高速公路免費通行政策的回望與反思
——兼論市場經(jīng)濟下的依法行政規(guī)制

秦前紅 翟明煜

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

高速公路免費通行政策的回望與反思
——兼論市場經(jīng)濟下的依法行政規(guī)制

秦前紅 翟明煜

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

高速公路節(jié)假日免費政策的法學分析

編者按：收費公路節(jié)假日免費政策出臺將屆一年，至2013年勞動節(jié)，該政策已經(jīng)實施于全年既定的四個重大節(jié)假日，目前有必要也有條件對這項政策做一個完整的評估。由于收費公路尤其是經(jīng)營性公路涉及多方利益，中央政府、地方政府、公路經(jīng)營者與公路使用者成為永恒的博弈主體，政策制定既考驗著決策者的利益協(xié)調(diào)能力，也反映了他們的法治思維水平。本刊特以“收費公路節(jié)假日免費政策的法學分析”為主題，約請多位學者對這項政策的制定過程與具體內(nèi)容做理論探討，追問政策制定的得與失，同時對新近公布的《收費公路管理條例》修正案征求意見稿作簡要評論。希望此次探討能促進該政策的繼續(xù)完善，也為政府今后的依法決策、科學決策、民主立法提供鏡鑒。

高速公路免費政策的出臺，存在著行政決策程序上的重大瑕疵，同時也違反了行政許可法等上位法的相關規(guī)定，損害了高速公路經(jīng)營管理者、部分行業(yè)和消費者的利益。從憲法的層面來看，該政策集中反映出我國中央政府與地方政府之間管理權限的沖突，也突顯了對行政權力的監(jiān)督缺乏有力的措施和手段。在對市場經(jīng)濟中的壟斷行業(yè)進行行政規(guī)制時，應該更多地依靠法治化的手段，通過建立公開透明的利益訴求機制，實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)均衡。

行政決策程序；依法行政；中央與地方關系；行政權監(jiān)督；行政規(guī)制

高速公路是我國交通運輸體系中的重要組成部分，在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占據(jù)著極為重要的地位。長期以來，交通運輸?shù)然A設施的薄弱是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，對此民間也有“要想富先修路”的基本認識。1988年，我國建成了第一條高速公路（長約20公里）——滬嘉高速，截止2012年底，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國高速公路的通車總里程已達9.56萬公里，1居世界第一位。我國的高速公路建設從1998年以后開始迅速發(fā)展，其后每年全國新增高速公路里程都在3000公里以上，在短短十幾年間，基本形成了貫通全國的高速公路網(wǎng)。

圖1

從圖1可以看出，我國高速公路的發(fā)展速度是驚人的，這一方面是我國改革開放以來經(jīng)濟實力快速發(fā)展的反映，另一方面也與高速公路的發(fā)展模式密切相關。高速公路是一個資本密集型的產(chǎn)業(yè)，需要巨額的投資，這些巨額投資的來源主要是銀行，而銀行之所以愿意投資于高速公路，與高速公路的低風險和穩(wěn)定收益有密切的關系；刺激高速公路快速發(fā)展的另一個動因是地方政府的“政績考核”，高速公路作為投資巨大的基礎設施建設，對于各地方的GDP有著強勁的拉動作用。既有資本保障，又有政策的扶持和激勵，高速公路實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，并且在短期內(nèi)看不到放緩的趨勢。高速公路在其基本形成全國性的網(wǎng)絡以后，其如何營運、收益如何分配等方面面臨的是中央、地方、行業(yè)、企業(yè)和民眾之間的利益博弈。本文所要探討的高速公路重大節(jié)假日免費通行的政策就是在這一大背景下展開的。

一、高速公路免費通行政策出臺的背景

2012年7月下旬，國務院批轉了由交通運輸部等五部門制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》2（以下簡稱《實施方案》），該方案規(guī)定了對小型客車（7座以下）在國家法定的重大節(jié)假日（春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)和國慶節(jié)）免收通行費。2012年8月上旬，交通運輸部發(fā)布了《關于切實做好重大節(jié)假日免收小型客車通行費有關工作的通知》3（以下簡稱交通運輸部《通知》），要求地方政府的交通運輸管理部門貫徹實施前述免費通行政策。2012年9月30日，該政策在全國范圍內(nèi)正式實施。

