印度土地改革的結(jié)果分析:利益集團(tuán)的視角＊

毛 悅

印度土地改革的結(jié)果分析:利益集團(tuán)的視角＊

毛 悅

印度土地改革政策在中央和地方政府的出臺(tái)和實(shí)施以及在地方的具體執(zhí)行過(guò)程中，都經(jīng)歷了各利益集團(tuán)的斗爭(zhēng)和博弈。政府內(nèi)部各利益集團(tuán)的博弈使土改政策具有內(nèi)在的缺陷，注定了土改預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在土改過(guò)程中，主要涉及城市柴明達(dá)爾、農(nóng)村土地主和無(wú)地少地農(nóng)民三個(gè)集團(tuán)，他們對(duì)達(dá)成目標(biāo)偏好的強(qiáng)烈程度不同，為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)采取的手段也不同，其中農(nóng)村土地主博弈手段最為多樣，也是土改中獲益最多的集團(tuán)。各利益集團(tuán)的博弈及彼此力量的消長(zhǎng)最終形成了印度土地改革的結(jié)果。

印度;土地改革;利益集團(tuán);農(nóng)民;國(guó)大黨

印度獨(dú)立后，政府陸續(xù)出臺(tái)了不少土地改革的政策，其中尼赫魯執(zhí)政時(shí)期出臺(tái)的措施最多也最為系統(tǒng)。然而從效果上看，印度土地改革中的主要政策未能完全實(shí)行。而當(dāng)時(shí)廣為宣傳和提倡的合作社和鄉(xiāng)村建設(shè)等計(jì)劃也未能盡數(shù)實(shí)現(xiàn)。印度官方認(rèn)為土地改革失敗的原因主要是當(dāng)政者缺乏政治愿望以及來(lái)自基層的壓力不夠，其他的原因有:缺乏有效的行政機(jī)構(gòu);缺乏正確的和最新的土地檔案;民法、刑法和司法機(jī)構(gòu)均過(guò)分強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯;土改實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏財(cái)政支持;中央在土改政策上缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)和指導(dǎo)等①1972年2月，印度計(jì)劃委員會(huì)設(shè)立的土地關(guān)系組在對(duì)土地改革執(zhí)行情況作出全面考察后得出這一結(jié)論。轉(zhuǎn)引自孫培鈞《印度農(nóng)村土地關(guān)系和國(guó)大黨政府的土地政策》，載《南亞研究》1986年第1期。。學(xué)界對(duì)此也進(jìn)行了探究。國(guó)外學(xué)者在對(duì)邦一級(jí)的土地改革政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上得出結(jié)論，認(rèn)為印度土地改革計(jì)劃的主要弱點(diǎn)在于政策的制定與執(zhí)行之間存在巨大的鴻溝，邦政府缺乏執(zhí)行土地改革政策的政治意愿②參見(jiàn) C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997;［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》(施堯伯譯)，載《南亞研究》，1988年第3期?！秳蛴《冉?jīng)濟(jì)史》在分析獨(dú)立后影響印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)印度的聯(lián)邦制制度使中央由國(guó)家利益出發(fā)制定的政策方針在各地卻不得不重新適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w情況。Dharma Kumar and Meghnad Desai eds.，The Cambridge Economic History of India，Vol.II，Cambridge，England:Cambridge University Press，1983，pp.981—983.。還有不少國(guó)外的研究成果從經(jīng)濟(jì)角度或是從土地改革立法的執(zhí)行情況來(lái)討論印度的土改①B.Sarveswara Rao，The Economic and Social Effects of Zamindari Abolition in Andhra，New Delhi:Government of India Publication，1965;A.M.Khusro，Economic and Social Effects of Jagirdari Abolition and Land Reforms in Hyderabad，Hyderabad:Smania University Press，1958;G.Parthasarathy and B.Prasada Rao，Implementation of Land Reforms in Andhra Pradesh，Calcutta:Scientific Book Agency，1969.。國(guó)內(nèi)有學(xué)者從階級(jí)分析的角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為印度的土改是為城市資產(chǎn)階級(jí)和農(nóng)村有資本主義傾向的地主、富農(nóng)服務(wù)的。而且這是由現(xiàn)政權(quán)的階級(jí)性質(zhì)決定的②參見(jiàn)黃思駿《印度土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第324頁(yè)。。還有不少國(guó)內(nèi)研究成果討論了印度執(zhí)政黨在不同時(shí)期的土地政策以及印度土地關(guān)系在不同時(shí)期的發(fā)展變化③參見(jiàn)孫培鈞《印度農(nóng)村土地關(guān)系和國(guó)大黨政府的土地政策》，載《南亞研究》1986年第1期;劉學(xué)成《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期;陳翰笙《印度國(guó)大黨土地政策》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》1959年第2期;金永麗《綠色革命后印度土地關(guān)系的新變化》，載《魯東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年3月，第24卷第1期;姜述賢《獨(dú)立以來(lái)印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。。在前人的研究基礎(chǔ)上，本文的分析框架是基于新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論傳統(tǒng)，采用集體主義的分析方法，對(duì)印度中央政府和邦政府在土改過(guò)程中內(nèi)部集團(tuán)的分歧與博弈進(jìn)行論述，對(duì)印度土改過(guò)程中城市柴明達(dá)爾、農(nóng)村土地主和耕者這三個(gè)利益集團(tuán)的利益訴求和土改中的博弈方式進(jìn)行定性分析，傾向于認(rèn)為，印度土地制度變遷的過(guò)程及結(jié)果，無(wú)論其政策在中央的出臺(tái)、實(shí)施，還是在地方的具體執(zhí)行，主要是各利益集團(tuán)斗爭(zhēng)和博弈的結(jié)果。

