議員不受逮捕權比較研究

□ 易衛(wèi)中

國外議會評介

議員不受逮捕權比較研究

□ 易衛(wèi)中

議會制度現已成為自由憲政民主國家的一項重要制度，議員的特別保護是這項制度的重要內容之一，在國家政治生活中的作用也顯得越來越重要。為了保證議員作用的發(fā)揮，各國通過憲法或法律，對議員的特權和豁免權作了明確的規(guī)定，主要有不受逮捕，發(fā)言、表決不受追究其責任的特權。囿于篇幅，本文主要就各國對議員不受逮捕權的規(guī)定進行比較分析。

一、議員不受逮捕權的起源及其類別

議員不受逮捕權也稱之為人身保護權，是指議會議員因犯罪、違反秩序或其他違法行為，暫時在議會外不受逮捕或拘禁。

不受逮捕權起源于英國的議會制度。在15世紀早期，英國下議院就開始行使這種權利，保護其議員不受逮捕和攻擊。它主要適用于民事案件中，因而它只在有限的范圍抵御王權對議員的侵犯，一直到17世紀政治變革使議會成為真正獨立的權力機關。議會多次努力維護自身的權力和自由，使它的議員能夠自由地參加會議，而不必擔心在民事案件中被逮捕。1603年的議會特權法和1737年的議會特權法的通過使議會的這種愿望得以實現[1]。

雖然英國議會議員很早就有不受逮捕權的保護，但是這種特權卻并不適用于刑事案件。到現在唯一保留下來的權利是，當議會議員被逮捕時，警察部門有義務通知議會議長而已。如果議員被判入獄，則法院有義務通知議長。在刑事案件中，議員甚至可以在議會會場中被逮捕。因此，議員不受逮捕權的保護限于民事案件。在因債務而可以被監(jiān)禁十分普遍的時代，這種不受逮捕權毫無疑義起了很大的作用。但在民事案件中發(fā)生逮捕或拘留的情形差不多不會存在的今天，英國式的議員不受逮捕權幾乎失去了它的作用。美國承襲英國這一制度，在其憲法第一條第六項第一款規(guī)定:“國會議員，除犯叛亂罪、重罪及妨害治安罪外，在各院開會期間及往返各該院途中，不受逮捕。”其中“妨害治安罪”被解釋為包括所有的刑事犯罪，因此在刑事犯罪案件中議員無法享受此項特權的保護。

議員因犯罪行為而享有不受逮捕權保護始于法國。在法國，議員不受逮捕權在1790年7月26日的法令中得以規(guī)定，沒有國民議會的授權其議員不受控訴[2]。隨后，1791的憲法予以明確規(guī)定，“對于刑事案件，代表得因為現行犯或根據收押令而被扣留；但必須立即通知立法會；而且只有在立法議會決定認為適于控告之后始得繼續(xù)追究”。法國18 75年的公權關系法第十三條規(guī)定:國會議員在會期中，非經議院許可不得因重罪或輕罪受追訴或逮捕，但現行犯不在此限。德國1919年魏瑪憲法第三十七條及1949年基本法第四十六條第二款都規(guī)定:非經議會同意，聯邦議員不得因犯罪行為而被追訴或逮捕，但在犯罪當場或與犯罪次日被逮捕者，不在此限[3]。

總的來說，不受逮捕權從英國起源經法國的發(fā)展到現在，大致有三種不同的形式。

第一類是，認為普通的法律足以保護所有的社會成員，包括議會議員。因此無論在民事還是刑事案件中，議會議員無須例外通過不受逮捕權制度予以保護。例如，荷蘭18 8 4年的一部法律使議員和普通公民的違法行為同樣按照普通法律的規(guī)定起訴或審判。但是，議員犯罪行為牽涉到他的代表行為時管轄權在最高法院。

