關(guān)于食品安全問(wèn)題根源的深層透析

李薇輝

(上海師范大學(xué) 商學(xué)院，上海 200234)

食品安全，指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。①食品安全問(wèn)題在中國(guó)屢見(jiàn)不鮮，如“染色饅頭”、“毒油條”、“問(wèn)題燕窩”等重大食品安全事件。數(shù)據(jù)顯示，在2004年—2010年中國(guó)發(fā)現(xiàn)的“問(wèn)題食品”多出現(xiàn)在廣東、北京、上海等地。當(dāng)然，相對(duì)比較完善的檢測(cè)設(shè)施和監(jiān)管體制可能是這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)最早發(fā)現(xiàn)“問(wèn)題食品”的原因。而在中國(guó)廣大落后地區(qū)，食品安全問(wèn)題更是泛濫成災(zāi)。

食品安全問(wèn)題的根源在哪里？本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，從“雙失靈”視角出發(fā)，對(duì)這一問(wèn)題的深層原因照一下X光，進(jìn)行透徹地剖析。

一、食品安全問(wèn)題重要原因：市場(chǎng)失靈

誠(chéng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是講效率的經(jīng)濟(jì)制度。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中存在著由于市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的各種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。近年來(lái)發(fā)生的一系列食品安全問(wèn)題，就直接與市場(chǎng)失靈相關(guān)。本文將市場(chǎng)失靈歸納為結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)失靈和功能性市場(chǎng)失靈，這兩種市場(chǎng)失靈都會(huì)引起食品安全問(wèn)題。

1.結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)失靈

結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將所有商品和服務(wù)按需要有效地提供出來(lái)，以致使商品和服務(wù)的供求在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)缺陷。結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)是信息不對(duì)稱、存在著公共物品等。

(1)信息不對(duì)稱

食品業(yè)具有典型的信息不對(duì)稱性，具體表現(xiàn)在食品生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者所擁有的相關(guān)食品信息的不對(duì)稱。食品生產(chǎn)企業(yè)處于信息的優(yōu)勢(shì)地位，掌握著食品相關(guān)的各方面信息，比如所采購(gòu)的食品原材料品質(zhì)，食品生產(chǎn)中使用的添加劑是否對(duì)人體有害，食品廣告是否真實(shí)等。而消費(fèi)者能了解到的只是食品包裝說(shuō)明書(shū)上的食品信息或從電視廣播中獲得的信息，這些信息是企業(yè)為了宣傳產(chǎn)品而作的產(chǎn)品說(shuō)明，有的不全面，有的不真實(shí)，具有誤導(dǎo)消費(fèi)者的作用。對(duì)于這種食品市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性，筆者在這里建立一個(gè)食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的簡(jiǎn)單博弈模型，假設(shè)消費(fèi)者的效益為U，生產(chǎn)者的效益為V，那么，食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者的利益矩陣如下：

表1 食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者的利益矩陣

如表1所示，當(dāng)消費(fèi)者選擇購(gòu)買時(shí)，食品生產(chǎn)者進(jìn)行誠(chéng)信銷售時(shí)的收益為V1，進(jìn)行不誠(chéng)信銷售時(shí)的收益為V2，一般情況下V2大于V1，當(dāng)消費(fèi)者選擇不購(gòu)買時(shí)，這種產(chǎn)品對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)收益U3=0，U4=0。這種情況下，無(wú)論產(chǎn)品生產(chǎn)者進(jìn)行誠(chéng)信銷售還是不誠(chéng)信銷售，它的收益V3、V4都為0。食品是人們生存所必須的產(chǎn)品，市場(chǎng)上食品的高供給及激烈的競(jìng)爭(zhēng)，食品生產(chǎn)者會(huì)通過(guò)各種辦法來(lái)提高食品的銷售，以獲得暴利。這也就形成了有著各種各樣包裝的產(chǎn)品，用來(lái)吸引消費(fèi)者進(jìn)行購(gòu)買。當(dāng)消費(fèi)者不了解產(chǎn)品但又有需求時(shí)，只能根據(jù)產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)上的少量信息或者電視報(bào)紙上的廣告進(jìn)行購(gòu)買，從而導(dǎo)致利用不誠(chéng)信銷售策略時(shí)的收益V2大于誠(chéng)信銷售策略時(shí)的收益V1。由此可見(jiàn)，食品生產(chǎn)者完全可能運(yùn)用不誠(chéng)信的銷售策略，而消費(fèi)者為了能夠得到讓自己滿足的那部分收益U，其只能選擇購(gòu)買。這里可以看到，食品生產(chǎn)企業(yè)與消費(fèi)者博弈的均衡是購(gòu)買與不誠(chéng)信銷售。

這種信息不對(duì)稱就上海的情況來(lái)看，2011年隨著市場(chǎng)上食品安全問(wèn)題的頻繁曝光，吃的安全成為上海市民關(guān)注的重點(diǎn)和消費(fèi)投訴的熱點(diǎn)。根據(jù)《2011年上海市食品安全狀況報(bào)告》顯示，2011年各監(jiān)管部門辦理食品安全投訴共18155起。從投訴舉報(bào)情況看，食品生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)投訴舉報(bào)量明顯增長(zhǎng)。在具體投訴的問(wèn)題方面，食品變質(zhì)、內(nèi)含異物、包裝說(shuō)明與實(shí)際不符等問(wèn)題所占比重高；在投訴數(shù)量方面，以春節(jié)、端午、中秋等節(jié)假日的投訴量最多，投訴的產(chǎn)品也多為月餅、湯圓、粽子等應(yīng)節(jié)食品。

從表2可以看出，雖然各監(jiān)管部門對(duì)食品安全投訴舉報(bào)案件的總體辦結(jié)率比較高，但從投訴數(shù)量上分析，接近兩萬(wàn)件，絕對(duì)不是個(gè)小數(shù)字。對(duì)社會(huì)影響惡劣的問(wèn)題食品的處理中，更多的是超市下架自查、工商局介入調(diào)查等，企業(yè)召回并且賠償?shù)睦訁s是極少。由此可見(jiàn)在食品市場(chǎng)上，由于信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，食品安全問(wèn)題的發(fā)生有其必然性。

