我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變及啟示

廖沖緒 肖雪蓮 胡 燕

我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變及啟示

廖沖緒 肖雪蓮 胡 燕

鄉(xiāng)村社會(huì)各治理主體在各自權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式以及相互之間的關(guān)系形成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變大體可以劃分為“區(qū)-鄉(xiāng) (村)-組”結(jié)構(gòu) (1950-1953年)、“區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-組”結(jié)構(gòu) (1954-1958年)、“人民公社制”結(jié)構(gòu) (1958-1982年)和“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu) (1983年-現(xiàn)今)四個(gè)階段。我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變歷程啟示我們：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不僅要與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜，而且構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)還應(yīng)該是多元互動(dòng)的，如此才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu);統(tǒng)籌城鄉(xiāng);人民公社制;鄉(xiāng)政村治

從理論和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不僅直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效，而且直接關(guān)系到我國(guó)中央和地方政府的重大決策部署和各項(xiàng)政令能否在農(nóng)村社會(huì)貫徹落實(shí)。1949年新中國(guó)建國(guó)以來(lái)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變歷程及其經(jīng)驗(yàn)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略大背景下構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提供了有益的啟示和借鑒。

一、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵分析

“鄉(xiāng)村治理”是由“鄉(xiāng)村”和“治理”兩個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)成。“鄉(xiāng)村”指中國(guó)的最基層社會(huì)“場(chǎng)域”，“鄉(xiāng)”更多地指“國(guó)家權(quán)力”，“村”更多地指“自治權(quán)力”，所以，“鄉(xiāng)村”本就是一個(gè)非常特殊的詞語(yǔ);“治理”更多地是指對(duì)公共事務(wù)的管理。簡(jiǎn)單說(shuō)，鄉(xiāng)村治理就是指對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理。具體看，鄉(xiāng)村治理是指在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域下，國(guó)家權(quán)力主體與鄉(xiāng)村社會(huì)自治主體，在一定制度架構(gòu)下，依據(jù)國(guó)家法律和村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，以推動(dòng)鄉(xiāng)村政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化的過(guò)程與結(jié)果。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，則是指各治理主體在各自權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式以及相互之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)有時(shí)也稱(chēng)為鄉(xiāng)村治理模式或者鄉(xiāng)村治理體制，三個(gè)概念沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，可以互換。其具體含義如下：

治理主體的多元性。鄉(xiāng)村治理主體主要包括黨的農(nóng)村基層組織 (如村黨支部)、村民自治組織 (如村委會(huì))、村級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu) (如村民代表大會(huì))以及村級(jí)自治次組織 (如村小組全體會(huì)議)等。

行為模式的特定性。鄉(xiāng)村治理行為模式主要體現(xiàn)為各治理主體在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的職責(zé)權(quán)限、角色定位和功能發(fā)揮等。

相互關(guān)系的復(fù)雜性。鄉(xiāng)村治理主體相互之間的關(guān)系包括村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)之間的橫向關(guān)系，村民會(huì)議 (或村民代表會(huì)議)與村民委員會(huì)之間的“議行”關(guān)系，村民委員會(huì)與村級(jí)次組織之間的縱向關(guān)系等等，因此，鄉(xiāng)村治理主體之間的多向關(guān)系表現(xiàn)為錯(cuò)綜復(fù)雜性。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的回顧

1949年新中國(guó)成立后的半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理結(jié)構(gòu)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置的變化而相應(yīng)發(fā)生深刻變化。關(guān)于建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)演變的階段劃分，國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)不同的視角和研究側(cè)重點(diǎn)，有不同的劃分。主要有二分法，即將建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理歷史分為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重建階段 (1949-1978年)和演變階段 (1978以來(lái))兩個(gè)階段;〔1〕三分法，即分為建國(guó)時(shí)期(1949-1958年)、人民公社時(shí)期 (1958-1982年)以及鄉(xiāng)政村治時(shí)期 (1982年以來(lái))三個(gè)階段;〔2〕四分法，即分為鄉(xiāng)-村政權(quán)并存時(shí)期 (1950-1953年)、鄉(xiāng)政權(quán)制時(shí)期 (1954-1958年)、人民公社時(shí)期 (1958-1983年)和鄉(xiāng)政村治時(shí)期(1983年以來(lái))四個(gè)階段。〔3〕為了對(duì)建國(guó)以來(lái)我們鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展演變有個(gè)更加清晰的脈絡(luò)并對(duì)各個(gè)不同階段進(jìn)行深入分析，我們將建國(guó)以來(lái)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)演變大體劃為四個(gè)階段，即“區(qū)-鄉(xiāng) (村)-組”結(jié)構(gòu)、“區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-組”結(jié)構(gòu)、“人民公社制”結(jié)構(gòu)和“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)這四個(gè)發(fā)展階段。

