地方政府核心行動者的行為動機與行為模式研究
——以農(nóng)村建設(shè)用地整理政策執(zhí)行為例

魯先鋒 ，沈承誠

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 天目學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

地方政府核心行動者的行為動機與行為模式研究
——以農(nóng)村建設(shè)用地整理政策執(zhí)行為例

魯先鋒1，2，沈承誠2

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 天目學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

農(nóng)村建設(shè)用地整理是我國解決人地矛盾、提高土地集約化利用的一項重要政策舉措。地方官員作為地方政府核心行動者，在執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策過程中生動地演繹了逐利的萌動。根據(jù)官僚經(jīng)濟理論，地方政府核心行動者具有政治、經(jīng)濟和社會三種行為動機，并存在四種不同的行為博弈模式。為推動博弈模式的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化，需要加強制度建設(shè)，推動官員“去人格化”塑造；加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法監(jiān)督效能；推動信息公開，加強民主監(jiān)督。

地方政府；核心行動者；行為；農(nóng)村建設(shè)用地整理

工業(yè)化、城市化浪潮一次次挑戰(zhàn)著耕地保護的脆弱“瓶頸”，經(jīng)濟發(fā)展、人口增加與耕地保護之間的張力已成為經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的突出問題。1997年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》指出“保護耕地就是保護我們的生命線”，要“積極推進土地整理，搞好土地建設(shè)”。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。此后，國土資源部制定了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對試點省份的建設(shè)用地增減掛鉤工作的基本要求及配套管理作出具體規(guī)定。我國農(nóng)村建設(shè)用地整理政策已從早期的簡單的“口號式”宣傳逐漸過渡到當(dāng)前的試點運行和實踐操作階段。

農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的原旨是緩解人地矛盾，提高土地的利用效率，但不少地方政府和官員將農(nóng)村建設(shè)用地整理政策視為規(guī)避執(zhí)行耕地保護政策的“擋箭牌”，在政策執(zhí)行過程中片面追求建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展掛鉤試點工作和侵犯農(nóng)民權(quán)益。為了遏制土地違法現(xiàn)象，2008年6月國土資源部公布了 《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，2010年12月國務(wù)院又頒布了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，對掛鉤試點工作的政府分工、項目區(qū)管理、責(zé)任與監(jiān)督等方面作了詳細規(guī)定。為什么農(nóng)村建設(shè)用地政策的執(zhí)行會出現(xiàn)阻礙？通過政策追加和“自上而下”的政策執(zhí)行路徑能否達到預(yù)期政策效果？美國學(xué)者Anderson作過類似詮釋，他認為探討政策是否被成功地執(zhí)行不僅要關(guān)注上層官員的行為、影響因素，還不可忽視或低估下層官員對政策執(zhí)行的影響，“而這些下層官員可能會試圖減少政策的影響或?qū)φ哌M行改變以有利于個人的目的”。[1](p195)Peters認為“官僚在解釋法律、制定規(guī)則將法律付諸實施的過程中發(fā)揮著重要的作用，他們也在將法律和規(guī)章用于單獨的個案的決策中發(fā)揮著重要的作用”。[2](p120)在農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中，地方政府核心行動者的動機、態(tài)度、行為得到充分彰顯。根據(jù)縱橫向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實政府治理情境，地方政府核心行動者是所屬行政區(qū)中的主政官員，掌控著豐富的公共資源，擁有公共事務(wù)信息優(yōu)勢，其行政策略與行動結(jié)果直接決定地方治理走向與政策績效。因此，運用官僚經(jīng)濟理論對地方政府核心行動者的行為動機與行為模式進行剖析，有利于探尋相應(yīng)的規(guī)引之策。