在該項政策出臺以前，對于哪些車輛可以在高速公路上免費通行，行政法規(guī)有著明確的規(guī)定。按照2004年制定的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）第7條的規(guī)定，軍

隊車輛、武警部隊車輛，公安機關在轄區(qū)內(nèi)收費公路上處理交通事故、執(zhí)行正常巡邏任務和處置突發(fā)事件的統(tǒng)一標志的制式警車，以及經(jīng)國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準執(zhí)行搶險救災任務的車輛，免交車輛通行費。進行跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機、運輸聯(lián)合收割機(包括插秧機)的車輛，免交車輛通行費?！稐l例》第16條同時規(guī)定，對在國家規(guī)定的綠色通道上運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當降低車輛通行費的收費標準或者免交車輛通行費。《條例》第7條和第16條明確限定了免費通行車輛的范圍。很明顯，《實施方案》中7座以下小客車并不屬于《條例》中的免費通行車輛的范圍，也就是說《實施方案》擴大了《條例》規(guī)定的免費車輛范圍。

對地方政府而言，有不少地方政府早在《實施方案》出臺之前，就在限定的節(jié)假日時段內(nèi)免收車輛通行費，而且免除范圍不限于《實施方案》中的7座以下小客車，4但是各個地方對于高速公路免費時段的規(guī)定又不盡一致。地方政府對于高速公路的管理有著很大的主動權和積極性，但是由于各個地方政府一定程度上缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從全國范圍來看，高速公路的管理呈現(xiàn)混亂的狀態(tài)，5地方政府各自為政，將高速公路的通行費當作補貼、福利、優(yōu)惠甚至是特權，隨意地進行減免。

二、高速公路免費通行政策在行政決策程序上存在的問題

高速公路在重大節(jié)假日對小型客車免收通行費，這無疑是一個影響程度和范圍都很大的行政決策，但是這一政策的出臺似乎是太過突然和隨意了。

（一）免費政策出臺的目的存在疑問

在國務院批準同意的交通運輸部等五部門的《實施方案》中，對于此次免費政策的目的僅僅是用寥寥數(shù)語籠統(tǒng)概括，即“為進一步提升收費公路通行效率和服務水平，方便群眾快捷出行”。然而，從該政策出臺后的實際運行情況來看，上述的政策目的并未完全達到，在有些方面甚至完全相反。以“方便群眾快捷出行”為例，免費通行后高速公路不僅在出入口發(fā)生嚴重堵塞，由于大量車輛的集中涌入，也難以保持行車安全距離，導致交通事故率上升，在一些較窄的高速公路上，又由于發(fā)生交通事故而出現(xiàn)堵車情況，“快捷出行”變成了“公地悲劇”。6

交通運輸部《通知》中也列舉了免費政策出臺的目的，與《實施方案》中的目的相比，其顯然更具體化，也更令人信服?！敖档凸姽?jié)假日出行成本，進一步加快發(fā)展城鎮(zhèn)郊區(qū)游、農(nóng)家樂等旅游業(yè)，刺激消費，拉動內(nèi)需，促進社會和諧進步”，這是交通運輸部《通知》對《實施方案》所列舉的政策目的所做的進一步解釋。那么實際情況是怎樣呢？“降低公眾節(jié)假日出行成本”這個目的至少在表面上是達到了，因為小客車的車主的確少交了車輛通行費，但是事情沒有想象的那么簡單。由于旅游景點門票普遍提升，7車主們節(jié)省下來的車輛通行費只是從高速公路收費站的口袋里轉移到了旅游景點收費處的口袋里。

至于《通知》里所說的“刺激消費，拉動內(nèi)需”的政策目的，當然也能夠在一定程度上實現(xiàn)，只是筆者認為，以這樣一種緊急措施來緩解我國以投資和出口為主的經(jīng)濟發(fā)展模式所帶來的弊端實在是杯水車薪。

在市場經(jīng)濟條件下，對社會經(jīng)濟活動及其社會關系，行政機關出于什么目的可以進行規(guī)制、在什么時間可以介入規(guī)制及采取什么樣的規(guī)制方式，這些問題似乎在該行政決策出臺前并沒有給予慎重考慮。8