表2 上海各監(jiān)管部門辦理食品安全投訴舉報(bào)情況 單位：件

除此以外，各種自然、人為等干擾因素也會(huì)導(dǎo)致食品市場(chǎng)供求的信息不對(duì)稱。由于食品從生產(chǎn)到最終被食用要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié)，隨著食品產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延長(zhǎng)，各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)出現(xiàn)食品安全信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。生物技術(shù)公司在育種過(guò)程中運(yùn)用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)，而養(yǎng)植的農(nóng)民不一定知道；農(nóng)民在種植飼養(yǎng)過(guò)程中使用農(nóng)藥、化肥、獸藥和飼料添加劑的狀況，食品加工企業(yè)不一定知道；加工企業(yè)在食品加工過(guò)程中使用食品添加劑、添加物的狀況，食品批發(fā)商不一定知道；食品批發(fā)商在儲(chǔ)運(yùn)和銷售食品過(guò)程中的衛(wèi)生和安全狀況，零售商不一定知道；消費(fèi)者對(duì)以上環(huán)節(jié)的食品安全信息更是一無(wú)所知。在整個(gè)食品的產(chǎn)業(yè)鏈條中安全信息在各個(gè)環(huán)節(jié)都有出現(xiàn)失真的可能性，各種自然、人為等干擾因素使食品安全信息難以準(zhǔn)確傳遞。有些在市場(chǎng)上流通的食品，銷售商也不一定完全了解這些商品在加工和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)中是否被添加了對(duì)消費(fèi)者的身體健康造成威脅的有害物質(zhì)，如在上海染色饅頭事件中，華聯(lián)、聯(lián)華等銷售該種饅頭的超市事先并未知曉生產(chǎn)企業(yè)——上海盛祿食品有限公司在生產(chǎn)過(guò)程中添加使用過(guò)量的山梨酸鉀和防腐劑等。

圖1 食品安全供應(yīng)鏈?zhǔn)疽鈭D

因此，盡管食品生產(chǎn)商、銷售商等在各自的環(huán)節(jié)中比消費(fèi)者掌握的信息多，但對(duì)其他環(huán)節(jié)的安全信息也不完全了解。另外，即使生產(chǎn)商和銷售商完全掌握了食品安全信息，由于傳遞信息的成本高昂，占用時(shí)間長(zhǎng)，也不能保證信息能夠完全準(zhǔn)確地傳遞到消費(fèi)者那里。比如上海70%的農(nóng)副產(chǎn)品及大量的加工食品來(lái)自外地，從原材料的供應(yīng)到食品生產(chǎn)加工階段，相關(guān)政府部門了解的消息也可能是不完整的。由此可見(jiàn)，食品安全問(wèn)題的重要原因在于食品市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性，消費(fèi)者很少能得到完整的食品安全信息。

(2)公共產(chǎn)品提供不足

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對(duì)的一種產(chǎn)品，它通常具有消費(fèi)的非排他性與消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特征。具體到食品市場(chǎng)中，食品安全信息是一種公共產(chǎn)品，它的效用為整個(gè)社會(huì)成員所共享，不能分割為若干個(gè)部分，一個(gè)消費(fèi)者對(duì)于信息的享用，并不影響其他成員的享用。

消費(fèi)者購(gòu)買食品，需要搜集許多同類產(chǎn)品的信息，包括食品的質(zhì)量、價(jià)格、成份、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、產(chǎn)地、生產(chǎn)廠商、該類食品的一些標(biāo)準(zhǔn)等信息。但對(duì)消費(fèi)者而言，這些信息不一定能夠完全得到。首先，消費(fèi)者對(duì)食品的專業(yè)性認(rèn)識(shí)不夠；其次，由于自身權(quán)力限制，有些領(lǐng)域根本不允許消費(fèi)者去探尋；再次，隨著搜尋程度的加深和范圍的擴(kuò)大，成本包括機(jī)會(huì)成本也是不斷遞增的。相對(duì)于消費(fèi)者而言，政府在食品信息的搜尋方面，可以指派由專家組成的機(jī)構(gòu)去監(jiān)測(cè)整個(gè)食品的生產(chǎn)過(guò)程，檢驗(yàn)食品是否合格；同時(shí)政府的強(qiáng)制力決定了它可以任意抽檢和調(diào)查任何食品加工企業(yè)，得到他們想要的信息。

但為何在現(xiàn)實(shí)的食品市場(chǎng)上，政府對(duì)食品安全消息這類公共產(chǎn)品的提供不足呢？筆者認(rèn)為原因有兩點(diǎn)：首先，政府在提供信息方面需要大量的成本，而且政府部門之間也存在著利益博弈關(guān)系；其次，由于在食品市場(chǎng)領(lǐng)域，政府提供公共產(chǎn)品——食品安全是通過(guò)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此食品生產(chǎn)者總會(huì)試圖通過(guò)各種手段“拉攏”政府官員，以期政府能夠通過(guò)特定行為對(duì)自己作出傾向性保護(hù)，而政府官員則從生產(chǎn)者處獲得利益回報(bào)。在現(xiàn)實(shí)生活中，各種不同程度的腐敗現(xiàn)象也或多或少地影響政府部門關(guān)于食品安全信息提供的透明機(jī)制運(yùn)行。

2.功能性市場(chǎng)失靈

功能性市場(chǎng)失靈是指由于市場(chǎng)不完善、市場(chǎng)本身不具備某些功能或者在功能上存在某些缺陷，致使市場(chǎng)供求無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡，或者是以經(jīng)濟(jì)危機(jī)和周期性波動(dòng)等為代價(jià)才能實(shí)現(xiàn)均衡，其主要表現(xiàn)是存在著外部性。外部性是指一定的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)外部的影響，造成私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益之間相偏離的現(xiàn)象。根據(jù)這種偏離的不同方向，人們將外部性分為正外部性②與負(fù)外部性③。

在食品市場(chǎng)上，生產(chǎn)者可以分為正規(guī)廠商和非正規(guī)廠商。食品安全問(wèn)題中存在的外部效應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是正規(guī)廠商對(duì)消費(fèi)者和非正規(guī)廠商產(chǎn)生的正外部性，另一個(gè)則是非正規(guī)廠商對(duì)消費(fèi)者和正規(guī)廠商產(chǎn)生的負(fù)外部性。