一、地方政府核心行動者的行為動機

古典與新古典經(jīng)濟學(xué)家認為，在完全競爭的市場環(huán)境中理性“經(jīng)濟人”總是受利己的動機驅(qū)使，這種趨利性對人的行為構(gòu)成了激勵。官僚經(jīng)濟理論秉承個人主義和“經(jīng)濟人”價值預(yù)設(shè)，將理性主義原則貫徹到政治領(lǐng)域，認為集體行動是由理性的個人行動構(gòu)成的集合，政府是一系列活動的過程或一種允許上述活動產(chǎn)生的機構(gòu)。Downs認為，在公共的或私人的角色中，官僚①在官僚經(jīng)濟理論中，Niskanen將“官僚”(bureaucrats)界定為“擁有獨立、可確認性預(yù)算的機構(gòu)中的高級官員”，而機構(gòu)其他所有官員被歸為“雇員”。但有時他也不得不承認“官僚”有更寬泛的含義，甚至包括機構(gòu)的所有全職雇員。本文將政府官員的含義界定為在實踐中對農(nóng)村建設(shè)用地政策的制定或執(zhí)行產(chǎn)生較大影響的各級政府人員，即地方政府核心行動者。是理性的效用最大化者，每個官員至少部分地根據(jù)自我利益行事，甚至以純官方的身份行事時也是如此。按照Downs的觀點，官僚的行為驅(qū)動力可概括為5個自利動機和4個潛在的利他目標(biāo)。其中“自利動機”包括權(quán)力、貨幣收入、威望、便利、安全；“更廣泛的動機”包括個人忠誠、認同特定的行動計劃或“使命責(zé)任感”、為良好的工作績效而自豪、渴望服務(wù)于“公共利益”。[3](p165)Niskanen的觀點更具代表性，他認為機構(gòu)預(yù)算（定期撥款或資助）是高層官員關(guān)注的焦點。官僚的目的不是公共效益，也不是最大效率，而是為了使個人效用最大化。Niskanen認為，“可以進入官僚效用函數(shù)的幾個因變量有：薪水、津貼、公共聲譽、權(quán)力、任免權(quán)、局的產(chǎn)出、易于更迭與易于管理局機構(gòu)，除最后兩項外的其他所有變量都是官僚任職期間總預(yù)算的一個單調(diào)正相關(guān)函數(shù)”。[4](p38)Niskanen對官僚的行為與動機作了精辟描述，并突出行政機構(gòu)與立法機構(gòu)之間的博弈關(guān)系。與之稍有不同，我國農(nóng)村建設(shè)用地整地政策屬于行政主導(dǎo)型，無論是政策的制定、執(zhí)行，還是評估和監(jiān)督都在行政體系內(nèi)完成了，政府幾乎掌握了項目立項、資金籌集、方案擬定、效益評估等所有權(quán)力，雖然各級政府在提交人大和政協(xié)討論的政府工作報告中經(jīng)常提及農(nóng)村建設(shè)用地整理，但過于簡單、抽象，不足以形成對政府和官員的硬約束。

在官僚經(jīng)濟理論的信條中，官僚被視為理性的、自私的、效應(yīng)最大化的追求者，這為探究地方政府核心行動者的行為動機提供了必要的理論視角。但人的動機紛繁復(fù)雜，受到諸多因素影響，在不同社會背景、不同的政策環(huán)境及不同的政府層次都有不同的體現(xiàn)。政府系統(tǒng)對地方政府核心行動者的政治素質(zhì)、工作態(tài)度、工作能力、工作業(yè)績及公共服務(wù)水平等方面均有一定的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這些要求與農(nóng)村建設(shè)用地整理政策效應(yīng)相疊合，形成了地方政府核心行動者的獨特行為動機結(jié)構(gòu)。

1.政治動機。

政治動機是“激勵個體從事政治活動而產(chǎn)生政治行為的內(nèi)在心理過程，是政治行為的直接動因”。[5](p42)官僚經(jīng)濟理論將官僚看成非褒非貶的中性“經(jīng)濟人”，在當(dāng)選政治家與任命官員之間、上下級政府官員之間的委托代理關(guān)系序列中，如果權(quán)限不清晰和信息不對稱，官僚總會謀求自身利益最大化。在執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策時，地方政府核心行動者不免受到與其政治地位和政治生活相關(guān)的各種因素的影響，包括晉升、權(quán)力、責(zé)任等?；诋?dāng)前政績評價體系的影響及政府管理成果顯性化的驅(qū)動，農(nóng)村建設(shè)用地整理能較好地滿足地方官員的政治利益需求。首先，農(nóng)村建設(shè)用地整理政策擴大了官員的實際權(quán)力。通過項目審批、土地整理規(guī)劃和設(shè)計、項目驗收、項目評審，地方官員掌握更多的人、財、物資源，從而在原有權(quán)力體系中實現(xiàn)權(quán)力最大化。其次，農(nóng)村建設(shè)用地整理有利于地方官員的職位晉升。通過土地整理，土地資源利用得到優(yōu)化配置，促進了地方社會經(jīng)濟發(fā)展，實際提高了地方官員的政績水平。再次，農(nóng)村建設(shè)用地整理政策是貫徹中央政府和上級政府意志的重要體現(xiàn)。我國實行嚴(yán)格的耕地保護政策，耕地保護已成為官員政績考核的一項重要內(nèi)容，農(nóng)村建設(shè)用地整理有助于緩解土地資源緊張的壓力。另一方面農(nóng)村建設(shè)用地整理政策本身寓含了政治和法律要求，通過農(nóng)村建設(shè)用地，促進了官民交流，有利于培養(yǎng)官員對臨時工作團體、民眾、政府或國家的責(zé)任感。而官員的違法行為或政策執(zhí)行偏離則面臨著一定政治風(fēng)險。