第二類是，不受逮捕權不允許阻礙刑事犯罪的追究。在英國，不受逮捕權原則上局限在民事案件中，為了防止在會議期間或者在會期前后40天被逮捕。因為唯一發(fā)生可能發(fā)生逮捕的情形（即逮捕違約債務人）在19世紀被廢止，因此不受逮捕權在此也不再有任何意義。因此，英國議員同樣受普通法的約束。然而，針對議員的任何訴訟程序需通知議長，如果濫用權力，議長可以干預。大部分英聯邦國家仿效英國的實踐。在澳大利亞，不受逮捕權局限在民事訴訟中和在議會會期進行中免除出現在法庭的義務以及充當陪審員的義務。

第三類是，議員自由被不公正措施損害的危險得到更多的關注，傾向于在刑事程序中保護議員，從而將不受逮捕權的保護范圍擴大到刑事案件甚至其他案件。在這種情況下，又有兩種可能的方法保護議會議員。一種方法是優(yōu)先保證議會議員能夠參加議會議事。禁止在議會會議上或者議會里面的其他場所逮捕議員。這是對不受逮捕權非常嚴格的和十分狹隘的解釋，局限性使它的影響非常小。另一種方法是通過引進一個有效的程序擴大不受逮捕權的保護范圍。少數幾個國家如哥倫比亞，是采用司法特權的形式，即議員案件與普通人涉及案件管轄的法院不同，一般來講，同樣案件，如議員涉案則管轄法院的級別相對較高。但通常的程序是沒有議會的許可，不允許在各類案件中逮捕或控訴議員。本文中，我們所要著重討論的也就是該種意義上的議員不受逮捕權。

二、議員不受逮捕權保護的范圍比較

1.人的范圍

在大部分國家，不受逮捕權僅僅適用于議會議員。在聯邦制國家，它原則上適用于聯邦議會的成員和州議會的成員（但是，必須指出的是，有些國家對州議員不受逮捕權是由州各自的憲法規(guī)定，而不是由聯邦憲法規(guī)定，如德國）。

有些國家不受逮捕權保護的人不僅包括議會議員。這類國家，又可以分為兩類：一類是英聯邦國家，如新西蘭、印度、澳大利亞等，不受逮捕權（上文討論其保護有限）的范圍擴大到議會或者委員會作證的證人和議會機構的某些官員。一類是不受逮捕權保護其他官員，如政府部長及某些法院的法官（比利時）。在西班牙，檢察官在一定程度上也受到這種權力的保護，在德國，聯邦共和國總統也受不受逮捕權的保護。

2.時間的范圍

大部分國家，議會議員享受不受逮捕權從他們當選那一天內開始。選舉代表在宣誓之前就受不受逮捕權保護。其他國家則不是從選舉產生那天開始，而是從宣誓那天開始。

相似的狀況是不受逮捕權和議會會期的關系。一些國家，議員僅僅在會議期間受這種權利的保護。由此可以推斷出，休會期間議員被剝奪了這種特權。然而，在實踐中，一個會期的開始和下一個會期的開始，經常沒有什么間隙，所以這種區(qū)別主要是形式上的（如比利時和英國）。在法國，因為1995年憲法的修改，保護的期間已不再和議會會期連在一起了。

在多數國家，不受逮捕權適用于整個代表期間甚至可以延長到會議前和會議后的一部分時間。捷克共和國走得更遠，議員代表職務結束后，不受逮捕權也適用于議員期間涉案的刑事案件，如議員各自所在的議院拒絕許可，也不能逮捕他。

當議員身份獲得時，即可以請求不受逮捕權時，如果法律程序已經開始，大多數國家拒絕停止不受逮捕權。

但在一些國家，法律程序繼續(xù)進行，涉案的個人依據普通法律進行審判。在有些國家則有所區(qū)分，即看此前進行的法律程序是否已經到審判階段。如愛沙尼亞，議員在刑事案件中遭到審判時，則和其他市民一樣，程序繼續(xù)進行；在選舉日前，他沒有被審判，則他可以請求不受逮捕權保護。

在波蘭，除非大會要求停止，否則訴訟繼續(xù)進行。在比利時大會請求暫停僅僅在審判的前一個階段，更具體的是，停止對議員的拘留或者其他訴訟程序須在法院或法庭審判前。