正規(guī)廠商生產(chǎn)并出售合乎標(biāo)準(zhǔn)的食品，對(duì)于消費(fèi)者而言，不僅解決了食用問(wèn)題，而且還帶來(lái)了消費(fèi)的滿足感和安全感，而傳遞給消費(fèi)者的附加所得就可以通過(guò)消費(fèi)者之間的口碑等途徑傳遞給他人，這樣正規(guī)廠商對(duì)于消費(fèi)者就產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)。同時(shí)，由于正規(guī)廠商的產(chǎn)品質(zhì)量安全可靠，在消費(fèi)者心目中留下了良好的印象，當(dāng)消費(fèi)者不能準(zhǔn)確分辨優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和劣質(zhì)產(chǎn)品的時(shí)候，就有可能憑借正規(guī)廠商留給他們的印象而購(gòu)買了劣質(zhì)產(chǎn)品，結(jié)果就給非正規(guī)廠商帶來(lái)了收益，這樣正規(guī)廠商就為非正規(guī)廠商帶來(lái)了正的外部效應(yīng)。假設(shè)非正規(guī)廠商生產(chǎn)問(wèn)題食品的成本為C1，銷售成本為C2，風(fēng)險(xiǎn)損失C3，風(fēng)險(xiǎn)概率得到的潛在附加成本P*C3，生產(chǎn)銷售安全食品的機(jī)會(huì)成本R0。其中風(fēng)險(xiǎn)概率P和風(fēng)險(xiǎn)損失C3與食品的成本即：R>C1(X)+C2(X)+P(X)*C3(X)+R0，如圖2所示。

圖2 正規(guī)廠商對(duì)非正規(guī)廠商產(chǎn)生的正外部性分析

圖2中橫軸表示生產(chǎn)問(wèn)題食品的數(shù)量，縱軸表示該現(xiàn)象的成本收益，TR為總收益，TC為總成本。因?yàn)樯a(chǎn)問(wèn)題食品現(xiàn)象的微小增加在正常的市場(chǎng)環(huán)境下會(huì)引起收益的大幅上升，而在問(wèn)題食品現(xiàn)象較多的市場(chǎng)環(huán)境中，只能導(dǎo)致收益的少量增加，所以我們假定總收益曲線是凹的。由圖可知，在(X1，X3)的區(qū)間內(nèi)，TR>TC，也就是說(shuō)在X1～X3區(qū)間內(nèi)生產(chǎn)問(wèn)題食品的行為能夠給其生產(chǎn)者和銷售者帶來(lái)超額利潤(rùn)。特別是在TR斜率和TC斜率相等的X2點(diǎn)，邊際收益等于邊際成本，即MR=MC，此時(shí)問(wèn)題食品的產(chǎn)銷者實(shí)現(xiàn)了利潤(rùn)最大化。在現(xiàn)有的制度背景④下，一般問(wèn)題食品的制售者都可以在X1～X3的區(qū)間下生存下來(lái)，無(wú)論是生產(chǎn)還是銷售問(wèn)題食品，利潤(rùn)都相當(dāng)巨大。正是安全食品對(duì)問(wèn)題食品的這種較大的正外部性，制售問(wèn)題食品所獲得的超額利潤(rùn)，使更多的廠商不惜放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而采用追逐短期利益的行為。具有正外部性的食品會(huì)使廠商的預(yù)期收益外溢，從而降低廠商生產(chǎn)的積極性，直接影響商品供給量，造成市場(chǎng)中安全食品的供給不足，安全食品的供不應(yīng)求又會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)其正外部性，刺激某些廠商制售問(wèn)題食品。在這種情況下，如果不對(duì)問(wèn)題食品生產(chǎn)廠商進(jìn)行責(zé)罰，不足以對(duì)這些廠商產(chǎn)生警戒和約束，廠商就敢冒風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，把成本轉(zhuǎn)嫁給利益相關(guān)者。

負(fù)外部性往往是非正規(guī)廠商所帶來(lái)的，非正規(guī)廠商對(duì)于消費(fèi)者和正規(guī)廠商則產(chǎn)生負(fù)外部性：一方面，非正規(guī)廠商生產(chǎn)的劣質(zhì)產(chǎn)品不僅影響了消費(fèi)者的正常食用，而且還帶來(lái)了心理上的負(fù)面影響，致使其有不安全的購(gòu)買心理，同樣這種感覺(jué)可以被傳遞給更多的消費(fèi)者；另一方面，由于偽劣產(chǎn)品在消費(fèi)者心中留下的惡劣印象，會(huì)對(duì)市場(chǎng)上的同類產(chǎn)品產(chǎn)生懷疑，在一定程度上影響正規(guī)廠商產(chǎn)品的銷售。這種負(fù)外部性在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)食品市場(chǎng)造成了巨大沖擊。例如，央視曝光上海華聯(lián)超市多年銷售“染色饅頭”、“過(guò)期回爐加工饅頭”和“防腐劑饅頭”后，上海乃至全國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，消費(fèi)者對(duì)超市銷售的所有饅頭是否合格產(chǎn)生嚴(yán)重質(zhì)疑，超市饅頭銷量一度急劇下降，給正規(guī)廠商帶來(lái)影響。

二、產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的根本原因：政府失靈

從中國(guó)現(xiàn)階段食品安全問(wèn)題來(lái)看，政府失靈現(xiàn)象普遍存在。政府失靈是指政府的作用未能得到充分發(fā)揮，表現(xiàn)在法律體系不完善、監(jiān)管體制不健全、處罰力度不夠、社會(huì)監(jiān)督的參與和處理機(jī)制缺位等。政府失靈可分為政府管制規(guī)則失靈和政府管制執(zhí)行失靈。相對(duì)于市場(chǎng)失靈，筆者以為，政府失靈是食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的更深層次原因。

1.政府管制規(guī)則失靈

完善的法律和規(guī)則是有效克服政府失靈的重要手段。法律和規(guī)則在政府監(jiān)管中起到良好的約束作用，監(jiān)管部門有法可依才能依法行政；通過(guò)法律明確各政府部門的職責(zé)，才能減少和避免執(zhí)法上的相互沖突和推諉；通過(guò)法律明確有效的責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，才能制約政府部門追求部門利益、政府官員追求個(gè)人利益的行為。