(一) “區(qū)-鄉(xiāng) (村) -組”結(jié)構(gòu) (1950-1953年)

建國(guó)以后，鄉(xiāng)村治理作為新中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容是從土地改革開(kāi)始的。土地改革結(jié)束后，各級(jí)農(nóng)會(huì)很快被改建為農(nóng)村基層政權(quán)組織。根據(jù)政務(wù)院于1950年12月頒布的《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng) (行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng) (行政村)人民政府組織通則》等法規(guī)、法令，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)體制主要實(shí)行區(qū)、村兩級(jí)政府體制和區(qū)鄉(xiāng)建制。這兩種體制反映了建國(guó)初期縣以下的農(nóng)村基層組織體制的兩種現(xiàn)實(shí)狀況：一是已經(jīng)完成了土地改革的東北、華北、內(nèi)蒙等老解放區(qū)實(shí)行的是區(qū)政府-行政村體制，行政村是最基層的政權(quán)組織，由人民直接選舉產(chǎn)生的代表組成人民代表會(huì)議行使最高權(quán)力，一般規(guī)模較小，通常每個(gè)行政村不足900人。在農(nóng)村基層組織改造過(guò)程中，是將行政村逐步改為鄉(xiāng)，并適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;二是還沒(méi)有進(jìn)行土地改革的其他地方特別是新解放區(qū)則大多沿用民國(guó)時(shí)期的區(qū)公所-鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府-保-甲體制，華東、中南、西南以及各省的新解放區(qū)在解放初期仍保留著國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的大鄉(xiāng)制?！?〕縣以下實(shí)際存在區(qū)鄉(xiāng)保甲四個(gè)管理層級(jí)。這些地方大多是通過(guò)土地改革改造區(qū)鄉(xiāng)政府，并逐步廢除保甲制，以使人民民主制度深入到農(nóng)村。同時(shí)，兩種體制在鄉(xiāng)的設(shè)置上，主要依據(jù)便于生產(chǎn)、便于聯(lián)系群眾的原則，適當(dāng)照顧地形和交通條件，一般是以2-4保劃為一鄉(xiāng)。在鄉(xiāng)以下設(shè)立村(就是過(guò)去的甲)，一般以過(guò)去的1-2個(gè)甲合并劃為1個(gè)村?！?〕

1950-1953年，是建國(guó)初期，由于新生的人民政權(quán)還很脆弱，還需要進(jìn)行鞏固，因此，為有助于政府集中管理和對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治控制，這一時(shí)期的鄉(xiāng)政體制及農(nóng)村基層組織建設(shè)更多地是與土地改革、民主建政緊密聯(lián)系在一起的。當(dāng)然，因?yàn)楫?dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家政權(quán)都處于改造時(shí)期，所以，這時(shí)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也有著臨時(shí)性和權(quán)宜性的特點(diǎn)。

(二) “區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-組”結(jié)構(gòu) (1954-1958年)

1954年，隨著農(nóng)業(yè)合作化和集體化的發(fā)展，國(guó)家決定對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)做出新的調(diào)整，試圖加強(qiáng)鄉(xiāng)政權(quán)以適應(yīng)新的局勢(shì)。為此，該年年初政務(wù)院內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》。同年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，憲法取消了建國(guó)初期區(qū)村制和區(qū)鄉(xiāng)制兩種體制并存的制度，以憲法形式確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的法律地位。到1957年底，全國(guó)除廣東、山東等省份外，基本上都實(shí)行了大鄉(xiāng)制。

這一時(shí)期鄉(xiāng)政權(quán)的基本特征是：一是撤消原“行政村”建制，原來(lái)的鄉(xiāng)、行政村統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制 (在少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立民族鄉(xiāng))，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán);二是規(guī)定鄉(xiāng)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)以及上一級(jí)人民委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同時(shí)還規(guī)定了鄉(xiāng)人民委員會(huì)的職能部門(mén)的人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作制度和11項(xiàng)職權(quán);三是規(guī)定每屆鄉(xiāng)人民代表和鄉(xiāng)人民委員會(huì)任期為兩年。