（二）免費政策出臺的正當行政程序缺失

根據(jù)筆者對這項政策出臺前后的持續(xù)關注，該政策的出臺并沒有經(jīng)過正當?shù)男姓绦?。雖然我國至今仍然沒有一部《行政程序法》，但是由于免費政策涉及中央與地方的利益調(diào)整，在沒有和地方政府充分協(xié)商的情況下，突然出臺影響地方政府和相關企業(yè)的政策，這不能不說存在著嚴重的程序瑕疵。

根據(jù)原《國務院工作規(guī)則》9第18條的規(guī)定，國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項，都必須經(jīng)過深入調(diào)查研究，并經(jīng)專家或研究、咨詢機構等進行必要性、可行性和合法性論證；涉及相關部門的，應當充分協(xié)商；涉及地方的，應當事先聽取意見；涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的，要向社會公開征求意見，必要時應舉行聽證會。然而，我們可以從該政策出臺以后不少地方政府的消極甚至抵觸情緒看出，該政策并沒有充分征求地方政府的意見。10

高速公路免費通行的政策雖然使小客車的車主得到了實惠，但同時也明顯損害了高速公路經(jīng)營企業(yè)的利益，可是無論是《實施方案》還是交通運輸部《通知》，對于如何補償經(jīng)營企業(yè)損失的問題都是避而不談?！秾嵤┓桨浮匪坪跏峭耆雎粤烁咚俟菲髽I(yè)的利益損失問題，而《通知》里提及的理由則令人疑惑。《通知》承認免費通行政策的確“會對現(xiàn)有收費公路經(jīng)營管理單位的正常收益產(chǎn)生一定的影響”，并要求“各地交通運輸主管部門要通過深入走訪、座談交流等方式解疑釋惑。要通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等多種渠道，加強政策宣傳和輿論引導，強化收費公路經(jīng)營管理者的社會責任意識”?！锻ㄖ冯m然承認了免費政策會給相關的經(jīng)營管理單位帶來損失，但是卻用“深入走訪、座談交流”、“社會責任”等寥寥數(shù)語試圖將補償損失這個嚴肅的法律問題轉化為政治和道德問題。這種行政決策和管理行為事實上已經(jīng)明顯脫離了依法行政的軌道。

（三）免費政策的出臺規(guī)避了行政法規(guī)修改程序

免費通行政策很顯然是對《收費公路管理條例》中既定的收費政策進行的修改和變更，而關于收費的規(guī)定又顯然是該《條例》中的核心內(nèi)容。在這種情況下，作為行政法規(guī)的《條例》未經(jīng)正式修改，即通過政策性文件的形式被實質性地變更了其中的核心內(nèi)容，規(guī)避了正常的行政法規(guī)修改程序。行政法規(guī)的修改需要國務院以行政決定的方式發(fā)布國務院令，并經(jīng)國務院總理簽署予以公布。但國務院批準同意的交通運輸部等五部門的《通知》明顯規(guī)避了這一程序。

三、高速公路免費通行政策在實體法上存在的問題

（一）免費通行政策違反了行政法上的信賴保護原則

信賴保護是行政法的基本原則，《行政許可法》第8條第1款也明確規(guī)定了行政法上的信賴保護原則?！肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！睂τ谧兏虺蜂N行政許可的情形，第8條第2款也做了明確的限定，即“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償”。

首先，有必要簡單分析一下高速公路經(jīng)營單位和企業(yè)與公路交通管理行政部門之間

的關系。在分析這兩者關系之前，先要明確高速公路的屬性問題。高速公路是具有社會性質的公共產(chǎn)品，按照公共產(chǎn)品的一般分配和使用原則，高速公路作為“公路”的一種，應當是免費供公眾使用的。由于我國的高速公路并不是主要由政府依靠財政收入投資興建的，11其實際上走了一種“貸款修路，收費還貸”的建設發(fā)展模式。高速公路按照《收費公路管理條例》可以分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路，但無論哪種建設模式，具有公共產(chǎn)品性質的高速公路都附加了收費的性質，也就是說通過把高速公路的經(jīng)營收費權授予單位和企業(yè)，高速公路本身的公共產(chǎn)品屬性產(chǎn)生了一些變化。此時，政府對于高速公路的管理職權實際上就是要在高速公路的公共性和營利性上做出一定的平衡，既要體現(xiàn)出高速公路的公益性，又要兼顧高速公路經(jīng)營管理者的商業(yè)和市場利益。同時我們也要注意到，高速公路本身具有相當程度的壟斷性，這是其能夠維持穩(wěn)定收益的基本要素，因此交通管理行政部門對于高速公路的規(guī)制實際上就是對公共利益與壟斷性商業(yè)利益的平衡。而在高速公路上所設定的收費權則構成了一種行政許可。正是這種行政許可確定了收費站的設置、收費車型的分類、收費標準以及收費的期限。