政府內(nèi)部的集團(tuán)博弈

在印度獨(dú)立前，對(duì)于土地改革的目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的國(guó)大黨內(nèi)部存在不同的意見(jiàn)。那些擁有大量土地的大地主集團(tuán)及其政治代言人為維護(hù)自己的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特權(quán)，主張將提高生產(chǎn)率作為土地改革的首要目標(biāo)，認(rèn)為可以采用開(kāi)墾荒地的方式使無(wú)地少地農(nóng)民獲得土地。而尼赫魯主張照顧農(nóng)村無(wú)地少地階層的利益，支持激進(jìn)的土地改革，即以改變農(nóng)村土地所有制關(guān)系為目標(biāo)，做到耕者有其田。甘地在土地制度改革的問(wèn)題上態(tài)度模棱兩可，成為這兩派之間溝通的橋梁④參見(jiàn)［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。。

獨(dú)立之初，在土地改革相關(guān)政策出臺(tái)時(shí)，國(guó)大黨內(nèi)部至少有兩種不同的意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為印度需要進(jìn)行土地改革，通過(guò)改變土地關(guān)系而促發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治領(lǐng)域的積極變化，而且在意識(shí)形態(tài)上具有一種象征意義，是政治理想的體現(xiàn)。尼赫魯是這一派的代表。另一種意見(jiàn)并不認(rèn)為土地改革是獨(dú)立后的印度所必須的。印度共和國(guó)第一任總統(tǒng)普拉沙德是國(guó)大黨內(nèi)這派的代表人物之一，而且這一派在國(guó)大黨的決策層內(nèi)具有舉足輕重的作用⑤參見(jiàn)［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。。印度政府計(jì)劃委員會(huì)指派的土地關(guān)系工作委員會(huì)曾表示，“我們傾向于認(rèn)為在國(guó)內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治條件下，這樣的法律可能不能得以制定，即使能夠制定，恐怕也不能實(shí)施。”①P.S.Appu，“Report of the Task Force on Agrarian Relations”，New Delhi，1973(mimeographed)，p.18.Quoted from C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.67.

最終，中央政府通過(guò)了土地改革的議案，據(jù)說(shuō)是尼赫魯?shù)恼f(shuō)服起了作用②參見(jiàn)陳翰笙《印度國(guó)大黨土地政策》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》1959年第2期。，但是，土地改革的政治理想色彩被弱化了，“農(nóng)業(yè)政策便變成了幾乎完全以增產(chǎn)為核心、以技術(shù)為動(dòng)力的政策，因而忽視了可能由于富有意義的土地制度改革而產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面或制度方面的變革”③［美］F·托馬森·詹努茲:《印度土地制度改革的失敗》，載《南亞研究》1988年第3期。。此外，在印度民主政治的大環(huán)境下，國(guó)大黨謀求執(zhí)政地位的需求也促成一些土改政策的出臺(tái)。如1951年第一個(gè)五年計(jì)劃草案中，僅規(guī)定了今后可能占有土地的限額，而對(duì)已經(jīng)占有的土地則不加限制。但由于在1951—1952年冬季的大選中國(guó)大黨部分地遭遇失敗，為保障選票，在最后通過(guò)的第一個(gè)五年計(jì)劃中建議對(duì)已占有土地規(guī)定限額④參見(jiàn)陳翰笙《印度國(guó)大黨土地政策》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》1959年第2期。。但是由于國(guó)大黨內(nèi)部對(duì)于土地改革的必要性存在分歧，“土地改革的立法漏洞百出，給執(zhí)法者提供了弄虛作假的機(jī)會(huì)，也給土地所有者提供了繼續(xù)占有限額以外土地的借口”⑤劉學(xué)成:《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期。。