(1)食品安全監(jiān)管的法規(guī)體系不健全

頒布食品安全方面的法律法規(guī)是政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的重要手段之一，健全的食品安全法律體系是保障食品安全的第一步。中國(guó)現(xiàn)行相關(guān)食品的法律超過(guò)10部，法規(guī)20多個(gè)，主要集中在5個(gè)部門。但由于這些法律法規(guī)的最終解釋權(quán)的主體不一，法律法規(guī)相互沖突，食品安全體系中存在“角色不清”和“權(quán)限不清”的問(wèn)題。2009年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)高票通過(guò)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，并于2009年6月1日起正式開(kāi)始實(shí)施。針對(duì)《食品安全法》的精神并結(jié)合上海的實(shí)際，2011年7月29日，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》。《辦法》中對(duì)食品安全監(jiān)管部門的具體職責(zé)、食品生產(chǎn)者禁止性行為以及具體的處罰舉措都作了詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)定，但即便如此，仍有許多不完善之處，比如在這個(gè)新的食品安全法中相關(guān)的標(biāo)簽標(biāo)示規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定仍沒(méi)有同步跟上，導(dǎo)致新的食品安全法在實(shí)施的過(guò)程中仍有實(shí)際的困難。

(2)食品標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

政府制定食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)可以限制生產(chǎn)者的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，可以為處于信息劣勢(shì)的消費(fèi)者提供食品安全信息。2009年新頒布的《食品安全法》明確了統(tǒng)一制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但是實(shí)際上這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還不夠“標(biāo)準(zhǔn)”，為什么這樣說(shuō)呢？

首先是標(biāo)準(zhǔn)多重，中國(guó)有關(guān)食品的標(biāo)準(zhǔn)制定有若干套體系。衛(wèi)生部門制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和所有標(biāo)準(zhǔn)的審批，各行業(yè)主管部門也有權(quán)制定本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)具體的監(jiān)管事務(wù)由各個(gè)部門分別負(fù)責(zé)。結(jié)果是多元標(biāo)準(zhǔn)林立，監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，甚至互不承認(rèn)，失去了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

其次是標(biāo)準(zhǔn)“粗化”，中國(guó)目前有關(guān)食品行業(yè)的政策標(biāo)準(zhǔn)雖有2000多種，食品包裝標(biāo)準(zhǔn)959種，但不夠全面和細(xì)化。很多時(shí)候是一起事故發(fā)生后，才被動(dòng)地推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

最后是標(biāo)準(zhǔn)落后，與國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)體系相比，中國(guó)現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)水平明顯偏低，許多指標(biāo)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距極大，至少落后20年以上。

以乳品標(biāo)準(zhǔn)制定為例。2011年12月，“蒙牛產(chǎn)品”被查出含有致癌物質(zhì)引發(fā)了人們對(duì)乳品標(biāo)準(zhǔn)的再次關(guān)注。其實(shí)早在2008年“三聚氰胺事件”爆發(fā)后，重新制訂乳品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)就成為共識(shí)。2008年12月，由衛(wèi)生部牽頭，會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、工業(yè)信息部、工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局等部門，以及中國(guó)疾病控制中心、輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)等單位，成立了協(xié)調(diào)小組，對(duì)乳品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合完善。這種看似權(quán)威的乳品新國(guó)標(biāo)的出臺(tái)，事實(shí)上不夠權(quán)威。首先，“巴氏奶”標(biāo)準(zhǔn)初稿的起草單位是蒙牛乳業(yè)集團(tuán)，“生鮮乳”標(biāo)準(zhǔn)由伊利集團(tuán)起草，“酸奶”標(biāo)準(zhǔn)則由光明集團(tuán)起草；其次，由權(quán)威專家反復(fù)討論形成的送審稿，其中一些關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)，在最后時(shí)刻卻被推翻，從而造成“中國(guó)乳品標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)全球最差標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)制訂被大企業(yè)所綁架”的結(jié)果。

(3)食品安全檢測(cè)體系不健全

在食品安全系統(tǒng)工程中，檢驗(yàn)檢測(cè)是基本的環(huán)節(jié)。拿上海來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有63家從事食品檢測(cè)的機(jī)構(gòu)，43家隸屬政府部門，其中衛(wèi)生部門20家，農(nóng)業(yè)部門7家，質(zhì)監(jiān)部門7家，食藥監(jiān)部門8家，出入境檢驗(yàn)檢疫部門1家；其余20家是企業(yè)性質(zhì)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)和高校實(shí)驗(yàn)室。這些機(jī)構(gòu)能夠檢測(cè)微量元素、真菌毒素、致病菌、轉(zhuǎn)基因等28大類食品及食品添加劑和相關(guān)產(chǎn)品，覆蓋面不可謂不廣。但強(qiáng)大“陣容”有時(shí)未必能給出全面、客觀的評(píng)估結(jié)果。原因是不同部門的檢測(cè)機(jī)構(gòu)專長(zhǎng)不同，“單兵作戰(zhàn)”能力強(qiáng)，卻沒(méi)能形成合力。比如衛(wèi)生系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，擅長(zhǎng)食源性疾病診斷和食品衛(wèi)生指標(biāo)檢測(cè)；農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全檢測(cè)歸農(nóng)業(yè)部門的機(jī)構(gòu)；加工食品檢測(cè)由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)；餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)檢測(cè)由食藥監(jiān)系統(tǒng)管理；糧油及其制品在貯藏運(yùn)輸、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的檢測(cè)則由糧食系統(tǒng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。正是因?yàn)椴煌瑱C(jī)構(gòu)的檢測(cè)數(shù)據(jù)偏向不同，且未能聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)，所以無(wú)法“組裝”出一套全面的數(shù)據(jù)，從而給食品安全問(wèn)題帶來(lái)重要影響。

2.政府管制執(zhí)行失靈

政府管制執(zhí)行失靈主要反映在監(jiān)管主體不適格、地方政府的利益行為及地方保護(hù)主義、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制不合理等方面。

(1)監(jiān)管主體不“適格”⑤

食品安全監(jiān)管是政府通過(guò)頒布行政法規(guī)、行政規(guī)章等方式，對(duì)食品原材料及食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)的企業(yè)和個(gè)體的行為進(jìn)行管理和監(jiān)督。實(shí)際操作中，監(jiān)管的主體是政府的某幾個(gè)部門在執(zhí)行監(jiān)管職能。但正是這種多頭監(jiān)管的做法，往往會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題的產(chǎn)生。