然而，在大多數情形，司法程序不能繼續(xù)進行沒有議會明確的許可。在會議開始時，針對議員的任何訴訟程序，必須通知議會（科威特），捷克憲法則這樣規(guī)定，如果議會沒有授權針對議員選舉前的犯罪行為的訴訟程序的繼續(xù)進行，所有的程序都是絕對禁止的[4]。

3.地域范圍

作為規(guī)則，從不受逮捕權來看與議會議員犯罪的地點不相關。但是，值得注意的是在一些有英國議會傳統的國家，確定地點對特權的范圍扮演重要角色，因為不受逮捕權僅僅是指不能在大會上或者議會場所逮捕議員，如挪威，贊比亞等。

4.事的范圍

不受逮捕權總體來講局限在刑事訴訟程序，甚至不應用到所有的刑事案件。但是有英國議會傳統的國家不受逮捕權從來就沒有應用到刑事或者行政案件，僅在有限的民事案件中提供保護。在極少數國家如幾內亞、德國，不受逮捕權應用到所有的案件，即刑事訴訟，民事訴訟，或者行政訴訟等案件。

（1）基于犯罪性質的限制

除了現行犯以外，對不受逮捕權廣泛的限制是基于犯罪的性質。

一些國家沒有區(qū)分犯罪的性質或者嚴重性。這些國家中，不僅有基于法國模式的國家如德國，也有其他的國家，如捷克、芬蘭等。

一些國家則按照犯罪的性質或者嚴重性來區(qū)分，某些犯罪不屬于不受逮捕權保護的范圍。一些國家基于自己的法治原則，某些嚴重的犯罪，罪犯不受不受逮捕權保護。如在愛爾蘭，重大叛國罪；白俄羅斯，誹謗罪等構成例外。還有就是不受逮捕權只適用于輕微的犯罪。如瑞典不受逮捕權僅適用于刑期為2年以下的犯罪和議員非故意的犯罪。

其他國家則采取相反的觀點，不受逮捕權適用嚴重的犯罪而不適用輕微的犯罪。它們可能考慮到嚴重犯罪的訴訟程序十分有可能影響到議會的職能。在這些國家中，民事犯罪（丹麥、韓國）或輕微的犯罪（馬里）都不適用不受逮捕權。在波蘭，所有罪行造成的民事賠償責任和刑事或行政責任被排除在外。

（2）如何理解“不受逮捕”的含義

在一些國家，不受逮捕權指的是排除所有的法律程序。羅馬尼亞的憲法規(guī)定，沒有經相關的議院許可后，議會議員不能因犯罪或輕微的違法行為應被扣留、逮捕、搜查或者起訴。在波蘭，不受逮捕權適用刑事訴訟的所有階段，因此覆蓋到所有偵查方面的措施，如送達傳票進行羈押、簽發(fā)搜查令等，所有的司法程序和判決的執(zhí)行。

但許多國家的不受逮捕權沒有那么全面，僅僅保護不受逮捕，或者各種限制人身自由的措施，或者拘押，或者拘傳。

逮捕的含義在不同的國家有不同的理解。德國對不受逮捕權的規(guī)定是最明確的，它體現在德國聯邦基本法第四十六條第二至四款中。不受逮捕權防止任何限制人身自由的措施，包括所有的拘留措施如拘傳、監(jiān)視居住、民事拘留、行政拘留，或代替監(jiān)禁、強制隔離，或者任何限制自由行動措施。

比利時，一方面，逮捕僅僅理解為司法逮捕，包括判決執(zhí)行時的逮捕和預審拘留，因此逮捕沒有包括拘傳、行政拘留。在斯洛文尼亞逮捕包括逮捕和拘留，但是不包括其他在調查期間限制人身自由的其他措施。芬蘭，不受逮捕權包括逮捕、拘留或命令禁止旅游。

其他一些國家，不受逮捕權也包括羈押和拘傳，但僅僅是在刑事案件中。在比利時，議員被拘傳不但要求事先授權而且拘傳令需要檢察官簽發(fā)。因此在會議期間，議員不能直接由宣稱損害的一方拘傳。