在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，政府要員、農(nóng)村的一些基層工作人員出于他們個(gè)人和種姓集團(tuán)的利益也多維護(hù)農(nóng)村地主的利益，予其便利，在一定程度上影響了土地改革的結(jié)果。比如50年代初任農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的德希莫克，曾不止一次地公開(kāi)主張要保護(hù)富農(nóng)的利益，認(rèn)為，如果土地有限額，則其他財(cái)產(chǎn)和收入也應(yīng)當(dāng)有限額。1954年1月農(nóng)業(yè)部和計(jì)劃委員會(huì)合制的分發(fā)給各邦政府的調(diào)查表格，基本上只需要登記“自營(yíng)”地面積、錢租地面積和物租地面積三個(gè)項(xiàng)目，而且表格由各鄉(xiāng)政府的會(huì)計(jì)填寫(xiě)。這些人和農(nóng)村地主屬于同一利益集團(tuán)，自然在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中會(huì)為其大開(kāi)方便之門⑥參見(jiàn)陳翰笙《印度國(guó)大黨土地政策》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》1959年第2期。。

各邦政府中也同樣存在著利益集團(tuán)的博弈。以安得拉邦為例，強(qiáng)烈支持土地改革政策的拉奧(P.V.Narasimha Rao)接替雷迪(K.Brahmananda Reddy)成為安得拉邦首席部長(zhǎng)后，安得拉邦關(guān)于土地改革的相關(guān)法律才得以提出并討論，因?yàn)椤袄瓓W所屬的種姓通常是不允許擁有土地的”⑦C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.110.。在法律制定的過(guò)程中，代表地主利益的自由黨千方百計(jì)地維護(hù)地主的利益。例如在1971年土地上限法令提出時(shí)，議會(huì)主要黨派對(duì)該法令的態(tài)度可分為三類:第一類，國(guó)大黨，認(rèn)為法令經(jīng)過(guò)少許修改就可實(shí)施;第二類，自由黨、社會(huì)民主陣線和其他獨(dú)立議員，代表土地所有者利益，反對(duì)法令的實(shí)施;第三類，印共(馬)和一些獨(dú)立議員，出于保護(hù)無(wú)地階級(jí)的利益而反對(duì)法令實(shí)施。在1972年討論修改后的土地上限法令時(shí)，自由黨和社會(huì)民主前線持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為該法令具有共產(chǎn)主義性質(zhì)，而且他們努力證明小農(nóng)的生產(chǎn)力較低①C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，pp.111 －113.，結(jié)果，一些重要的修正案被議會(huì)否決。這些被否決的修正案主要涵蓋以下內(nèi)容:第一，禁止不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人占有土地;第二，降低擁有土地上限;第三，在農(nóng)村建立土地委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施法律②C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.113.。結(jié)果，不幸的是，安得拉邦如此費(fèi)盡周折得到通過(guò)的法案卻還沒(méi)有實(shí)施即因爆發(fā)政治動(dòng)亂而偃旗息鼓，首席部長(zhǎng)被迫辭職，土地上限的法令無(wú)人再提，其他相關(guān)法案也多數(shù)不了了之?？傊?，“累積如山的土地制度改革立法記錄表明，各邦對(duì)于通過(guò)和實(shí)施旨在改革傳統(tǒng)土地關(guān)系結(jié)構(gòu)的法律幾乎都沒(méi)有表現(xiàn)出濃厚興趣(從某種角度看，只有喀拉拉邦的情況以及后來(lái)西孟加拉邦的情況可能是例外)。”③［美］F·托馬森·詹努茲:《印度土地制度改革的失敗》，施堯伯譯，載《南亞研究》1988年第3期。

土改中的主要利益集團(tuán)

印度獨(dú)立時(shí)，英屬印度地區(qū)私人所有土地中，柴明達(dá)爾制占57%，萊特瓦爾制占38%，馬哈瓦爾制占5%④印度政府農(nóng)業(yè)與水利灌溉部:《印度全國(guó)農(nóng)業(yè)委員會(huì)報(bào)告》，1976年，第2卷，第6頁(yè)。轉(zhuǎn)引自姜述賢《獨(dú)立以來(lái)印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。，因此以下的分析僅以柴明達(dá)爾制為例。