一是監(jiān)管力量分散，部門職責(zé)不清。中國(guó)食品安全監(jiān)管制度經(jīng)歷了多次變遷。近期雖然食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行了新一輪的調(diào)整，但分段管理、“九龍治水”的格局沒(méi)有根本改變，具體監(jiān)管職能散布在衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、工商總局等若干個(gè)部委。根據(jù)公共選擇理論中關(guān)于政府官員涉及利益的觀點(diǎn)，各個(gè)部門追求效用最大化，每一個(gè)監(jiān)管部門都存在將本部門應(yīng)承的監(jiān)管成本轉(zhuǎn)嫁到其他監(jiān)管部門頭上的傾向，都不愿意在食品安全監(jiān)管上消耗本部門的人力、物力、財(cái)力，都想最小成本甚至零成本地分享其他部門的成果，最后造成“集體行動(dòng)的困境”。在齊抓共管之下，監(jiān)管力量其實(shí)最為分散。由于監(jiān)管部門多，部門之間的職能相互交叉，以致既出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，又出現(xiàn)執(zhí)法缺位、監(jiān)管空白的現(xiàn)象，監(jiān)管責(zé)任難以落到實(shí)處。

表3 中國(guó)主要食品質(zhì)量安全管理部門的職能

二是多頭監(jiān)管，互相推諉。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象不僅存在于市場(chǎng)，也存在于政府與公民之間。政府部門熟悉整個(gè)監(jiān)管過(guò)程，了解各個(gè)環(huán)節(jié)的主管部門，但公民卻很難了解。食品安全的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)基本上實(shí)行的是橫向分工，實(shí)施分段管理，管理職能分散在政府的多個(gè)委辦局，以及區(qū)縣政府相應(yīng)的多個(gè)部門中，食品生產(chǎn)到銷售的不同階段由不同的部門負(fù)責(zé)。種植和養(yǎng)殖階段的安全問(wèn)題由農(nóng)委負(fù)責(zé)；生產(chǎn)階段和加工環(huán)節(jié)的食品安全由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；流通階段由工商局負(fù)責(zé)；進(jìn)出口食品的檢驗(yàn)工作由檢驗(yàn)檢疫局負(fù)責(zé)。這種條塊分割不利于對(duì)食品進(jìn)行全程質(zhì)量管理，容易造成責(zé)任推諉。而且在這種分段管理的分工體系中，如果有一環(huán)監(jiān)管不力，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的管理就受到影響，導(dǎo)致最終產(chǎn)品的衛(wèi)生質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，從而使其他監(jiān)管環(huán)節(jié)工作無(wú)效化，甚至成為無(wú)用功。就像“木桶原理”一樣，若有一塊木板比其他木板短，那么無(wú)論其他木板有多長(zhǎng)，木桶都盛不滿水?！岸贪逍?yīng)”告訴人們，哪一塊工作不到位，就會(huì)制約總體食品安全質(zhì)量的提高。

(2)地方政府利益行為及地方保護(hù)主義

食品業(yè)是關(guān)系民生的行業(yè)，任何一級(jí)政府都應(yīng)該代表廣大人民群眾的根本利益，解決好人民生活的食品安全問(wèn)題。地方政府一方面要執(zhí)行中央政府的各種規(guī)定，另一方面又具有相對(duì)獨(dú)立性。應(yīng)當(dāng)看到，地方政府在進(jìn)行政府“規(guī)制”時(shí)，總會(huì)首先考慮自己的利益，在很多時(shí)候總是將自己的利益放在首位。正是這種出于對(duì)利益的追求，地方政府有可能不認(rèn)真執(zhí)行中央政府所制定的各種措施，保護(hù)有利于地方政府收益的一些企業(yè)，導(dǎo)致中央政府的食品相關(guān)政策在執(zhí)行上出現(xiàn)偏差，從而發(fā)生食品安全問(wèn)題。

地方政府的社會(huì)利益行為同樣也會(huì)導(dǎo)致政府和企業(yè)之間的博弈。地方政府的工作人員是由具有個(gè)人私利的人員組成，他們一方面代表國(guó)家行使職能，保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展；另一方面代表地方利益而追求自身利益的最大化。食品生產(chǎn)企業(yè)的分散以及種類繁多的特性有可能導(dǎo)致政府公務(wù)員的“尋租”；而企業(yè)本身是以利潤(rùn)最大化為出發(fā)點(diǎn)的，為了最大程度地獲利，會(huì)使用各種手段，比如用質(zhì)量較差的原材料來(lái)生產(chǎn)，添加各種對(duì)人體有害的食品添加劑等。為了讓自己生產(chǎn)的假冒偽劣等各種不合格產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)獲取暴利，某些企業(yè)就去行賄政府部門的工作人員，以得到政府的保護(hù)。這樣就形成地方政府保護(hù)本地企業(yè)、本地企業(yè)行賄地方政府的這樣一種特殊的利益關(guān)系。

筆者通過(guò)建立一個(gè)政府和企業(yè)之間的博弈模型來(lái)對(duì)企業(yè)與政府間的這種利益關(guān)系進(jìn)行分析。這里構(gòu)建地方政府與生產(chǎn)企業(yè)的收益矩陣，假設(shè)地方政府的收益為D，食品生產(chǎn)企業(yè)的收益為E，因此，收益矩陣如下：

表4 地方政府和食品生產(chǎn)企業(yè)的收益矩陣

在此博弈中，地方政府有選擇“尋租”與不“尋租”兩種行為，食品企業(yè)的選擇也有行賄與不行賄兩種。劣質(zhì)食品在地方政府工作人員不“尋租”的情況下很難進(jìn)入市場(chǎng)，因此不“尋租”、不行賄(D4，E4)在雙方的博弈之下就很難出現(xiàn)。同樣，也不會(huì)形成“尋租”、不行賄(D3，E3)這個(gè)均衡，因?yàn)樵跊](méi)有相關(guān)利益的情況下，政府工作人員一般會(huì)秉公執(zhí)法的。所以，成本收益矩陣就可能出現(xiàn)下面兩個(gè)“納什均衡”：即(“尋租”，行賄)：(Dl，E1)和(不“尋租”，行賄)：(D2，E2)。現(xiàn)在我們假設(shè)政府“尋租”的概率為p，不“尋租”的概率為1-p(0≦p≦1)，則政府“尋租”行為的組合為G*=(p，1-p)。同樣，假設(shè)食品企業(yè)行賄的概率為q，則不行賄的概率為1-q(0≦q≦1-q)，食品企業(yè)行為的組合為S*=(q，1-q)。這樣就可以列出地方政府和食品企業(yè)的收益函數(shù)，具體如下：