三、議員不受逮捕權現行犯例外比較

在刑事案件中，許多國家議員享有不受逮捕權保護，例外的情形是現行犯?，F行犯的概念有時解釋很廣泛。例如，在德國議員可以在犯罪后的次日被逮捕[5]。

適用現行犯的概念時，有時根據犯罪的性質或嚴重性來區(qū)分。愛沙尼亞，即使議員在犯罪的現場被抓獲，也適用不受逮捕權。但是，如果是嚴重的犯罪，在議會停止議員不受逮捕權之前，可以采取某些措施。在希臘，如果議員因為犯重罪在現場被抓，則不受逮捕權不適用。由此可以推斷出，如果不是重罪而在現場抓獲，也同樣需要議會許可才能逮捕議員。葡萄牙議員犯刑期為3年以上的罪行，在犯罪現場可以將其逮捕，而不須議會許可。

在一些國家，議員可以因現行犯被逮捕但是審前羈押需要議會的授權，如捷克。普遍認為現行犯是對不受逮捕權合乎邏輯的限制。但是，這也產生一定的風險，因為它可以成為迫害議員的理想的漏洞。例如，世界議會聯盟議員人權委員會的報告提到有兩個反對黨議員在參加反對政府的游行中，開始的和平游行演變?yōu)楸┝顒?，法院以現行犯將其定罪。由于他們參加了游行，兩名議員被認為是暴力活動的共謀者，因現行犯的理由被審判，而沒有事先取消他們的不受逮捕權[6]。

四、議員不受逮捕權取消制度比較

為數不多的國家禁止取消議員的不受逮捕權。無須驚奇的是，那些國家的豁免范圍本來就十分有限，英國和繼承英國議會傳統的國家，有效的不受逮捕權僅僅存在于在法庭上作證義務的免除，或者在民事訴訟中不受逮捕，如澳大利亞、印度、南非、英國，或者僅僅禁止在會場或議會里面執(zhí)行逮捕而已，如挪威。這些國家大都認為，因為豁免權本身就限于最有限的形式，不可能再承受什么例外了。

不受逮捕權在許多的國家都可以被取消。總體而言，取消的程序也大體相似。不同的地方主要在于按照授權提出取消不受逮捕權的權利，選擇放棄自己豁免權的可能性和取消決定提出上訴的可能性。

1.許可逮捕的機關

極少數國家（智利、塞浦路斯、危地馬拉、薩摩亞）偏離僅議會主管取消其議員不受逮捕權的規(guī)則。在智利，國民議會沒有權力取消不受逮捕權。相關的坐在全體會議上的上訴法院是負責授權取消不受逮捕權的機構。議員可以對它的裁決向最高法院提出上訴。一旦上訴法院在最后的判決中指出，法律訴訟程序有充足的理由，涉案代表的委任被暫停，他在適格的法庭接受審判。塞浦路斯憲法規(guī)定由最高法院許可才能進行法律訴訟、逮捕或拘留。

大多數國家允許對議員進行訴訟程序的許可權在議會。例外的情形是，授權的機構可能是議會的官署，特別是那些繼承法國議會傳統的國家，有的甚至屬于主持會議的官員，如泰國。

2.提請取消不受逮捕權的主體

在許多國家，不受逮捕權的取消必須由公共檢察官提出。在法國，首席檢察官經由主管的上訴法院提出請求。一些案件中，由司法部長提出這取消請求。還有些情況，首席檢察官的請求直接向議會提出，如比利時。

在一些國家中，主管法院必須提出取消不受逮捕權的請求。在一些情況下，是由最高法院提出，如西班牙。在如此情形下，法院直接向議會提出。其他國家，請求可以是一個或者多個議員或者來自司法部長。議會本身也授權自己提出如此請求，如丹麥。

在德國，公訴機關、普通法院、行政法院、專業(yè)協會法律監(jiān)督機構，選舉審查、豁免和議事規(guī)則委員會，執(zhí)行程序中的債權人等有權申請取消議員的不受逮捕權[7]。其中選舉監(jiān)督、豁免和議事規(guī)則委員會；公共檢察官和法院通過行政渠道（聯邦司法部長）向聯邦議會議長提出請求，債權人直接向聯邦議會議長提出請求。