其次，根據(jù)《行政許可法》第8條第2款關于變更或撤回行政許可的規(guī)定，其需要同時滿足“準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”和“為了公共利益”兩個必要條件。但是在免費通行政策中，我們既沒有看到客觀情況發(fā)生了重大變化足以導致原有行政許可的變更，也不能認為對7座以下的小客車免費就必然構成了公共利益。

就客觀情況而言，我們看不到該免費政策出臺的2012年和之前照常收費的其他年份有什么明顯的不同。根據(jù)我國2012年上半年宏觀經(jīng)濟與財政政策分析報告，“我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，穩(wěn)中有進，符合今年‘穩(wěn)中求進’的政策總基調(diào)。雖然經(jīng)濟增速進一步放緩但經(jīng)濟發(fā)展質量得到優(yōu)化，同時，投資和消費質量也有所提高，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩，居民收入增長、就業(yè)形勢良好、CPI增速回落、央行降息等因素有利于消費提速。從外需來看，進出口增長幅度不大，但貿(mào)易結構得到了優(yōu)化，一般貿(mào)易和民營企業(yè)進出口比重提高、增速較快，貿(mào)易條件和環(huán)境得到了改善，總體貿(mào)易形勢良好”。12《通知》中曾經(jīng)提到過這次免費通行政策的目的，其中有一點是促進短途旅游業(yè)發(fā)展、擴大內(nèi)需，但這并不能認為是“客觀情況發(fā)生重大變化”，沒有任何證據(jù)顯示如果不實行免費通行政策，短途旅游業(yè)就會遭到?jīng)_擊；而實際上“擴大內(nèi)需”作為中國經(jīng)濟發(fā)展轉型的方式，早在十多年前就已經(jīng)被提出，并且擴大內(nèi)需的手段還有很多，是否必須把重大節(jié)假日免費通行納入“擴大內(nèi)需”這個“政策筐子”頗值得懷疑。

就公共利益而言，筆者認為只對小客車免收通行費并不必然代表“公共利益”，雖然小客車車主這個群體的利益也是“公共利益”的一部分。從目前中國社會財富的分配和經(jīng)濟發(fā)展情況來看，我們還不能武斷地認為，小客車的車主就一定屬于富裕階層。但從平均的概率來看，這部分人至少也可被認為是社會中經(jīng)濟狀況稍好的群體。而那些乘坐中大型客車的農(nóng)民工或運輸貨物的貨車司機，相對而言經(jīng)濟地位更加弱勢，卻沒有被該項政策所惠及。更為可悲的是，這些經(jīng)濟上處于弱勢的群體非但不能享受免費政策，還需要額外付出由于免費車輛的大量涌入而造成的擁堵所產(chǎn)生的時間成本和其他代價。最需要照顧的群體卻被排除在政府的公共政策紅利之外。從另一角度來說，由于免費政策也必然會造成高速公路企業(yè)的利潤損失，進而減少政府的稅收，而這些減少的稅收本可以用來增加其他方面的公共服務。因此，免費通行政策由于其覆蓋面的局限而在實現(xiàn)“公共利益”上大打折扣，而為免費政策額外付出的社會和經(jīng)濟成本則降低了其所意圖提升的部分“公共利

益”。甚至從經(jīng)濟公平和分配正義的層面來考慮，該項免費政策也使得較為貧困的社會階層為了實現(xiàn)有車一族的“公共利益”，在付出額外代價的同時只能選擇默默忍受。