地方政府的收益函數(shù)：

VG=pqD1+p(l-q)D3+(1-p)qD2+(l-p)(l-q)D4

=(Dl+D4-D3-D2)pq+(D3-D4)p+(D2-D4)q+D4

公式(1)

食品企業(yè)的收益函數(shù)：

VS=pqE1+p(1-q)E3+(1-p)qE2+(1-p)(l-q)E4

=(E1+E4-E3-E2)pq+(E2-E4)q+(E3-E4)p+E4

公式(2)

分別對(duì)上面兩式關(guān)于p、q求導(dǎo)數(shù)，可求得如下解：

p*=(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)

q*=(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)

公式(3)

因此，本博弈“納什均衡”的解可以表達(dá)為：

XG={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，1-(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)}

={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，(E1-E3)/(E1+E4-E3-E2)}

公式(4)

XS={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，1-(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)}

={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，(D1-D2)/(D1+D4-D3-D2)}

公式(5)

根據(jù)上面的算式和收益矩陣的分析可以得出，地方政府和食品企業(yè)最終的“納什均衡”可以表達(dá)為：(D1，E1)=(p*，q*)和(D2，E2)=(l-p*，q*)。但是對(duì)于均衡(D2，E2)來(lái)說(shuō)，由于地方政府的利益行為，加上食品企業(yè)出于對(duì)暴利的追求，會(huì)想盡辦法來(lái)進(jìn)行行賄，在各種利益的誘惑面前，難免有一些地方政府的工作人員會(huì)進(jìn)行“尋租”，因此造成(不“尋租”，行賄)這個(gè)均衡并不穩(wěn)定，而可能形成(“尋租”，行賄)即(D1，El)的均衡。求解的最終結(jié)果可以看出，能夠影響地方政府進(jìn)行“尋租”和食品企業(yè)進(jìn)行行賄的，就是地方政府工作人員“尋租”的概率p以及食品企業(yè)行賄的概率q。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，如果食品企業(yè)行賄的概率q>q*，那么地方政府工作人員選擇“尋租”的可能性更大；對(duì)于食品企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果地方政府工作人員“尋租”的概率p>p*，那么食品企業(yè)更加會(huì)行賄。結(jié)論是如果將地方政府“尋租”概率和食品企業(yè)進(jìn)行行賄的概率降低的話，比如“尋租”降到p*以下，行賄的概率降到q*以下，這樣肯定有利于食品安全問(wèn)題的解決。

政府的地方保護(hù)主義助長(zhǎng)了食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生。隨著政府分稅制的改革，中國(guó)地方財(cái)政自給能力減弱。地方財(cái)政不能自給，依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及地方舉債等辦法解決平衡，這本是正?，F(xiàn)象，但由于中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度還存在缺陷，中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助沒(méi)有發(fā)揮有效的平衡地區(qū)間公共財(cái)政能力的作用。中國(guó)對(duì)地方政府舉債也進(jìn)行限制，地方也沒(méi)有稅收立法權(quán)，不能根據(jù)本地情況開(kāi)征地方稅種。這樣，地方財(cái)政的支付比較困難。地方政府為了獲得地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展所帶來(lái)的財(cái)政收入的增加，追求地方和部門利益，保護(hù)主義就應(yīng)運(yùn)而生，而它同時(shí)也加劇了地方政府在食品安全問(wèn)題管制執(zhí)行中的失靈。

(3)責(zé)任追究機(jī)制不合理

根據(jù)委托—代理理論，政府作為國(guó)家利益和社會(huì)利益的代理人，在市場(chǎng)失靈、公共利益遭受破壞的情況下理應(yīng)出面進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，在最大程度上保護(hù)社會(huì)利益和消費(fèi)者的合法權(quán)益。由此生產(chǎn)者與消費(fèi)者的博弈關(guān)系便自然地部分折射到生產(chǎn)者和監(jiān)管者之間。

政府對(duì)食品生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)管是有成本的，當(dāng)然監(jiān)管的結(jié)果，如對(duì)不安全食品生產(chǎn)者進(jìn)行處罰可以作為監(jiān)管的收益。如果收益大于成本，則政府傾向于監(jiān)管；反之，則傾向于不監(jiān)管。對(duì)于生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，如果違法成本大于生產(chǎn)成本，則傾向于生產(chǎn)安全食品；反之，則傾向于生產(chǎn)不安全食品。

我們假設(shè)食品生產(chǎn)者守法生產(chǎn)的預(yù)期凈收益為R1，違法生產(chǎn)的預(yù)期凈收益為R2=R1+R*(W)-μC(W)(P/F，δ，t)。其中，W表示違法涉及的資金量，⑥R*(W)表示因違法行為獲得的額外收益，μ表示監(jiān)管力度系數(shù)，這里用違法行為被查處的概率來(lái)替代，因此0≦μ≦1。⑦(P/F，δ，t)=1/(1+δ)t為“終值折現(xiàn)”系數(shù)，δ為“折現(xiàn)率”，表示個(gè)體的時(shí)間偏好。因?yàn)檫`法行為一般要過(guò)一段時(shí)間才能被發(fā)現(xiàn)，在“折現(xiàn)率”δ為一定的前提下，被發(fā)現(xiàn)越晚的話，即t越大，成本的現(xiàn)值越小。

在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的支付矩陣中，R1和R2的大小關(guān)系可能有兩種情況：1.法規(guī)規(guī)定的懲罰措施足夠嚴(yán)厲，使得違法行為被查處后的成本高于違法的額外收益，也就是說(shuō)有R2R1，則被監(jiān)管者不必?fù)?dān)心法規(guī)存在對(duì)其行為選擇的影響，會(huì)傾向于選擇收益水平更高的違法行為。