在鄉(xiāng)政權(quán)以下的治理單位是自然村。村黨支部和上級(jí)下派的工作組行使村公共權(quán)力。同時(shí)，村莊社區(qū)還存在著其他的治理組織，包括合作社、青年團(tuán)、婦女會(huì)等。這種治理結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村共治模式的發(fā)展，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的需要。但執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨很快發(fā)現(xiàn)，由基層政府直接統(tǒng)治分散的、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民，管理成本太高。加上1956年我國(guó)社會(huì)主義改造完成后，國(guó)家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇，這就需要從農(nóng)村汲取大量的資源。經(jīng)過(guò)探索，找到了一條有效控制鄉(xiāng)村社會(huì)且汲取鄉(xiāng)村資源更為有效的模式——人民公社制。

(三)“人民公社制”結(jié)構(gòu) (1958-1982年)

從1958年8月公布《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》(簡(jiǎn)稱(chēng)“建社決議”)到1982年頒布憲法，全國(guó)農(nóng)村普遍建立了人民公社，一直實(shí)行的是政社合一、三級(jí)治理的體制。三級(jí)管理體制是對(duì)人民公社實(shí)行的以公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)管理體制的概稱(chēng)，實(shí)際上不論在制度設(shè)置還是在實(shí)際操作上，人民公社都不是只有三級(jí)管理的一種體制。在制度設(shè)置上，1958年8月公布的“建社決議”并沒(méi)有對(duì)管理體制進(jìn)行明確規(guī)定，只籠統(tǒng)提到： “在并社初期可以采取‘上動(dòng)下不動(dòng)’的方法，首先由原來(lái)各小社聯(lián)合選出大社的管理委員會(huì)，搭起架子，統(tǒng)一規(guī)劃部署工作，把原來(lái)的各小社改為耕作區(qū)或者生產(chǎn)隊(duì)，原來(lái)的一套生產(chǎn)組織和管理制度暫時(shí)不變，照常經(jīng)營(yíng)?！边@暗含的是社、隊(duì)兩級(jí)管理體制。1962年9月通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)業(yè)十六條”)第二條對(duì)管理體制進(jìn)行了明確規(guī)定：人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。根據(jù)各地方不同情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì);也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。在實(shí)際操作上，不同年代、不同地方實(shí)行的體制并不相同，有兩級(jí)的，也有三級(jí)的，還有四級(jí)的。不過(guò)多數(shù)地方、多數(shù)年代在人民公社內(nèi)實(shí)行的是三級(jí)體制，但在縣與公社之間設(shè)有縣的派出機(jī)關(guān)——區(qū)公所或區(qū)指導(dǎo)組。在人民公社時(shí)期，不同年代、不同地區(qū)的管理體制是不同的，對(duì)它們進(jìn)行比較研究，可為現(xiàn)在的農(nóng)村管理體制改革提供有益借鑒。人民公社時(shí)期大體上可分為前期、中期和后期三個(gè)時(shí)期。

前期是人民公社建立和調(diào)整期：從1958年8月公布“建社決議”到1962年9月通過(guò)“農(nóng)業(yè)十六條”止。這一時(shí)期，管理體制比較混亂，人民公社的規(guī)模普遍超過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，而且公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的設(shè)置還打亂了以前的行政區(qū)劃，其核算單位也不統(tǒng)一，因而成為造成災(zāi)難性后果的重要因素，全國(guó)糧食普遍減產(chǎn)，出現(xiàn)了大面積災(zāi)荒，史稱(chēng)“三年困難時(shí)期”。

中期是人民公社的穩(wěn)定期：從通過(guò)“農(nóng)業(yè)十六條”到1975年撤區(qū)并社。盡管這一時(shí)期發(fā)生了“文化大革命”，整個(gè)社會(huì)比較混亂，但是人民公社管理體制比較規(guī)范，縣以下普遍實(shí)現(xiàn)著區(qū)、公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)四級(jí)管理體制，人民公社的規(guī)模與公社前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本相同，生產(chǎn)大隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)劃也相應(yīng)縮小，與原行政村、居民組基本相同，且以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，因而基本適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的發(fā)展需要，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)較快，農(nóng)民的生活水平、文化教育水平、衛(wèi)生健康水平都有明顯提高。