（二）免費通行政策違反了《公司法》、《物權法》等法律對產(chǎn)權的保護

高速公路的所有權固然是屬于國家的，13但是高速公路的經(jīng)營管理權是由政府特許授權給高速公路公司的，14這種所有權和經(jīng)營權相分離的情形的確給行政部門對高速公路的監(jiān)管和規(guī)制帶來了障礙，也在一定程度上損害了公共利益，加大了國民經(jīng)濟中的其他行業(yè)和部門的成本。15當前，我國高速公路的建設、經(jīng)營和管理中確實也存在著一些亟待解決的嚴重問題，比如跨越式發(fā)展中形成的比較高的資產(chǎn)負債率、將政府還貸公路隨意轉讓為經(jīng)營性公路以延長收費期限、財務制度不透明以致成本難以核算等，但是這些問題的出現(xiàn)和形成應該說都與“貸款修路，收費還貸”的發(fā)展模式有或多或少的關聯(lián)，而這些問題也不是一朝一夕可以解決的，更不是一個免費通行政策就可以化解的。行政機關未經(jīng)正常法律程序就出臺的免費通行政策，非但不能從根本上解決由來已久的問題，反而將進一步加大該問題解決的難度。

高速公路的收費權是建立在政府許可基礎上的特許經(jīng)營權，是對國家所有的公路資產(chǎn)依法占有、使用、收益的權利。從物權的角度來看，這種特許經(jīng)營權是一種用益物權。政府對此種行政許可的變更應當受制于《公路法》、《收費公路管理條例》等法律法規(guī)的限制，而正是由于對政府信用的高度信任，商業(yè)銀行才會向高速公路公司發(fā)放巨額貸款，同時部分上市的高速公路公司其主要的優(yōu)質資產(chǎn)也就是受法律法規(guī)保障的收費權。離開了對收費權的支配或者收費權隨時有可能被突如其來的“政策”限制甚至取消，高速公路公司的經(jīng)營權和合法收益就難以保障。免費通行政策實際上是在特定的時段內(nèi)取消了高速公路公司對特定種類車型的收費權，或者也可以看作是政府對高速公路的變相無償征用，是對高速公路公司合法權益的明顯損害。這種損害產(chǎn)生以后，按照《物權法》第121條的規(guī)定，因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依法獲得相應補償。然而，我們從免費通行政策中看不到關于補償問題的說明，又由于高速公路公司和政府之間的密切關聯(lián)，高速公路公司除了消極抵制和借助媒體發(fā)出反對聲音以外，并沒有采取任何法律上的措施。事實上，高速公路公司很清楚，這類問題一旦出現(xiàn)，是不太可能通過法律途徑予以解決的，而只能將之視為一種難以預測的“政策風險”。

四、高速公路免費通行政策的憲法透視

（一）中央與地方的關系

我國憲法第3條第4款規(guī)定，中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這是我國憲法中的一條重要原則，但往往容易被人們所忽視。我國對高速公路的管理實際上就是這一原則的典型體現(xiàn)?！豆贩ā返?條規(guī)定，國務院交通主管部門主管全國公路工作；縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作。這個規(guī)定和憲法第3條的規(guī)定都存在著不夠具體明確的問題，國務院交通部和地方政府交通主管部門之間的權限實際上并不清晰。

在現(xiàn)代發(fā)達的市場經(jīng)濟體系中，交通運輸無疑是關系到國家整體發(fā)展的重要組成部分，是國民經(jīng)濟的命脈之一，高速公路則在現(xiàn)代化交通中承擔著日益繁重的運輸功能。而

我們所面臨的問題是：一個需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)制的行業(yè)和公共產(chǎn)品，卻由于發(fā)展和建設模式的地方化而被分割于各地方政府。在免費通行政策出臺之前，不少地方政府就早已開始運用手中所掌握的管理權進行經(jīng)濟調(diào)控以強化地方利益，促進和保護地方產(chǎn)業(yè)。例如，在2006年初廣西壯族自治區(qū)曾出臺規(guī)定，只有運輸廣西境內(nèi)原產(chǎn)的鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛才能享受“綠色通道”的免費政策，運輸非廣西境內(nèi)原產(chǎn)的鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛被排除在外；16也是在2006年，重慶、四川、云南、貴州、廣西和西藏等六省區(qū)通過合作協(xié)議的方式，規(guī)定在六省區(qū)市建立統(tǒng)一暢通的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸“綠色通道”，任何一方合法裝載并整車運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，均可在六省區(qū)市所有收費公路上免收過路、過橋、過隧道等車輛通行費。17這些做法嚴重影響了全國統(tǒng)一市場的建立，是一種典型的地方保護主義，然而由于高速公路主要是由地方政府籌資建設的，中央政府在規(guī)制高速公路的問題上顯得師出無名，進退失據(jù)，似乎“誰投資誰受益”才是隱性的調(diào)控規(guī)則。這種“潛規(guī)則”客觀上造成了中央政府的規(guī)制權限一直以來都受到地方政府的擠壓而難以形成統(tǒng)一有效的政策，造成了高速公路管理上的權限混亂。