我們假設(shè)當(dāng)食品生產(chǎn)廠商即被監(jiān)管者選擇違法，而監(jiān)管者選擇絕對(duì)的嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，廠商收益為R2=R1+R*(W)-C(W)(P/F，δ，t)；當(dāng)食品生產(chǎn)廠商即被監(jiān)管者選擇違法，而監(jiān)管者選擇絕對(duì)的不監(jiān)管時(shí)，廠商收益為R3=R1+R*(W)。絕對(duì)的嚴(yán)格監(jiān)管和不監(jiān)管均屬極端情況?？紤]到μ值的存在，以上博弈變?yōu)橐粋€(gè)混合博弈，即監(jiān)管的概率為μ，不監(jiān)管的概率為(1-μ)。則經(jīng)濟(jì)個(gè)體選擇違法的期望收益為：μR2+(1-μ)R3；選擇守法的期望收益為R1。此時(shí)，食品生產(chǎn)者的行為選擇取決于[μR2+(1-μ)R3]與R1的比較。顯然，μ值越小，前者大于后者的可能性越大，他們?cè)絻A向于選擇違法。

在一期博弈中，假定μ、t值由監(jiān)管部門外生決定，控制人可根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)去對(duì)違法事件查處情況的觀察或自己的切身體驗(yàn)即學(xué)習(xí)過(guò)程形成對(duì)μ和t值的預(yù)期。如果由于長(zhǎng)期存在μ值較小而t值較大，則會(huì)使得違法的預(yù)期成本C(W)(P/F，δ，t)很低，凈收益值較大，經(jīng)濟(jì)個(gè)體傾向于選擇違法行為。與之同時(shí)，食品生產(chǎn)者還可以通過(guò)對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行賄賂等手段來(lái)達(dá)到降低μ、延長(zhǎng)t的目的。如果因此降低的成本大于賄賂支出，他們就會(huì)有動(dòng)力去行賄。

在食品生產(chǎn)廠家與政府監(jiān)管部門的博弈過(guò)程中，食品生產(chǎn)廠家有守法或違法兩種選擇；監(jiān)管者有嚴(yán)格監(jiān)管、不監(jiān)管、威脅但不查處三種選擇。為便于分析，假設(shè)監(jiān)管者的“嚴(yán)格監(jiān)管”是違法必究；“不監(jiān)管”是現(xiàn)在不管以后也不管，現(xiàn)實(shí)中存在的監(jiān)管部門無(wú)關(guān)痛癢的“警告”、“譴責(zé)”，由于對(duì)當(dāng)事人利益影響不大，也視同不監(jiān)管。“威脅但不查處”則較為特殊，先警告，若還要違法則可能遵從類似“事不過(guò)三”的原則轉(zhuǎn)用“嚴(yán)格監(jiān)管”嚴(yán)厲查處，但也可能是繼續(xù)警告卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。對(duì)監(jiān)管者究竟會(huì)采用何種選擇或者說(shuō)采用各種選擇的概率是多少，被監(jiān)管者會(huì)根據(jù)過(guò)去的觀察或自身的實(shí)際體驗(yàn)來(lái)作出預(yù)期，分析收益成本狀況，作出相應(yīng)選擇。

據(jù)此可推出以下可能結(jié)果：1.若監(jiān)管者始終嚴(yán)管，則被監(jiān)管者違法成本很高，守法是占優(yōu)的；2.若監(jiān)管者始終不監(jiān)管，則被監(jiān)管者違法是占優(yōu)的；3.若監(jiān)管者總是威脅卻無(wú)實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，其威脅將被視為“不可置信威脅”，結(jié)果與不監(jiān)管一樣，被監(jiān)管者違法占優(yōu)；同時(shí)使監(jiān)管者的話語(yǔ)“不可信”，因此信譽(yù)受損；4.若監(jiān)管者沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的選擇原則，對(duì)某些對(duì)象嚴(yán)而對(duì)某些對(duì)象松，被監(jiān)管者會(huì)根據(jù)前期經(jīng)驗(yàn)來(lái)調(diào)整行為，如在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法來(lái)之前守法，“風(fēng)頭”過(guò)去后再違法的“貓鼠游戲”，并極有可能通過(guò)賄賂謀求對(duì)自身放松監(jiān)管，“俘獲”監(jiān)管者。這種情況下，監(jiān)管者信譽(yù)同樣會(huì)嚴(yán)重受損。

從中國(guó)政府對(duì)食品業(yè)的監(jiān)管來(lái)看，我們對(duì)制假售假行為處罰仍然較輕。從處罰力度上來(lái)說(shuō)，對(duì)違反食品安全行為的企業(yè)除了沒(méi)收物品、處以罰金，最重的不過(guò)就是吊銷許可證。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，法律對(duì)于出現(xiàn)問(wèn)題的商家懲處是相當(dāng)嚴(yán)厲的，一般對(duì)食品質(zhì)量安全事故采取重罰。如美國(guó)法律規(guī)定，無(wú)論金額大小，只要制假售假，均屬有罪，處以25萬(wàn)美元以上100萬(wàn)美元以下的罰款，并處5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬(wàn)美元。這樣的處罰使經(jīng)營(yíng)者就像珍惜生命一樣維護(hù)食品的安全。相較而言，中國(guó)政府的力度實(shí)在是太輕，很難對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造成震懾作用。

三、針對(duì)食品安全問(wèn)題的“雙靈”對(duì)策

針對(duì)食品安全問(wèn)題“雙失靈”，必須雙管齊下，從市場(chǎng)與政府兩個(gè)層面對(duì)癥下藥進(jìn)行有效治理與防范。

1.市場(chǎng)機(jī)制的制約要靈

市場(chǎng)機(jī)制的制約要靈，就要通過(guò)暢通信息渠道，使食品安全品質(zhì)的信息在食品供應(yīng)鏈上傳遞，打破食品安全信息不對(duì)稱現(xiàn)象，通過(guò)產(chǎn)品的優(yōu)勝劣汰機(jī)制制約食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。