土改開(kāi)始前，柴明達(dá)爾土地所有制的層級(jí)多達(dá)四五十層，主要分四個(gè)階層:第一層是包稅地主;第二層是向其繳租的繳租地主(Tenure－h(huán)older);第三層是從包稅地主或繳租地主那里租進(jìn)土地，取得永佃權(quán)的永佃戶(Tenant or Ryot);第四層是從上述三個(gè)階層中的任何一個(gè)階層租進(jìn)土地的佃農(nóng)(Sub－Tenant or Under－Ryot)。前三個(gè)階層，層層轉(zhuǎn)租土地，分割了土地所有權(quán)。永佃戶雖然法律上沒(méi)有土地所有權(quán)，但其土地可以買賣，因此實(shí)際上享有了地主的地權(quán)。而包稅地主雖然在法律上有土地所有權(quán)，但只管收取地租，繳納田賦，無(wú)法處理他們的土地，成為有名無(wú)實(shí)的地主。繳租地主基本也是這樣。因此這四個(gè)階層都沒(méi)有完整而統(tǒng)一的地權(quán)⑤參見(jiàn)黃思駿《印度土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版第288頁(yè)。。而且，印度的土地?fù)碛姓卟⒉痪哂型|(zhì)性，他們種姓不同、擁有的土地大小也不同⑥P.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change，” in K.Mathew Kurien，ed.India:State and Society，Madras:Orient Longmans，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India ，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.35.。

從利益集團(tuán)的視角看，印度的土地制度改革至少涉及三個(gè)集團(tuán)的利益:第一層，城市柴明達(dá)爾，所有復(fù)雜土地多層所有制結(jié)構(gòu)的最上一層(參見(jiàn)表1第1行);第二層，農(nóng)村土地主，即從柴明達(dá)爾那里獲得轉(zhuǎn)租權(quán)的所有各層中間漁利者(參見(jiàn)表1第2行和第3行);第三層，直接與土地發(fā)生關(guān)系的耕者(參見(jiàn)第4行和第5行)。各個(gè)不同的利益集團(tuán)的核心利益都是維護(hù)自己對(duì)已有土地的所有權(quán)或爭(zhēng)取獲得對(duì)更多土地的所有權(quán)，為爭(zhēng)取自身利益的最大化也結(jié)合自身情況采用了不同的手段來(lái)維護(hù)本集團(tuán)的利益。其中，農(nóng)村土地主對(duì)土地的需求最強(qiáng)，博弈方式也最為多樣，因而成為獲益最大的集團(tuán);而耕者雖目標(biāo)明確、偏好較強(qiáng)，但其自身及其政治代言人的實(shí)力有限，決定了其斗爭(zhēng)方式較為單一，影響力也較弱;城市柴明達(dá)爾遠(yuǎn)離土地，從中獲利較少，且有其他的謀利方式和出路，對(duì)土地的偏好較弱，但其成員內(nèi)部的偏好強(qiáng)弱程度差異也不可忽視。

表1:英國(guó)統(tǒng)治末期的印度社會(huì)結(jié)構(gòu)(農(nóng)村部分)

值得一提的是，盡管本文從利益集團(tuán)的角度分析印度土地改革的結(jié)果，然而不可否認(rèn)，印度社會(huì)具有其特殊性。種姓制度就是印度社會(huì)有別于其他社會(huì)的重要特點(diǎn)之一，其也對(duì)印度土地改革的結(jié)果有著重要的影響力。例如，印度地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系經(jīng)常對(duì)應(yīng)著高種姓與低種姓之間的關(guān)系。各級(jí)政府中的官員包括法官、稅收人員等一般也多屬于高于耕者的種姓。這在很大程度上影響著地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系以及國(guó)家公務(wù)人員對(duì)待耕者的態(tài)度。因這一因素不屬本文討論范圍，故不詳細(xì)展開(kāi)，但其重要性毋庸置疑。

城市柴明達(dá)爾的利益博弈

英國(guó)殖民者到來(lái)之前，柴明達(dá)爾對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)，只有世襲占有權(quán)、征收賦稅的權(quán)力和一定的土地產(chǎn)出的收益權(quán)，但有一定的行政權(quán)力，甚至可以擁有武裝力量。英國(guó)殖民者通過(guò)整理地稅制的方式明確了土地所有權(quán)的歸屬之后，柴明達(dá)爾由原來(lái)世代相傳的享有土地收益、替國(guó)王管理土地的傳統(tǒng)封建主演變成受殖民政府扶持、擁有土地的商人和地主身份相結(jié)合的新興柴明達(dá)爾。在印度土改前，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)所有柴明達(dá)爾中的1.5%占有全部土地的50%，804個(gè)最大的地主擁有全國(guó)土地的25%①Report ofthe U.P.ZamandariAbolition Committee， Vol.I， 1948， p.343.Quoted from T.Haque，A.S.Sirohi，Agrarian Reforms and Institutional Changes in India，New Delhi:Concept Publishing Company，1986，p.5.。柴明達(dá)爾在印度爭(zhēng)取獨(dú)立的斗爭(zhēng)中一直站在殖民政府一邊，堅(jiān)決反對(duì)旨在推翻殖民統(tǒng)治的民族獨(dú)立斗爭(zhēng)，而且他們通常住在城市，遠(yuǎn)離其所有的土地。