另外，“權責一致”一直被視為是行政機關進行行政管理的一項基本要求，18但是就高速公路免費政策的出臺來看，我們卻只看到了“權”而沒有看到“責”。中央政府一紙“通知”就可以繞過各種法律法規(guī)的限制，將政策的大禮包投放給旅游、石油、汽車等行業(yè)，而物流運輸、銀行等行業(yè)則為之承受無端的損失和風險。這種政策如果實施的效果比較好，中央政府將博得行業(yè)和公眾的贊許；這種政策一旦實施效果不盡理想，中央政府除了草草作罷以外，難以承擔相應的責任。19中央政府通過《通知》的方式命令地方政府實施免費通行政策，地方政府若積極實施，則是“中央請客，地方買單”；若不積極實施，地方政府則要背負和高速公路壟斷企業(yè)糾纏不清、利益捆綁的罵名。這種行政規(guī)制模式，使得地方政府只能被動應對，而不能與中央政府進行合理協(xié)商，表達正常訴求。

那么，是不是中央政府就不能對高速公路進行規(guī)制了呢？筆者認為，根據(jù)憲法和法律，中央政府應當對高速公路進行管理和規(guī)制，只是規(guī)制的方式需要進行調(diào)整和改變。在實施規(guī)制的具體程序上，可以借鑒國外發(fā)達國家的做法，對地方、行業(yè)、企業(yè)和公眾利益進行較為仔細的評估，在此基礎上再做出行政決策。20

總體來看，中央與地方關系的權限劃分不清，雙方利益協(xié)調(diào)機制的缺失，中央政府管制與調(diào)控手段的粗放，都是高速公路免費通行的政策所暴露出來的憲法層面的問題。

（二）如何監(jiān)督規(guī)制者

按照憲法關于國務院性質和職權的規(guī)定，國務院是最高國家行政機關，領導全國性的行政工作，根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，負責劃分各部委和各地方人民政府的行政職權，改變或者撤消各部委發(fā)布的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤消地方各級行政機關的不適當?shù)臎Q定、命令。從權力的分配來看，憲法賦予了國務院相當多的職權，而且這些職權隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展而得以迅速擴張。由于現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)高度的專業(yè)化、社會化，行業(yè)和技術的創(chuàng)新速度不斷加快，這為政府對市場經(jīng)濟參與者的調(diào)控和規(guī)制提出了重大的挑戰(zhàn)。與此同時，面對日益擴張的行政權力，以及行政權力與利益集團的合流趨勢，21需要對行政權力的監(jiān)督予以高度關注。

就我國憲法而言，對國務院行政權力的外部監(jiān)督主要來自全國人大及其常委會。這些監(jiān)督權包括：對國務院組成人員的任命和罷免；審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

和計劃執(zhí)行情況的報告；審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；對國務院或國務院各部委提出質詢案等。雖然憲法明確賦予了全國人大及其常委會以監(jiān)督的權力和手段，但是實踐證明，這些監(jiān)督權的行使和實施效果并不理想。以對國務院制定的行政法規(guī)的監(jiān)督審查為例，《立法法》雖然規(guī)定了相應的備案審查程序，但實際上收效甚微。22至于其他監(jiān)督權，由于全國人大及其常委會的組織結構和會期問題，都難以發(fā)揮對行政權力的有效監(jiān)督作用。