3.議員能不能放棄不受逮捕權

大部分國家認為不受逮捕權是公共事務不能由單個議員放棄。其他國家也沒有議員個人自己提出取消豁免權的案例。在瑞士，議員在刑事案件中所涉的罪行關聯著他的官方行為或者地位，則不能放棄自己的豁免權。但是，在重罪或者違法行為跟他的代表職務沒有關聯時，他可以放棄。在菲律賓甚至走得更遠，不受逮捕權被認為是議員的特權，只有議員能夠放棄，或者通過明白的方式，或者在相關的案件中決定不要求豁免權的保護而視為被放棄。

4.許可的程序

大多數情況下，申請取消不受逮捕權必須向主持會議的官員提出，由其向大會報告這一請求。這請求也可以有特別的大會委員會受理（德國的特權委員會，波蘭的議事規(guī)則委員會），或者由有法律管轄權的常設委員會（比利時議會的司法委員會），或者由議會行政機構。在法國，在議會閉會期間，非經所屬議院秘書廳許可，不受逮捕。

大部分情形，上面提到的機構舉行秘密會議，向大會報告其投票采取的行動。例如，德國聯邦議會的特權委員會可以被授權采取臨時決定，這一決定以書面形式通知聯邦議會議員。如果這項決定在7天無反對，它就獲得聯邦議會決定的地位。否則，要求議會全體會議作出明確的決議。

在全體會議決定取消不受逮捕權時，“多數”如何理解存在重大分歧。大部分國家，簡單多數就可以行使許可權。在布基納法索則僅僅三分之一的議員同意就行（議會閉會期間，由議會秘書廳，而不是全體大會）。在其他國家則要求絕對的多數才能取消不受逮捕權。波蘭、羅馬尼亞、烏干達是三分之二，在瑞典至少要六分之五的同意。

在一些國家，涉案的議員自動由主持的委員會給其聽證的機會，他可以找其他議員（波蘭）或者律師幫助。在其他國家（比利時和法國）議員可以要求聽證。在法國，由秘書廳代表團聽證涉案代表已成為慣例。

在西班牙，取消不受逮捕權的決定的理由必須是具體的，它們必須和憲法法院的判例一致。取消豁免的決定允許上訴僅僅在為數不多的國家。澳大利亞，牽涉的議員可以向憲法法院提出上訴。

原則上，上訴沒有期限限制。然而在一些國家，上訴權消失因當前的會期結束，如波蘭、羅馬尼亞和泰國。當議員當選連任，大部分國家要求程序重新啟動，如德國。

5.取消不受逮捕權的議會能對于逮捕或其他程序施加一些條件嗎

一旦不受逮捕權被取消，權力分立的原則防止立法機關幾乎處處要求司法機關要尊重某些條件再行使其管轄權。議會可以接受或拒絕提議的調查，但不可能強加條件。因此，作為一項原則，議會不能對議員的逮捕或者其他訴訟程序施加條件。

但是，在有些國家可以部分地取消不受逮捕權。在比利時，議會可以部分地支持取消不受逮捕權的請求，例如可以授權提交審判但不能逮捕。在法國，議會秘書廳可以拒絕或基于不同的案件授權一些具體的調查措施。特別需要提到的是在瑞士，不受逮捕權僅僅保障議員可以參加會議，因此，議員可能在主要的訴訟程序中請求議會撤銷傳票。

6.議會能夠停止已經進行的訴訟或拘留措施嗎

在大部分國家，議會沒有權力停止對議員的拘留或者其他強制措施。但是，在一些法國議會傳統的國家，是可以停止這類措施的，如比利時、法國、幾內亞、澳大利亞及德國。

在法國，一個或者更多的法國國民議會議員可以書面形式向議長提出停止訴訟或者拘留的請求。國民大會而不是議會秘書廳，決定是否采納該請求，這首先需提交到一個委員會，該委員會對提出該請求的議員和涉案的議員進行聽證后，委員會向大會全會報告，簡短的辯論后，由簡單的多數決定是否停止訴訟程序或者在會議期間的拘留。