后期是人民公社衰落期：從1975年撤區(qū)并社到1982年憲法頒布為止。這一時(shí)期人民公社體制僵化，不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化和新需要。尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試點(diǎn)與實(shí)行，極大地刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這對(duì)于人民公社的管理體制也是一個(gè)極大的沖擊。

有學(xué)者對(duì)不同地區(qū)不同時(shí)期的人民公社管理體制進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)：在人民公社建立時(shí)與歷史形成的行政區(qū)劃差距越大，造成的災(zāi)難越大;人民公社中期管理體制越穩(wěn)定，發(fā)展得越快;在人民公社后期，公社與生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模越大，發(fā)展得越慢?！?〕這種不同地區(qū)不同時(shí)代的比較結(jié)果，無(wú)疑值得我們關(guān)注。

人民公社是集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理事務(wù)為一體的全能主義治理模式。在這種治理模式中，黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一，整個(gè)社會(huì)形成一種政治強(qiáng)控制體制，國(guó)家的方針、政策、意識(shí)形態(tài)以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的賦稅征收均通過(guò)自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)的底層。這樣，人民公社就不僅成為一種極為有效的資源汲取方式，而且成為一種超穩(wěn)定的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。在人民公社實(shí)施的二十多年 (從50年代末至70年代末)中，整個(gè)國(guó)家在政治上波動(dòng)起伏，經(jīng)歷了一場(chǎng)接一場(chǎng)的政治運(yùn)動(dòng)。更為嚴(yán)重的是，1959年至1961年出現(xiàn)三年“大饑荒”，1966年至1976年又經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)十年的“文化大革命”，導(dǎo)致中國(guó)城市曾一度陷于混亂和失控。但相對(duì)而言，廣大農(nóng)村則在人民公社這種政治控制體制下，局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)民生產(chǎn)安然有序，沒(méi)有引起危害社會(huì)穩(wěn)定的大暴動(dòng)大騷亂。因?yàn)椤斑@類(lèi)運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村始終是在公社的框架之內(nèi)進(jìn)行的，而不似此前的運(yùn)動(dòng)以改變農(nóng)村制度安排為特征”〔7〕。因此，不能不承認(rèn)，人民公社這種強(qiáng)政治控制體制對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的局勢(shì)起到了非常重要的作用。

然而，人民公社本身也存在著制度缺陷。人民公社實(shí)行的集體化制度本來(lái)就不是為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而設(shè)計(jì)的，所以在實(shí)施的二十多年中，雖然有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的控制，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的汲取，但其“一大二公”的制度設(shè)計(jì)，始終沒(méi)有激發(fā)起農(nóng)民生產(chǎn)積極性。在國(guó)家的超強(qiáng)控制下，農(nóng)民沒(méi)有生產(chǎn)生活的自由，只能通過(guò)“出工不出力”、“磨洋工”等方式來(lái)抗?fàn)?，集體經(jīng)營(yíng)效益一直十分低下，只能維持著簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)，廣大農(nóng)民長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，并逐步造成我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的嚴(yán)重弊端。這種本身存在的制度缺陷使人民公社體制在國(guó)家強(qiáng)力維持運(yùn)行二十多年后，難以為繼?！皬?qiáng)制的存在恰恰證明了公社的脆弱。任何一種社會(huì)制度都不可能依靠強(qiáng)制長(zhǎng)期維持，當(dāng)與革命相關(guān)的強(qiáng)制隨著革命的結(jié)束和時(shí)間的延展而日益弱化的時(shí)候，公社也就日益走向了它的終結(jié)?！薄?〕

(四)“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu) (1983年-現(xiàn)今)