印度土改中對(duì)于處于土地層級(jí)所有制頂層的柴明達(dá)爾主要通過(guò)給予補(bǔ)償金的辦法取消了他們征收地租的權(quán)利和對(duì)土地的統(tǒng)治權(quán)，實(shí)際上剝奪了其土地所有權(quán)。根據(jù)印度五年計(jì)劃報(bào)告，柴明達(dá)爾被給予67億盧比的補(bǔ)償金，其中27.5億在70年代初期之前即已付清①Draft Fifth Five Year Plan，Vol.2，Chapter 1，1973.in Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.37.。國(guó)大黨政府通過(guò)這種方式在50年代末60年代初取消了柴明達(dá)爾在1.6億英畝土地上的征收權(quán)及其統(tǒng)治權(quán)②參見(jiàn)黃思駿《印度土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版第290頁(yè)。。結(jié)果，城市的大柴明達(dá)爾階層中多數(shù)遠(yuǎn)離農(nóng)村的不在村地主退出了土地的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，留在城市從事其他職業(yè)③參見(jiàn)姜述賢《獨(dú)立以來(lái)印度農(nóng)村土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1987年第4期。。

但在印度有些邦也有一些城市柴明達(dá)爾依舊保留了部分土地，充分利用政策中的規(guī)定，化身為新地主。如北方邦的小地主階層，即“永佃戶”在農(nóng)村的勢(shì)力遠(yuǎn)不如處于土地所有制層級(jí)頂端的包稅地主，因此那里的位于土地所有制層級(jí)頂端的柴明達(dá)爾并沒(méi)有完全退出土地所有制，而是充分利用了地方政府土改相關(guān)立法中“自耕”相關(guān)條款的規(guī)定，保留了一部分土地，化身為新地主④北方邦相關(guān)情況的具體數(shù)據(jù)可見(jiàn)黃思駿《印度土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第290—291頁(yè)。利用“自耕”相關(guān)條款的規(guī)定保留對(duì)土地的所有權(quán)在柴明達(dá)爾中普遍存在，城市柴明達(dá)爾和中層的農(nóng)村土地主都存在這種情況，難以作進(jìn)一步的細(xì)化區(qū)分。。

城市柴明達(dá)爾階層是獨(dú)立初實(shí)際的土地?fù)碛姓呒瘓F(tuán)，但在土改中卻在很大程度上并沒(méi)有主動(dòng)博弈，最終其中不少人失去了對(duì)土地的掌握。這主要有兩個(gè)原因。一方面，擁有土地給他們帶來(lái)的財(cái)富并不是那么可觀，由表1可以看到，居住在城市的柴明達(dá)爾的財(cái)富僅占國(guó)家收入的3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在農(nóng)村的直接與土地發(fā)生關(guān)系的其他階層。盡管這部分柴明達(dá)爾有可能人數(shù)少，平均到個(gè)人，其得到的財(cái)富有可能是很驚人的。但是經(jīng)過(guò)農(nóng)村多級(jí)所有、經(jīng)營(yíng)的盤(pán)剝之后，他們的所得要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于直接擁有土地的所得，也很有可能少于農(nóng)村承租人——中間地主的所得。另一方面，更重要的是，大柴明達(dá)爾集團(tuán)受殖民者扶持，在獨(dú)立斗爭(zhēng)中完全處于爭(zhēng)取獨(dú)立的力量的對(duì)立面。國(guó)大黨政府在執(zhí)政之初要鞏固其執(zhí)政的合法性，穩(wěn)定農(nóng)民的情緒對(duì)于印度這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)是至關(guān)重要的。在這種情況下，對(duì)于執(zhí)政的國(guó)大黨政府來(lái)說(shuō)，從大柴明達(dá)爾手中收回土地，用金錢或其他方式對(duì)其給予補(bǔ)償，是最為合理的。因?yàn)檫@一集團(tuán)議價(jià)的動(dòng)力不大，議價(jià)的資本也有限，而且，用金錢贖買的方式既可以使土地所有制改革有較為圓滿可以收?qǐng)龅慕Y(jié)果，也可以在不真正傷及其利益的情況下在道義層面對(duì)這一獨(dú)立斗爭(zhēng)中反對(duì)自己的力量給予打擊，鞏固自身統(tǒng)治。