立法機關的監(jiān)督權難以彰顯，司法機關的監(jiān)督權又只限于審查具體行政行為。23在這種情況下，行政權力的無序擴張似乎變得難以控制。面對紛繁復雜的社會經(jīng)濟形勢和政治上的壓力，行政機關的規(guī)制措施猶如脫韁之馬隨意地馳騁在國民經(jīng)濟的各個領域，而高速公路免費政策僅僅是其中的冰山一角，只不過是由于該項政策在施行之初，遭遇到了種種始料未及的情況，媒體對此進行了大量的報道才引起了人們的關注。因此，透過這項政策的出臺，我們應當再次深入反思對行政權的監(jiān)督問題。

五、未完成的持續(xù)博弈

就在小客車的車主們還沒有來得及慶祝免費政策實施一周年之際，交通運輸部已經(jīng)開始著手修改《收費公路管理條例》了。2013年5月，交通運輸部在其官方網(wǎng)站上提出了《收費公路管理條例》的征求意見稿，24該意見稿中引人注目的一項修改是“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當延長收費年限等方式予以補償”。考慮到現(xiàn)在的重大節(jié)假日一年僅有20天，以此為標準計算，大概每延長收費期限1年，高速公路公司就可以彌補18年免費通行政策所造成的損失。這對于地方政府和高速公路公司而言，無疑是一個巨大的利好消息，當然這也是他們憑借著強大的游說能力取得的暫時性的勝利果實。對于社會公眾來說，似乎是再一次印證了“天底下沒有免費的午餐”這個道理。該修改意見稿剛一發(fā)布，就引起了各方的巨大爭議，新一輪的博弈已經(jīng)展開，這次誰將成為最后的勝利者殊難判斷，中央政府又被置于風口浪尖，承受著“山雨欲來風滿樓”的壓力。

從本文的一開始，筆者就提出高速公路上所附加的巨大經(jīng)濟利益，牽動著中央、地方、行業(yè)、企業(yè)和無數(shù)消費者的敏感神經(jīng)，政策的博弈取決于經(jīng)濟形勢、政治壓力和相關利益集團的游說能力，但是無論最終的結果如何，我們所能期望的是政府的規(guī)制權力能夠在法治化的軌道上運作，受到規(guī)制權力影響的各方能夠公開合理地表達正當?shù)脑V求，從而使政策的設計能夠最大程度地兼顧各方的合理利益。

注：

1參見溫家寶在2013年第十二屆人大第一次會議上的政府工作報告，該報告在總結“十一五”期間經(jīng)濟發(fā)展成就中指出，從2008年到2012年五年間，高速公路新增里程4.2萬公里，通車總里程達到9.56萬公里。

2http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/02/content_2197093.htm，2013年4月28日訪問。

3http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/j iaotongbu/gongluguan l i/201208/t20120809_1283748. html，2013年4月28日訪問。

4參見《八省區(qū)高速路春節(jié)免費，京津境內(nèi)高速仍正常收費》，http://news.qq.com/a/20120123/000199.htm，2013年4月30日訪問。

5本文所稱的“規(guī)制”即regulat ion，也可被翻譯為“管制”、“監(jiān)管”等，但不管哪種譯法，其主要的特征都是“政府依據(jù)法律法規(guī)對企業(yè)的市場準入、價格決定、產(chǎn)品質量和服務條件施加直接的行政干預”。參見胡筱秀：《中國自然壟斷行業(yè)管制研究》，復旦大學2005年博士學位論文，第13頁。

6陳濤：《“公地悲劇”能否避免？》，《中國公路》2012年第21期。

7參見《全國景區(qū)解禁三年限漲令再現(xiàn)漲價潮：最高達150%》，人民網(wǎng)財經(jīng)頻道，http://finance.people.com. cn/n/2013/0403/c70846-21015075.html，2013年4月28日訪問。

8參見江必新：《論行政規(guī)制基本理論》，《法學》2012年第12期。作者對行政規(guī)制的理論進行了較為詳細的梳理，并提出了行政規(guī)制權存在和運用的法定條件。作者認為，行政規(guī)制的運用條件應當具備：（1）市場真正失靈；（2）市場失靈問題必須進行規(guī)制，市場競爭和私人秩序已經(jīng)無法解決問題；（3）沒有其他更優(yōu)的替代方案，私人自治、行業(yè)自律、司法訴訟等其他途徑都無法解決；（4）行政規(guī)制必須具有正效益。