正是認(rèn)識(shí)到人民公社體制本身存在的不可克服的缺陷和形勢(shì)發(fā)展的新需要，1978年后我國(guó)很快就放棄了人民公社制度，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)和多種經(jīng)濟(jì)成分并存的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度。為了與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)，農(nóng)村的政治管理體制上也必須做相應(yīng)的調(diào)整。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在全國(guó)農(nóng)村重新恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，以“鄉(xiāng)政村治”為特征的鄉(xiāng)村治理模式形成并正式運(yùn)行。我國(guó)學(xué)者張厚安認(rèn)為： “鄉(xiāng)政”以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性，是國(guó)家基層政權(quán)之所在，體現(xiàn)的是國(guó)家的行政權(quán);“村治”以村規(guī)民約、村民意愿為后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己處理關(guān)系到自己利益的社會(huì)事務(wù)活動(dòng)，體現(xiàn)的是村民的自治權(quán)，簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)政村治”?！?〕鄉(xiāng)政村治演變又大致經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：

建立階段 (1982-1985年)。這階段的主要變化是政社分立，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、村民小組，以與家庭承包責(zé)任制相適應(yīng)。其中建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方式主要有三種：第一種是一社一鄉(xiāng)制，少數(shù)鄉(xiāng)之上設(shè)立區(qū)公所為縣的派出機(jī)關(guān)。這種模式占主導(dǎo)地位;第二種是大區(qū)小鄉(xiāng)制，即改公社為區(qū)，改大隊(duì)為鄉(xiāng)，云南、廣東、廣西等多采用此種模式;第三種是大區(qū)中鄉(xiāng)制，即改公社為區(qū)、改管理區(qū)為鄉(xiāng)、生產(chǎn)大隊(duì)改為村委會(huì)，湖北等主要采取此種方法。三種模式都將生產(chǎn)隊(duì)改為了村民小組。因此，大多數(shù)縣以下仍是區(qū)、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)。

調(diào)整階段 (1986-2003年)。這階段的主要變化是“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組”，主要是為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重和鄉(xiāng)村不良債務(wù)增多的問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因是當(dāng)時(shí)的縣以下的機(jī)構(gòu)人員過(guò)多。到2003年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少將近三分之二，只有38290個(gè)，其中鎮(zhèn)20290個(gè)，鄉(xiāng)18064個(gè);村民委員會(huì)減少將近三分之一，只有66.3萬(wàn)個(gè);村民小組減少十分之一，只有519.2萬(wàn)個(gè)。就全國(guó)范圍而言，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組并不是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)的良藥。在2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革前，中央三令五申的減負(fù)命令并沒(méi)有收到實(shí)效，鄉(xiāng)村不良債務(wù)在2003年前也一直在增加，但各地的體制變化及其效果差異很大。

綜合改革階段 (2004年以后)。2004年，中國(guó)決定在5年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅。2004年3月，為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央決定開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，它標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村已進(jìn)入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的綜合改革階段。這次改革試點(diǎn)已歷時(shí)5年，經(jīng)過(guò)先行試點(diǎn)、擴(kuò)大、深化三個(gè)階段，截至2008年年底，全國(guó)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有約1.8萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的一半以上。到目前已進(jìn)行全面啟動(dòng)階段，計(jì)劃在2012年基本完成。農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)是在以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新的歷史條件下，建立有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型農(nóng)村治理體制。

“鄉(xiāng)政村治”填補(bǔ)了人民公社瓦解以后廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的權(quán)力真空。在鄉(xiāng)村社會(huì)趨于失控狀態(tài)下，成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的重建，通過(guò)國(guó)家公共權(quán)力的自覺(jué)回縮而出現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的分野，改變了人民公社時(shí)期國(guó)家權(quán)力的徹底下沉而對(duì)社會(huì)形成的覆蓋之勢(shì)，體現(xiàn)出國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型，讓廣大農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)的自由與政治的民主，保障了農(nóng)民政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利?？梢哉f(shuō)，“鄉(xiāng)政村治”治理模式在保證農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、重塑?chē)?guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的權(quán)威起到不可替代的作用。我國(guó)學(xué)者于建嶸曾指出：“‘鄉(xiāng)政村治’治理格局的形成，是國(guó)家政府在農(nóng)民為追求自身利益的壓力下，最終順應(yīng)了農(nóng)民的要求而做出的制度性進(jìn)步，是出于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要，出于化解當(dāng)時(shí)社會(huì)矛盾和保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。”〔10〕

然而，20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治的發(fā)展，“鄉(xiāng)政村治”的模式逐漸陷入困境，各鄉(xiāng)村基層組織內(nèi)部及相互間都存在一系列的問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅影響了農(nóng)民的積極性，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，也由此導(dǎo)致農(nóng)村新一輪治理危機(jī)的出現(xiàn)。這也正是中央要求深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，并要求在2012年基本完成的重要原因。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的啟示