(1)建立食品供應(yīng)鏈追蹤體系

建立食品供應(yīng)鏈追蹤體系，使消費(fèi)者能夠檢驗(yàn)食品從生產(chǎn)基地、加工企業(yè)、流通企業(yè)等食品供應(yīng)鏈上每一個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)安全信息，約束食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)因可能逃避責(zé)任追究而實(shí)施的機(jī)會(huì)主義行為，使企業(yè)對(duì)供應(yīng)的食品負(fù)責(zé)任，同時(shí)還有助于食品召回制度的實(shí)施。這里不僅要制定并落實(shí)食品安全信息標(biāo)識(shí)制度，規(guī)范各類食品的標(biāo)簽標(biāo)識(shí)；而且在食品生產(chǎn)、流通、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)“索證索票”制度，這是保障食品事故追查、實(shí)施食品召回的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(2)建立食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用體系

通過(guò)建立食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用體系，向消費(fèi)者傳遞食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信用信息，有助于形成誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序，引導(dǎo)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)。食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用體系主要包括征信制度、信用評(píng)價(jià)制度、信用披露制度、信用獎(jiǎng)懲制度等內(nèi)容。完善食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用體系，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是信用信息的征集以及信用信息的披露。在征集環(huán)節(jié)，各地區(qū)、各部門、各行業(yè)應(yīng)當(dāng)積極配合政府公共信用信息交換平臺(tái)的建設(shè)，建立中央數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一整合資源；在披露環(huán)節(jié)，要建立一個(gè)公開(kāi)、便利的食品安全信用查詢系統(tǒng)，保障信息傳達(dá)暢通。

(3)建立食品安全信息發(fā)布機(jī)制

建立食品安全信息發(fā)布機(jī)制，就是要及時(shí)通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公眾通報(bào)食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)狀況，公布高質(zhì)量的食品，通報(bào)不合格的食品，給消費(fèi)者提供更多的食品安全信息。通過(guò)建立食品安全信息發(fā)布機(jī)制，改善食品市場(chǎng)信息不對(duì)稱的狀況，緩解食品安全市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

(4)建立統(tǒng)一的食品認(rèn)證認(rèn)可體系

建立統(tǒng)一的食品認(rèn)證認(rèn)可體系，通過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品以及其食品安全經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施認(rèn)證認(rèn)可，可將食品的“安全”品質(zhì)信息標(biāo)識(shí)化，便于消費(fèi)者辨識(shí)而獲取食品安全的信息。

2.政府監(jiān)管的制約要靈

(1)建立集中化食品安全監(jiān)管體制

借鑒部分發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，如，英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家均成立了食品安全部統(tǒng)一主持全國(guó)食品安全監(jiān)管工作，美國(guó)則將總統(tǒng)食品安全委員會(huì)改為實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)地位的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。我們是否也可考慮在國(guó)家一級(jí)成立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理涉及食品安全的相關(guān)部門。

(2)監(jiān)管的職責(zé)分工明確到位

只有職責(zé)清晰，才能落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，提高政府監(jiān)管部門的責(zé)任意識(shí)和監(jiān)管主動(dòng)性。政府層面應(yīng)該對(duì)各部門的監(jiān)管職能進(jìn)行全面的梳理，進(jìn)一步明確細(xì)化各部門職責(zé)，并根據(jù)監(jiān)管實(shí)際情況，及時(shí)對(duì)界限不清、職責(zé)不清的監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)明確，監(jiān)管職責(zé)到位，并確立食品安全政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

(3)加強(qiáng)對(duì)政府食品安全監(jiān)管的問(wèn)責(zé)

在明確監(jiān)管職責(zé)、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管部門履行職責(zé)情況的監(jiān)督，發(fā)生食品安全事故時(shí)，加強(qiáng)責(zé)任追究，實(shí)施“問(wèn)責(zé)”制度；同時(shí)要建立一套較為完善的食品安全監(jiān)管績(jī)效考核機(jī)制，將食品安全監(jiān)管效果予以量化并作為衡量政績(jī)的重要指標(biāo)。通過(guò)嚴(yán)厲的“問(wèn)責(zé)制”，提高政府監(jiān)管的失職成本，促使政府監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)的自覺(jué)履行。

(4)提高對(duì)食品違法行為的處罰力度

行政處罰是威懾違法經(jīng)營(yíng)企業(yè)、制約食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)食品違法行為的主要因素，在政府與企業(yè)的利益博弈中，處罰的力度將直接影響食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為選擇。要通過(guò)立法提高對(duì)食品違法經(jīng)營(yíng)行為的處罰力度，有效制約食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)因存在僥幸心理而實(shí)施的不法行為。對(duì)問(wèn)題特別嚴(yán)重的企業(yè)，就要罰到企業(yè)永世不得翻身。

(5)創(chuàng)新技術(shù)手段提高政府監(jiān)管效率

針對(duì)目前食品安全監(jiān)管力量相對(duì)不足的狀況，要通過(guò)運(yùn)用新技術(shù)、新方法，提高政府食品安全監(jiān)管的“軟實(shí)力”，提高政府監(jiān)管效率。要借鑒上海市豬肉安全管理體系的經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用信息化手段，提高對(duì)各經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)、各類食品經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管、約束力度，同時(shí)也降低政府的監(jiān)管成本?？梢酝ㄟ^(guò)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用分類監(jiān)管系統(tǒng)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)等工具，提高政府監(jiān)管效率，減弱政府對(duì)監(jiān)管人員數(shù)量的依賴，降低監(jiān)管成本。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)食品安全法》(主席令第9號(hào))，自2009年6月1日起施行。

②正外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。

③負(fù)外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成消極影響，導(dǎo)致他人成本增加，收益減少。

④現(xiàn)有的制度背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下主體機(jī)會(huì)成本傾向加劇，制度安排滯后。

⑤適格：指對(duì)于訴訟標(biāo)的特定權(quán)利或者法律關(guān)系，以當(dāng)事人的名義參與訴訟并且請(qǐng)求通過(guò)裁判來(lái)予以解決的一種資格。

⑥為簡(jiǎn)化分析，我們不考慮其他可能影響違法收益水平的因素，僅認(rèn)為違法收益與涉及資金量正相關(guān)。

⑦若μ=0，表示任何違法行為都不會(huì)被查處，若μ=1，表示所有違法行為都會(huì)被查處。這顯然是兩個(gè)極端，實(shí)際情況為0<μ<1。