農(nóng)村土地主的利益博弈

城市柴明達(dá)爾的退出使農(nóng)村土地主成為主要受益者。這一階層大致包括繳租地主和永佃戶，就是一些居住在農(nóng)村，從城市柴明達(dá)爾那里得到土地的使用權(quán)和管理權(quán)，很多自己也從事勞動(dòng)的小地主。其中有些人甚至并不富裕，只是自己難以完成土地上的耕作任務(wù)，而雇用佃農(nóng)甚至短工來(lái)暫時(shí)幫忙。從表1可以看到，盡管表中的分類更為復(fù)雜，但這一部分人付出的勞動(dòng)較多，獲得的財(cái)富也最多。他們與土地直接發(fā)生關(guān)系，土地對(duì)其而言是維持生計(jì)、發(fā)家致富的根本。

這些農(nóng)村的土地所有者，在英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期支持國(guó)大黨，獨(dú)立后在農(nóng)村建立起自己的力量基地①P.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change”;P.C.Joshi，A Survey of Research on Land Reform in India，Delhi:Institute of Economic Growth，1961，Part I(General Survey).Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，pp.41 －42.。政治學(xué)家將這些人稱為“票倉(cāng)”，因?yàn)樗麄儗?duì)農(nóng)村那些文盲和有依附性的選民有著重要的政治影響力②F.G.Bailey，Politics and Social Change:Orissa in 1959 ，London，1963.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India ，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.42.。這些人尤其是其中擁有土地較多的一部分人，被稱作“合作精英”，是第一輪土地改革的最大受益者，因?yàn)樗麄冇心芰?gòu)買土地所有權(quán)。他們?cè)谕粮闹械牟┺呐c斗爭(zhēng)方式可分為兩個(gè)方面。一方面，他們利用在農(nóng)村的政治影響力，通過(guò)政治手段影響政策制定與執(zhí)行過(guò)程;另一方面，他們利用土地改革相關(guān)立法中的漏洞，采用多種方法逃避土地改革，追求個(gè)人利益的最大實(shí)現(xiàn)。

在政治手段方面，他們通過(guò)政黨、政治運(yùn)動(dòng)以及村委會(huì)等農(nóng)村基層組織作為渠道對(duì)土地改革的政策出臺(tái)及執(zhí)行過(guò)程施加影響。首先，他們通過(guò)代表其利益的政黨在法案制定時(shí)阻撓并施加影響。邦議會(huì)中的議員與農(nóng)村的土地主有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，或者他們自己本身就是土地主。如在安得拉邦，右翼勢(shì)力，特別是代表地主利益的自由黨1959年掌權(quán)使土地主在政治領(lǐng)域的作用加強(qiáng)。其次，通過(guò)組織政治運(yùn)動(dòng)的形式影響決策者的政治行為。如1973年安得拉邦的土地上限法令生效后，當(dāng)?shù)氐耐恋刂鞣磻?yīng)強(qiáng)烈，副首席部長(zhǎng)雷迪領(lǐng)導(dǎo)了被稱為“安得拉動(dòng)蕩”的政治動(dòng)亂，首席部長(zhǎng)拉奧被迫辭職。此后直到1973年12月，安得拉邦議會(huì)休會(huì)，土地上限的法令無(wú)人再提③C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India ，New Delhi:Radha Publications，1997，pp.114－115.。再次，通過(guò)村委會(huì)或其他渠道施加影響，阻礙土改進(jìn)程。如印度土地改革過(guò)程中開(kāi)展的合作運(yùn)動(dòng)其實(shí)并不涉及土地所有權(quán)，但這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)卻未能成功地整合散落的土地和大量的貧農(nóng)，使其進(jìn)行有組織的生產(chǎn)。其中原因之一就是合作委員會(huì)由富裕的農(nóng)民所控制，他們經(jīng)常剝奪貧農(nóng)、佃農(nóng)和無(wú)地農(nóng)民享受合作運(yùn)動(dòng)提供的便利的權(quán)利④Daniel Thorner，Cooperative Farming in India，Delhi:Asia Publishing House，1960;C.H.Hanumant Rao，Technological Change and the Distribution of Gains in Indian Agriculture，Delhi:Macmillan，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.20.?？傊捎趽碛凶罨镜纳a(chǎn)資料而在農(nóng)村具有極大政治影響力的土地主階層在土地改革政策的具體實(shí)施階段，仍然可以在某個(gè)具體的村莊以各種方式阻礙土地的分割與合并，從而剝奪無(wú)地少地者擁有土地的權(quán)利，使土改政策成為一紙空文。

