這部分居民對養(yǎng)老的后顧之憂。

（四）解決拆遷補償安置問題

拆遷補償安置問題不僅舊村居民最為關心，也應是政府部門的工作重點，應當被列為城中村改造工作的重中之重。居民安置問題不能妥善解決是出現矛盾沖突的主要原因。在城中村改造改制中，對城中村改造建設的拆遷和補償安置政策以及具體方案的分配標準的制定，應以我國《民法通則》、《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產管理法》以及國務院《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規(guī)為依據，制定一整套符合各地市自身具體情況的拆遷補償安置方案。

[1]藍宇蘊.都市里的村莊——一個“新村社共同體”的實地研究[M].上海：三聯書店，2005：348-350.

[2]軒明飛.村（居）改制：城市化背景下的制度變遷——以濟南市前屯改制為個案[M].北京：社會科學文學出版社，2008：192-193.