建國(guó)六十余年鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變歷程，不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義探索、建設(shè)、發(fā)展與完善的變遷史，而且也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政逐漸趨于成熟的見(jiàn)證史。不僅有豐富的經(jīng)驗(yàn)可以積累，而且更有深刻的教訓(xùn)可以吸取。

(一)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要與時(shí)俱進(jìn)

從建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變過(guò)程，可以看出，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變總是隨著時(shí)代變遷和國(guó)家總體發(fā)展目標(biāo)的變化而變化的。就全國(guó)而言，農(nóng)村基層治理在建國(guó)以來(lái)的60余年內(nèi)進(jìn)行了三次大的調(diào)整：第一次是在建國(guó)初期，為鞏固新生政權(quán)和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的需要，國(guó)家不得不將壓迫貧苦農(nóng)民的“保甲制”改造成為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民當(dāng)家作主的“鄉(xiāng)村制”;第二次是在農(nóng)村合作化后，為了滿(mǎn)足工業(yè)化聚集資源和鞏固農(nóng)村集體所有制并向共產(chǎn)主義過(guò)渡的需要，國(guó)家就將“純政權(quán)性的鄉(xiāng)村體制”改造成“政社合一”的體制;第三次是在改革開(kāi)放后，為適應(yīng)家庭承包責(zé)任制和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，國(guó)家就將以隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有的“政社合一體制”改造成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為核心、以村民自治為基礎(chǔ)的區(qū)、鄉(xiāng)、村、組體制。進(jìn)入新世紀(jì)，作為馬克思主義中國(guó)化的最新成果的科學(xué)發(fā)展觀，將指引中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。在這一理念指導(dǎo)下實(shí)施的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，必將促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，符合科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)要求的新型鄉(xiāng)村治理體制正在誕生。因?yàn)?，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深刻意義就在于，通過(guò)國(guó)家整合，從根本上改變農(nóng)村狀況，在業(yè)已分化的城鄉(xiāng)差別的基礎(chǔ)上重新構(gòu)造城市與鄉(xiāng)村的有機(jī)聯(lián)系和統(tǒng)一性”〔11〕。

(二)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要因地制宜

建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)過(guò)數(shù)次變遷表明，鄉(xiāng)村治理要根據(jù)鄉(xiāng)村具體境域進(jìn)行制度安排。因?yàn)?，“制度安排?duì)縱向鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)有著深刻依賴(lài)，同一個(gè)制度安排在不同性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會(huì)可能具有極其不同的效果?！薄?2〕為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該而且必須做到：

首先，重視我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的非均質(zhì)性。我國(guó)地域遼闊，地貌差異極大，氣候也各不相同，這就決定了不同地域的鄉(xiāng)村社會(huì)其發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣、自然人文資源都不同，不同區(qū)域和地域鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面都存在較大的差異。我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)這種非均質(zhì)性的特點(diǎn)，導(dǎo)致同樣的政策、法律和制度安排在鄉(xiāng)村社會(huì)的貫徹執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生不同的后果。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村治理更要注重因地制宜。

其次，重視鄉(xiāng)村與城市在治理環(huán)境上的巨大差異。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的鄉(xiāng)村治理不能謀求簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)體制一一對(duì)應(yīng)，更不能將城市治理方式全盤(pán)植入鄉(xiāng)村社會(huì)。自有城市以來(lái)，城鄉(xiāng)差別就客觀存在。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展條件下，鄉(xiāng)村治理的目的不是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展，而恰恰是根據(jù)城鄉(xiāng)各自的特點(diǎn)、尊重各自的發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和共同發(fā)展。不能想當(dāng)然地認(rèn)為城市的治理模式是先進(jìn)的，從而以城市治理模式與標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制“改良”、“異化”鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)有治理模式和價(jià)值選擇。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方在城市化過(guò)程中通過(guò)征地、撤村建居、整體遷居等方式進(jìn)行的大規(guī)模身份變革(“農(nóng)轉(zhuǎn)非”)，不僅沒(méi)有激發(fā)農(nóng)民的積極性，反而激化了農(nóng)民與政府的對(duì)立。這種以城市治理標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)行改變農(nóng)民生存樣態(tài)的做法，導(dǎo)致農(nóng)民原有生存場(chǎng)景陌生化，產(chǎn)生拒斥感。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的鄉(xiāng)村治理必須正視鄉(xiāng)村與城市治理環(huán)境的巨大差異，選擇不同的治理策略和路徑。