在利用法律的漏洞方面，他們的做法有:第一，將大片土地化整為零，轉(zhuǎn)讓給家庭的其他成員，盡管他們是以家庭為單位一起耕作的;第二，將土地轉(zhuǎn)讓給虛構(gòu)的根本不存在的人;第三，轉(zhuǎn)讓土地的接收人根本不知曉土地已被轉(zhuǎn)讓給自己①Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.39.;第四，開(kāi)辦農(nóng)產(chǎn)加工的公司，將全部耕地歸公司經(jīng)理。如馬德拉斯邦的地主創(chuàng)立糖廠，將幾千畝稻田改種甘蔗②參見(jiàn)陳翰笙《印度國(guó)大黨土地政策》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》1959年第2期。。而要查清這種種做法需要政府深入村莊，針對(duì)每一個(gè)擁有土地的個(gè)人展開(kāi)細(xì)致的調(diào)查，這對(duì)獨(dú)立初期的印度中央和各邦政府而言顯然是不可能的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1962年，近50萬(wàn)英畝的土地非法轉(zhuǎn)讓。到1973年，在比哈爾、卡納塔克、奧里薩和拉賈斯坦四個(gè)邦，甚至沒(méi)有土地因?qū)嵤┩恋爻钟凶罡呦揞~法而被宣布為剩余土地③印度國(guó)家計(jì)劃委員會(huì):《土地改革特別工作組的報(bào)告》，1973年版。轉(zhuǎn)引自劉學(xué)成《印度土地改革的政治意義》，秦毅譯，載《南亞研究》1989年第4期。。

總之，農(nóng)村土地主不僅成為印度土地制度改革的最大受益者，而且成為日后綠色革命的主要受益者。從這個(gè)意義上講，“廢除柴明達(dá)爾制的結(jié)果是創(chuàng)造出了一個(gè)基礎(chǔ)更廣泛的、強(qiáng)有力的農(nóng)村精英”④金永麗、林承節(jié):《獨(dú)立后印度土地關(guān)系的變化》，載《南亞研究季刊》1999年第1期。。

耕者的利益博弈

耕者可根據(jù)其耕作土地的大小，在土地上耕作的權(quán)利的安全程度，地租的支付方式以及與土地?fù)碛姓呦啾认碛械淖杂沙潭葘⑺麄兎殖扇舾深悽軵.C.Joshi，“Agrarian Social Structure and Social Change，”in K.Mathew Kurien，ed.India:State and Society，Madras:Orient Longmans，1975.Quoted from Biplab Dasgupta，Agrarian Change and the New Technology in India，Geneva:UN Research Institute for Social Development，1977，p.35.。這里討論的是無(wú)地或少地的農(nóng)民，印度1976—1977年的農(nóng)業(yè)人口普查這樣定義這類人群:有1—2公頃土地的被稱作小農(nóng)(small farmer)，擁有土地在1公頃以下的被稱作邊緣農(nóng)(marginal farmer)，他們的土地被稱為邊際耕地(marginal lands)。小農(nóng)的平均標(biāo)準(zhǔn)是擁有土地1.42公頃，邊際耕地的平均值是0.39公頃⑥T.Haque，A.S.Sirohi，Agrarian Reforms and Institutional Changes in India，New Delhi:Concept Publishing Company，1986，p.106.。

