長三角區(qū)域地方立法的沖突與協(xié)作

王春業(yè) 任佳佳

（王春業(yè)：中國礦業(yè)大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；任佳佳：中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院研究生）

一、長三角區(qū)域地方立法的沖突表現(xiàn)及協(xié)作領(lǐng)域

長三角區(qū)域內(nèi)具有地方立法權(quán)的主體包括蘇滬浙3個省級的權(quán)力機關(guān)、政府和南京、無錫、蘇州、杭州、寧波、徐州6個較大市的權(quán)力機關(guān)、政府。長三角現(xiàn)有地方立法近900件，其中浙江318件、江蘇363件，上海205件。由于協(xié)作不夠，各地在立法時往往只從本地利益出發(fā)，而較少考慮相鄰地方的規(guī)定，產(chǎn)生了地方立法的沖突問題，突出表現(xiàn)在招商引資、環(huán)境治理等領(lǐng)域。

在招商引資領(lǐng)域，長三角區(qū)域內(nèi)各地關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的稅收優(yōu)惠規(guī)定很多，也比較繁雜，一些規(guī)定相互沖突。一是關(guān)于外商投資企業(yè)享受“兩免三減半”的優(yōu)惠政策后，各地給予的所得稅稅率優(yōu)惠額度上存在不一致?！蛾P(guān)于上海浦東新區(qū)鼓勵外商投資減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的規(guī)定》的第3條規(guī)定，產(chǎn)品出口企業(yè)按照國家規(guī)定減免企業(yè)所得稅期滿后，凡當(dāng)年企業(yè)出口產(chǎn)品的產(chǎn)值達(dá)到當(dāng)年企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)值70%以上的，減按10%的稅率征收企業(yè)所得稅；而在《江蘇省外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠管理辦法》中對相同或相似的情況，稅率優(yōu)惠率規(guī)定的是“減半”；浙江省寧波市則減為12%。二是在給予外商投資企業(yè)免征、減征地方所得稅方面規(guī)定不一致?！督K省外商投資企業(yè)免征、減征地方所得稅規(guī)定》第3條、第4條規(guī)定，對生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，在“兩免三減半”期間，免征地方所得稅，且免征地方所得稅期滿后，凡當(dāng)年企業(yè)出口產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)到當(dāng)年企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)值50%以上的，免征地方所得稅；而浙江省寧波市對生產(chǎn)性外商投資，企業(yè)經(jīng)營期在10年以上的，從獲利年度起，可在5至10年內(nèi)免征地方所得稅；出口產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)到70%以上，可以按規(guī)定的稅率延長3年減半繳納地方所得稅。這些稅收優(yōu)惠上的不一致，導(dǎo)致了長三角區(qū)域招商引資中的無序、惡性競爭，外資從中漁利，增加了各地招商的開支和市場經(jīng)濟(jì)活動的交易成本，也使各地方經(jīng)濟(jì)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了一種“囚徒困境”。

在環(huán)境治理領(lǐng)域，自1978年以來，浙江、江蘇和上海制定的與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的地方性法規(guī)有41項，地方規(guī)章有48項。不協(xié)調(diào)之處表現(xiàn)為：一是在太湖流域污染治理方面，兩省一市對禁止新建、擴(kuò)建污染水環(huán)境的企業(yè)和項目的范圍不同?！督K省太湖水污染防治條例》第45條所禁止新建、改建、擴(kuò)建的企業(yè)和項目包括：化學(xué)制漿造紙、制革、釀造、染料、印染、電鍍以及其他排放含氮、磷等污染物的企業(yè)和項目。而《浙江省實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》第30條所規(guī)定的不得新建和擴(kuò)建的污染型企業(yè)和項目則沒有將釀造、染料以及其他排放含氮、磷等污染物的企業(yè)列入其中。二是環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致。按照目前體制，在國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之外，允許省一級制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。以大氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)為例，《上海市安全衛(wèi)生優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品（或原料）產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》與《浙江省農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)》，其環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就不一致。三是對環(huán)境污染事故的行政處罰不同。以水環(huán)境資源污染為例，《浙江省鑒湖水域保護(hù)條例》第17條規(guī)定，違反排污許可證規(guī)定的要求或未取得排污許可證排放污染物的，責(zé)令限期改正，可處以五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷排污許可證。而《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第44條規(guī)定，未取得排污許可證排放主要污染物的，由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門責(zé)令停產(chǎn)；未按照排污許可證的規(guī)定排放主要污染物的，由頒發(fā)許可證的環(huán)保部門按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處理。與浙江省相比，上海責(zé)令停產(chǎn)的處罰力度較重，但處罰方法則沒有浙江省的明確清晰。由于地方環(huán)境立法的不協(xié)調(diào)，一地的環(huán)境治理被另一地的環(huán)境污染所抵消，直接阻礙了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的整體提高。