最后，重視公眾的現(xiàn)實(shí)需求。鄉(xiāng)村治理具有時(shí)代特征，不同時(shí)代的公眾有不同的治理需求。建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的不斷變革，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的不斷變動(dòng)，就是適應(yīng)不同時(shí)代的主體需要。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既要滿(mǎn)足農(nóng)民的公共需求，又要符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)代要求。

(三)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要多元互動(dòng)

縱觀我國(guó)六十余年的鄉(xiāng)村治理變遷史，執(zhí)政黨的各級(jí)組織和各級(jí)政府作為官方的權(quán)威機(jī)構(gòu)起了決定性作用。但是，我國(guó)目前村民自治強(qiáng)制行政化傾向?qū)е乱恍┗鶎诱?quán)及其精英蛻變成謀利型“國(guó)家經(jīng)紀(jì)人”，加之鄉(xiāng)村自組織系統(tǒng)不完善，自我管理能力較差，以及宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力、宗教勢(shì)力等鄉(xiāng)村非正式組織的存在和消極影響，使得鄉(xiāng)村自治難以獨(dú)立維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！啊刂啤汀灾巍闪肃l(xiāng)村治理制度安排中的突出矛盾?！薄?3〕新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要用新的治理范式來(lái)理順農(nóng)村內(nèi)外諸多關(guān)系，建立起多元、互動(dòng)的動(dòng)態(tài)治理結(jié)構(gòu)，由嚴(yán)格等級(jí)制的治理范式向多元化治理范式轉(zhuǎn)變。

第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的政府必須在建立鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系與公共產(chǎn)品分配和平衡方面積極縮小城鄉(xiāng)差別，為城鄉(xiāng)一體化提供物質(zhì)性、制度性和基礎(chǔ)性保證。同時(shí)，還要做好公共服務(wù)和社會(huì)管理。比如，政府應(yīng)積極疏通、協(xié)調(diào)農(nóng)民從事非農(nóng)工作，并為鄉(xiāng)村大量青壯年勞動(dòng)力流失后的鄉(xiāng)村秩序做好協(xié)勤工作;在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，政府要積極培育各種鄉(xiāng)村中介組織，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織與農(nóng)民之間的矛盾，為產(chǎn)業(yè)組織提供信息平臺(tái)和供給服務(wù)等等。

第二，大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，提高農(nóng)民的組織化程度。“一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村非政府組織具有整合功能、合作功能、溝通功能、發(fā)展功能、教育功能，對(duì)村莊建設(shè)具有積極作用?！薄?4〕國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村非政府組織在鄉(xiāng)村治理中能很好地進(jìn)行多向度的合作，降低政府直接控制農(nóng)村的成本，使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿(mǎn)活力。

因此，無(wú)論是從建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的演變史鑒，還是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)大背景下的客觀需要，我們都應(yīng)該而且必須在權(quán)力配置上實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，官治與民治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)治理主體和結(jié)構(gòu)的多元化，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。

〔1〕武力.中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)演變的歷史分析〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)，2006，(3).

〔2〕〔6〕王習(xí)明.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層治理體制的歷史演變〔A〕.中國(guó)政治學(xué)會(huì)2009年年會(huì)論文集〔C〕，內(nèi)部資料.2009.398-408，402.

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〔4〕張厚安，白益華.中國(guó)農(nóng)村基層建制的歷史演變〔M〕.成都：四川人民出版社，1992.188-189.

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〔7〕吳毅.人民公社時(shí)期農(nóng)村政治穩(wěn)定形態(tài)及其效應(yīng)——對(duì)影響中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程一項(xiàng)因素的分析〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，1997，(5).

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〔12〕賀雪峰.鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.289.

〔13〕劉祖華.中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型邏輯〔J〕.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2007，(5).

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A

1008-9187-(2012)04-0080-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)研究”(09BZZ010)

廖沖緒，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員;

肖雪蓮，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員，四川 成都 610071;

胡燕，成都市社會(huì)科學(xué)院助理研究員，四川 成都 610023。

陳學(xué)明】