這一集團(tuán)最歡迎土地改革。在土地改革的進(jìn)程中，他們一方面通過(guò)斗爭(zhēng)表明自己對(duì)擁有土地的渴求，特別是在政策制定和實(shí)施結(jié)果令其不滿時(shí);另一方面，在制定政策時(shí)通過(guò)代表其利益的政黨影響政策制定，保障自己權(quán)利的獲得。保護(hù)無(wú)地和少地農(nóng)民的黨派主要有印度共產(chǎn)黨和印共(馬)。例如，安得拉邦討論修改后的擁有土地上限的法案時(shí)，當(dāng)自由黨等提出小農(nóng)生產(chǎn)率低的問(wèn)題時(shí)，印共和印共(馬)拿出了各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和案例，證明小農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)率高于大農(nóng)場(chǎng)。但1955年選舉后共產(chǎn)黨在議會(huì)勢(shì)力的衰退，使無(wú)地貧民以及小農(nóng)孤立無(wú)助。而1959年代表地主利益的自由黨勢(shì)力加強(qiáng)，使議會(huì)內(nèi)力量對(duì)比更加偏重于農(nóng)村有地階層。在這種情況下，農(nóng)民利益的不滿足終于從無(wú)形的怨恨體現(xiàn)為有形的斗爭(zhēng)。1967年，農(nóng)村貧民開(kāi)始通過(guò)抗議來(lái)表達(dá)對(duì)富有的地主的不滿。隨后幾年中，兩者沖突表現(xiàn)得更為明顯。到60年代末，印度各地農(nóng)村出現(xiàn)了較為嚴(yán)重和廣泛的農(nóng)民斗爭(zhēng)。如1968年，昌巴蘭縣農(nóng)民侵占了政府管理的土地，巴加爾普爾、蒙古爾、伽耶和查普拉等縣的無(wú)地雇農(nóng)則向政府官員要求給予土地。與此同時(shí)，在西孟加拉邦的納薩爾巴里和其他地區(qū)也經(jīng)常爆發(fā)農(nóng)民暴亂。到1969年8月時(shí)，在西孟加拉邦發(fā)生了346起強(qiáng)占土地的事件。不僅在比哈爾邦和西孟加拉邦，在阿薩姆、安得拉、古吉拉特、喀拉拉、奧里薩、旁遮普、拉賈斯坦、泰米爾納杜和北方邦等地也發(fā)生了類似事件①參見(jiàn)印度內(nèi)政部《當(dāng)前農(nóng)村緊張關(guān)系的原因和性質(zhì)》，附錄1，新德里，印度政府，1969年。轉(zhuǎn)引自［美］F·托馬森·詹努茲《印度土地制度改革的失敗》，載《南亞研究》1988年第3期。。農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的嚴(yán)重程度引起了政府的注意。1969年，時(shí)任印度總理的英迪拉·甘地在給所有政府主要部長(zhǎng)的信中強(qiáng)調(diào)各種各樣的農(nóng)村改革必須在各邦層面執(zhí)行②Government of India，“The Causes and Nature of Current Agrarian Tensions”，Home Ministry，Research and Policy Division’ s unpublished report，1969，p.4.Quoted from C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India，New Delhi:Radha Publications，1997，p.108.。主要部長(zhǎng)隨即就土地改革召集了會(huì)議，決定到1970年年底之前取消所有的中間人制度，并在中央和各邦都成立監(jiān)督委員會(huì)來(lái)監(jiān)控土地改革的實(shí)施。70年代印度政府頒布了較為激進(jìn)的土地立法③C.Siva Sankar Reddy，Politics of Land Reforms in India ，New Delhi:Radha Publications，1997，p.119.。然而各種利益集團(tuán)的博弈使這些政策的結(jié)果仍然是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)。

由上述土地改革中各種利益集團(tuán)的博弈來(lái)看，獨(dú)立后執(zhí)掌政權(quán)的國(guó)大黨面對(duì)著土地所有方面紛繁復(fù)雜的各種利益關(guān)系。獨(dú)立斗爭(zhēng)中支持殖民政府的城市柴明達(dá)爾仍希望能繼續(xù)依靠土地所有權(quán)帶來(lái)財(cái)富;獨(dú)立斗爭(zhēng)中支持國(guó)大黨的無(wú)地少地農(nóng)民要求得到土地;而在農(nóng)村和政界具有較大勢(shì)力的農(nóng)村土地所有者卻是獨(dú)立后國(guó)大黨政府維持農(nóng)村穩(wěn)定，鞏固執(zhí)政地位不得不依靠的力量。由于農(nóng)民采取了進(jìn)行社會(huì)運(yùn)動(dòng)這樣的手段來(lái)給政府施加壓力，政策經(jīng)過(guò)政府層面各派的博弈可以出臺(tái)，但在實(shí)施過(guò)程中，又遭遇到各種利益集團(tuán)的博弈，最終導(dǎo)致“耕者有其田”的土地改革目標(biāo)基本未能實(shí)現(xiàn)，合作社計(jì)劃也實(shí)施不力。不僅如此，土改中鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施反而加劇了農(nóng)村的貧富分化④參見(jiàn)黃思駿《試析印度獨(dú)立后的鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃》，載《南亞研究》1988年第2期。，對(duì)印度的農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重惡劣的影響。

在印度經(jīng)濟(jì)依靠服務(wù)業(yè)而飛速發(fā)展實(shí)現(xiàn)印度崛起之時(shí)，印度農(nóng)村利益集團(tuán)之間的博弈對(duì)印度的農(nóng)業(yè)發(fā)展、印度的國(guó)內(nèi)政治都有著重要的影響，也會(huì)在此基礎(chǔ)上對(duì)印度的外交政策和戰(zhàn)略產(chǎn)生影響。在全球化的大背景下，印度農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)村利益集團(tuán)的政治主張?jiān)谟《冉?jīng)濟(jì)崛起的過(guò)程中扮演的角色值得我們繼續(xù)關(guān)注。

D1;D61

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1001－5574(2012)02－0072－09

毛悅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院助理研究員，研究方向?yàn)橛《日渭皩?duì)外戰(zhàn)略(北京 100007)。

(責(zé)任編輯:張淑蘭)