區(qū)域合作需要與之相適應(yīng)的區(qū)域法制來保障和促進(jìn)，它要求區(qū)域內(nèi)各地方采取一致的規(guī)則和行動，建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和共同規(guī)則。特別是對具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，需要通過立法協(xié)作來促進(jìn)優(yōu)勢互補。當(dāng)前，長三角區(qū)域迫切需要法律進(jìn)行協(xié)作規(guī)范的領(lǐng)域主要包括：一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的事項。長三角有大中城市16個，還有眾多大大小小的城鎮(zhèn)，需要通過地方立法協(xié)作以促進(jìn)高效、協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)群發(fā)展機制的形成。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要對區(qū)域內(nèi)公路、航道、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行共同規(guī)劃，克服交通基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和不配套的問題。二是有關(guān)自然資源管理的事項。對長三角區(qū)域內(nèi)連在一起的長江、大運河、太湖等必須采取協(xié)作立法，協(xié)同管理的辦法，保護(hù)環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。三是有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的事項。由于自然地理、歷史基礎(chǔ)等客觀因素和地方政策等主觀因素的共同作用，目前長三角區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在趨同現(xiàn)象，如上海與江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)為0.82，上海與浙江的相似系數(shù)為0.76，江蘇與浙江的相似系數(shù)高達(dá)0.97，尤其是制造業(yè)，競爭性有余而互補性不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，呈現(xiàn)出“大而全”、“小而全”的態(tài)勢，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部的過度競爭，降低了整個區(qū)域的整體效益。為此，需要通過地方立法協(xié)作的方式來解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局問題和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，創(chuàng)造規(guī)模效益。

二、國內(nèi)外地方立法協(xié)作的三種模式

國內(nèi)外在立法協(xié)作方面大致可分為三種模式：

第一種模式是在區(qū)域內(nèi)共同制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。歐盟法律協(xié)調(diào)經(jīng)驗堪稱典范。歐盟有27個成員國，各成員國地位一律平等，每個成員都有自己的法律體系并有自己的存在基礎(chǔ)和運作方式，因而，歐盟在一體化過程中同樣遇到成員國之間法律不協(xié)調(diào)問題。其法律協(xié)調(diào)的手段主要是由各成員國通過協(xié)商方式共同制定能在各成員國直接適用并優(yōu)先適用的歐盟法，實現(xiàn)區(qū)域法制的一體化。特別是在與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化密切相關(guān)的貨物自由流動、人員自由流動、服務(wù)自由提供、資本自由流動等方面，從根本上消除了一體化進(jìn)程中的法律沖突問題，有效阻止了成員國采取新的與之相抵觸的國內(nèi)法。歐盟法律協(xié)作經(jīng)驗雖然是主權(quán)國家間的法制協(xié)作，但其協(xié)作的模式對我國國內(nèi)的區(qū)域法制協(xié)作仍有借鑒意義。就國內(nèi)而言，我國東北三省所做出的立法協(xié)作經(jīng)驗值得借鑒。2006年7月，黑、吉、遼簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開展了諸如鼓勵和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、誠信建設(shè)、突發(fā)公共事件應(yīng)急處理、國家機構(gòu)和編制管理、行政執(zhí)法監(jiān)督等五個領(lǐng)域開展立法協(xié)作。根據(jù)協(xié)議框架，確立了立法的三種方式，即對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點、熱點、重點立法項目，三省成立聯(lián)合工作組；對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而成果由三省共享。值得注意的是，這種地方立法協(xié)作的最終目的是：一個立法版本經(jīng)過充分征求意見程序被通過后，基本上不作改動就能在三省內(nèi)同時適用?！稏|北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》出臺后，三省政府立法協(xié)作逐年深入。幾年來，東北三省圍繞促進(jìn)東北振興的主題，在科技進(jìn)步、裝備制造業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民工權(quán)益保障、統(tǒng)一規(guī)范行政許可和行政處罰的自由裁量權(quán)等方面達(dá)成了22個立法項目的協(xié)作，打破了地區(qū)封鎖，維護(hù)了市場統(tǒng)一，促進(jìn)了資源優(yōu)化，加快了東北區(qū)域協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

第二種模式是使用示范法方法來協(xié)調(diào)立法內(nèi)容。示范法是指由一些半官方或民間法律機構(gòu)草擬不具有強制約束力的法律藍(lán)本，供各國或各地區(qū)的立法機關(guān)借鑒、采納或吸收，在此基礎(chǔ)上制定相同或類似的法律，從而解決法律沖突、實現(xiàn)法律統(tǒng)一。20世紀(jì)中后期以來，在國際上的法律統(tǒng)一化運動中，示范法方法被廣泛運用，對國際社會的法律趨同和統(tǒng)一產(chǎn)生了廣泛和深遠(yuǎn)的積極影響。如聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會先后制訂了多種示范法。其中《國際商事仲裁示范法》已成為國際私法領(lǐng)域示范文本的良好典范，至2003年，已有41個國家將該示范法全部或部分內(nèi)容作為其國內(nèi)法律的組成部分。