在聯邦德國，聯邦議會可以簡單多數停止訴訟程序，拘留或者其他限制人身自由的措施，從而防止在剩余會期里對議員的迫害。

在比利時，有兩種可能的停止程序。一是，在涉案的議員提出請求后，議會以三分之二的多數決定停止在任何訴訟程序都沒有得到事先許可的調查。一是，議會可以簡單多數通過自己的提議停止對議員的拘留或者其他訴訟程序（如果議員被扣留或者起訴是在議會閉會期間或者因現行犯的情形）。

五、結語

綜上，各國對議員不受逮捕權的規(guī)定主要特點在于具體而細致的規(guī)定，無論從保護的范圍到逮捕含義的規(guī)定，再到涉及議會取消議員的不受逮捕權的具體程序等方面都比較全面、操作性也較強。

我國實行的是人民代表大會制度，但是為了保障人大代表依法履行職責，我國現行憲法第七十四條也規(guī)定:“全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會會議主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。”代表法第三十二條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第七十九條等都有類似的規(guī)定。

從上述憲法和法律規(guī)定的內容來看，我國人大代表的不受逮捕權有以下特征：一是不受逮捕權保護的范圍比較廣，主體上不僅限于全國人大代表，還保護各級人大代表；在保護的事的范圍上，既包括刑事訴訟，也體現在民事訴訟，乃至行政訴訟以及行政管理活動之中。二是不受逮捕權保護的期限與其任期一致，只要具有人大代表身份，不管其行為是否發(fā)生在人大會議期間都受不受逮捕權保護。三是對取消人大代表的不受逮捕權，分別設定了報告制度和許可制度。

但是，我國人大代表不受逮捕權的規(guī)定和國外的議員不受逮捕權制度比較起來，還有許多方面值得進一步的完善。一是如何界定不受逮捕權中“逮捕”的內涵，其是否涵蓋了各類強制措施，除刑事強制措施外，是否還包括了行政強制措施、民事和行政訴訟中的強制措施，以及“雙規(guī)”措施？二是在取消逮捕權的具體程序上，人大及其常委會對取消不受逮捕權的審查的標準以及涉案的人大代表能否獲得司法救濟等方面都需要予以明確。三是人大代表身份從何算起，是從選舉結果宣布之日算起，還是從新一屆人大成立時算起，不甚明了。雖然有學者認為“在本級人大第一次會議召開時，人大代表才享有不受逮捕權”[8]。但在我國，從代表當選結果宣布到其參加第一次會議期間有較長的一段時間。在此期間不具有代表身份，意味著不能享受不受逮捕權的保護。這對代表的保護影響甚大，亟須由法律明確規(guī)定為妥。因此，借鑒世界各國的不受逮捕權制度的合理之處，并結合我國實際對人大代表的不受逮捕權制度加以修改完善，這對于加強我國人大自身建設，健全社會主義法治無疑具有十分重要的理論和實際意義。

注釋：

[1]Parliamentary Immunity in the Member States of the European Community and in the European Parliament，Luxembourg,European Parliament,1996.

[2]Marc Van der Hulst,The Parliamentary Mandate, Geneva:Inter-Parliamentary Union,2000.pp.78-80.

[3][5][7]易衛(wèi)中：《德國議會議員不受逮捕權研究》，載《湖南工業(yè)大學學報（社會科學版）》2011年第5期。

[4]Robert Myttenaere,The immunities of members of Parliaments Constitutional and Parliamentary Information,ASGP,1998,no.175,p.118-121.

[6]Report by Mr.Leandro Deputy on behalf of the Inter-Parliamentary Union's Committee on the Human Rights of Parliamentarians(I January 1977—4 February 1993),Geneva,IPU,p.249.

[8]李莉：《對我國人大代表不受逮捕權的幾個問題的探討》，載《政治與法律》2011年第3期。

（作者單位：湖南工業(yè)大學法學院）