9雖然《國務院工作規(guī)則》在2013年3月作了最新的修改，但是根據(jù)免費通行政策出臺的時間，應該適用2008年3月制定的原《國務院工作規(guī)則》。事實上，新的《國務院工作規(guī)則》對于行政機關在依法行政方面提出了更高、更明確的要求。

10參見人民網(wǎng)財經(jīng)頻道：《高速路節(jié)日免費遭路橋公司抵制無一省出臺細則》，http://f inance.people.com. cn/n/2012/0912/c1004-18982480.html，2013年4月29日訪問。該報道的時間是2012年9月12日，距離免費通行日期已不足20天。

11“我國高速公路建設的投融資，主要由中央、財政、地方、銀行、外資、民資等構成。公路建設資金，來自中央政府的投資（包括國債資金和車購稅資金）平均只占到13.2%，這意味著大約87%的建設資金是靠銀行貸款和地方籌資來解決的。從銀行貸款中獲得資金絕大部分是商業(yè)銀行一般性商業(yè)貸款?！眳⒁娡趸哿幔骸稖\談我國高速公路融資存在的問題及對策》，《財經(jīng)界》2010年第1期。

12閆坤、于樹一：《2012年上半年我國宏觀經(jīng)濟與財政政策分析報告——世界經(jīng)濟深度調(diào)整與我國經(jīng)濟應對策略》，《經(jīng)濟研究參考》2012年第50期。

13參見《物權法》第52條。

14參見《公路法》第60條和《收費公路管理條例》第7條第1款。

15參見國家發(fā)展與改革委員會、國家統(tǒng)計局、中國物流與采購聯(lián)合會發(fā)布的《2011年全國物流運行情況通報》。該報告顯示“2011年社會物流總費用與GDP的比率為17.8%，同比持平，社會經(jīng)濟運行的物流成本仍然較高”。http://www.sdpc.gov.cn/j jxsfx/t20120213_461471.htm，2013年4月30日訪問。

16《廣西鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道管理有新規(guī)》，參見中國公路網(wǎng)，http://www.chinahighway.com/news/2006/

125860.php，2013年4月30日訪問。

17《西南六省區(qū)市運送鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛免費通行》，參見中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/fwxx/sh/2006-11/17/ content_445836.htm，2013年4月30日訪問。

18在2013年3月制定的《國務院工作規(guī)則》第11條和第16條中分別兩次強調(diào)了權責統(tǒng)一、權責一致的重要性。19刑會強：《宏觀調(diào)控行為的不可訴性問題再探》，《法商研究》2012年第5期。該文作者詳細解釋了中央政府在宏觀調(diào)控行為上的責任承擔問題，認為中央政府的宏觀調(diào)控行為在承擔政治責任上將會具有震動性或破壞性，因此建議在決策的初始和中間環(huán)節(jié)進行過程控制，以使結果趨于合理。雖然交通部門對高速公路的行政規(guī)制與財政、金融部門的宏觀調(diào)控有一定的區(qū)別，但是就問責性上來說區(qū)別不大。

20參見席濤：《誰來監(jiān)管美國的市場經(jīng)濟——美國監(jiān)管體制的演變：從命令-控制到成本-收益分析》，《國際經(jīng)濟評論》2004年第6期。

21行政規(guī)制機關與利益集團的合流也被稱為“規(guī)制的俘虜理論”，也就是說規(guī)制者被被規(guī)制者俘虜了。該理論最早是由美國學者斯蒂格勒（Stigler）在其《經(jīng)濟規(guī)制理論》一文中提出的。

22參見陳道英：《全國人大常委會法規(guī)備案審查制度研究》，《政治與法律》2012年第7期。作者在考察了法規(guī)備案審查的理論設想和實際運作后，認為該項制度目前對于法規(guī)的審查作用收效甚微。

23參見《行政訴訟法》第2條、第5條、第12條第2款。

24參見交通運輸部官方網(wǎng)站，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/gongluguanl i/201305/t20130508_1408749.html，2013年5月15日訪問。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）07-0002-09

秦前紅，武漢大學法學院教授，法學博士；翟明煜，武漢大學法學院憲法學與行政法學博士研究生。