第三種模式是通過訂立行政協(xié)定來規(guī)范各方的立法行為。為協(xié)調(diào)各州法律，美國還允許各州在不違反憲法的前提下簽訂州際協(xié)定，以便對共同性的問題協(xié)調(diào)行動。目前，美國各州在自然資源的保護(hù)與管理、公民保護(hù)、交通管理、公用事業(yè)的管制、稅收和州際審計等方面，已簽訂了不少協(xié)定，并要求協(xié)定一旦簽訂，任何一州都不能單方面放棄協(xié)定或拒不履行相關(guān)義務(wù)，不能隨意單方面修改或者撤銷協(xié)定，必須按照協(xié)定所規(guī)定的立法精神進(jìn)行各州的立法活動。在日本，地方政府之間也通過行政協(xié)定來處理跨區(qū)事務(wù)，如在防水方面，神奈川縣分別與東京都、山梨縣簽訂了防汛協(xié)定，規(guī)定雙方有義務(wù)交換汛情信息等。

三、加強長三角區(qū)域地方立法協(xié)作的幾點構(gòu)想

借鑒國內(nèi)外立法協(xié)作的經(jīng)驗，并根據(jù)長三角區(qū)域自身情況，可在不同領(lǐng)域內(nèi)開展形式多樣的地方立法協(xié)作：

1.制定區(qū)域共同規(guī)章，協(xié)調(diào)各地的地方規(guī)章

區(qū)域共同規(guī)章是指有規(guī)章制定權(quán)的地方政府，對涉及區(qū)域共同利益且屬于地方規(guī)章調(diào)整范圍的事項進(jìn)行聯(lián)合立法，并將之在區(qū)域內(nèi)各地統(tǒng)一適用的規(guī)章。長三角區(qū)域內(nèi)的三個省級政府以及9個較大市的政府都有地方規(guī)章制定權(quán)。對地方規(guī)章范圍內(nèi)的某些共同事項，例如，有關(guān)執(zhí)行上位法、統(tǒng)一實施標(biāo)準(zhǔn)或程序的事項，特別是關(guān)于行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和服務(wù)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)等，可在協(xié)商的基礎(chǔ)上，由長三角區(qū)域內(nèi)擁有規(guī)章制定權(quán)的各地方政府負(fù)責(zé)人組成區(qū)域行政立法委員會，參照現(xiàn)行規(guī)章的制定程序，制定區(qū)域“共同規(guī)章”，共同簽署，并在長三角區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)地方規(guī)章間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。且區(qū)域共同規(guī)章的效力應(yīng)高于地方規(guī)章，當(dāng)區(qū)域共同規(guī)章與地方規(guī)章發(fā)生沖突時，以區(qū)域共同規(guī)章為準(zhǔn)。同時，各地要對與區(qū)域共同規(guī)章相沖突的地方規(guī)章及時進(jìn)行廢、改、立。

2.使用示范性文本，協(xié)調(diào)各地的地方性法規(guī)

由于地方性法規(guī)的制定要由地方權(quán)力機關(guān)實行投票表決，無法由聯(lián)合的立法機構(gòu)來統(tǒng)一立法。對此，可將示范法方法引入長三角區(qū)域的地方性法規(guī)的協(xié)調(diào)中，由相關(guān)團(tuán)體擬訂統(tǒng)一立法條款作為藍(lán)本，再交由各地方權(quán)力機關(guān)分別履行審議、表決通過程序，轉(zhuǎn)化為各自的地方性法規(guī)。具體而言，長三角區(qū)域具有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)，對涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民權(quán)利義務(wù)、人才流動等重要問題，可共同委托具有法律文本起草能力的研究機構(gòu)、高等院校、專業(yè)學(xué)會、研究會等，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上擬定不具有法律效力的示范性文本，再統(tǒng)一交給各地方權(quán)力機關(guān)履行審議通過程序。各地方權(quán)力機關(guān)在通過示范性文本時，對文本的主要條款內(nèi)容不得修改，但同時考慮到地區(qū)間的差異，也允許各地對文本的次要條款作少量修改。

3.簽訂協(xié)作協(xié)議，由各地在協(xié)議框架內(nèi)各自立法

對于有些合作領(lǐng)域，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡(luò)的共建共享，區(qū)域內(nèi)城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃與建設(shè)等，由于涉及到優(yōu)勢互補問題，或各地情況有較大差異，若采取統(tǒng)一立法的方式反而效果不好；對某些立法時機不成熟但又需盡快加以規(guī)范的事項，也不宜以統(tǒng)一規(guī)范的形式加以規(guī)定。對此，可由各地方立法主體在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)作協(xié)議，規(guī)定要協(xié)作的具體事項，明確各方的立法方向。在立法目的和基本精神保持一致的前提下，由各地自行立法，以達(dá)到地方立法協(xié)調(diào)的目的。

目前，長三角區(qū)域內(nèi)的地方政府雖然簽訂不少協(xié)作協(xié)議，如《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》、《長三角地區(qū)道路交通運輸一體化發(fā)展議定書》等，但很多協(xié)作協(xié)議只是一種意向或認(rèn)識，內(nèi)容不具體，缺乏可操作性。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善對協(xié)作協(xié)議的簽訂和履行，使協(xié)作協(xié)議的內(nèi)容更為具體并具有操作性。