表1 行為動機類型、官僚經(jīng)濟理論及農(nóng)村建設(shè)用地政策比較

2.經(jīng)濟動機。

經(jīng)濟動機是地方政府核心行動者為擴大個人或集體的經(jīng)濟利益而引發(fā)的內(nèi)在驅(qū)動力。官僚經(jīng)濟理論運用微觀經(jīng)濟學(xué)的均衡范例來分析官僚的行為取向，進入官僚效用函數(shù)的因變量也包括薪水、收入、津貼等經(jīng)濟因素。經(jīng)濟動機源于政治動機。隨著我國行政體制改革的深入以及“放權(quán)讓利”政策的實施，地方經(jīng)濟發(fā)展與地方官員之間關(guān)系愈加密切。地方人大與納稅人并不能對地方官員構(gòu)成有效的監(jiān)督和制約。相反，中央政府和上級政府卻對地方官員的任命擁有較大的發(fā)言權(quán)，這種“上強下弱”的監(jiān)督和評價體系最終使地方政府核心行動者成為GDP導(dǎo)向的績效評價體系的“崇拜者”。在直接經(jīng)濟收益方面，地方政府通過建設(shè)用地整理和土地置換，獲得較多的資金收入，同時增加了農(nóng)戶和村集體的收入。在間接經(jīng)濟收益方面，農(nóng)村建設(shè)用地整理可以緩解業(yè)已緊張的人地矛盾，促進土地資源的規(guī)?；⒓s化利用，并帶來GDP的顯性回報。此外，農(nóng)村建設(shè)用地整理為個人晉升帶來便利或?qū)€人努力最小化，也意味著個人薪酬、津貼及待遇獲得相應(yīng)的增加。在政策失范、監(jiān)督乏力情況下地方官員甚至出現(xiàn)“搭便車”行為。

3.社會動機。

社會動機是政策主體在制定或推行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策時受到社會認同、社會支持、心理滿足等社會因素的影響程度。根據(jù)行為主義觀點，人是生活在復(fù)雜的社會關(guān)系中、具有經(jīng)濟需要和各種社會需要的“社會人”。地方官員作為政治系統(tǒng)的特定角色，承擔(dān)著與其職位相應(yīng)的政治任務(wù)和責(zé)任，在執(zhí)行公共政策時，一般無法改變和選擇政策目標(biāo)群體。如果要有效地完成工作任務(wù)，則需要通過宣傳、互動、民主參與等方式來獲得民眾的認同和支持。官僚經(jīng)濟理論雖然沒有過多地關(guān)注官僚對選民和社會需求的回應(yīng)。但不可忽視的是，“這些選民與利益集團又會通過選舉政治代言人來實現(xiàn)自己的愿望，而政治家為了連任也必須考慮選民的愿望，監(jiān)督與控制官僚機構(gòu)的產(chǎn)出與預(yù)算”。[6](p136)目前，很多地方政府重視本地居民需求和公共產(chǎn)品供給，并將民生工程納入地方官員的考核范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整理對地方官員社會驅(qū)動力的影響主要表現(xiàn)為：首先，有利于改善民眾生活，獲得民眾支持。地方官員將農(nóng)村建設(shè)用地整理與改善農(nóng)民生活、居住條件緊密結(jié)合起來，通過投資建設(shè)道路、橋梁、自來水、通信、文化廣場等公共設(shè)施以及加強對衛(wèi)生、綠化、生態(tài)、治安等綜合治理，從而獲得社會的廣泛支持。其次，有利于官民溝通，擴大官員角色認同。農(nóng)村建設(shè)用地整理政策是一項由政府主導(dǎo)、多方參與、多重利益交錯的土地政策，涉及規(guī)劃、工程、土壤、生態(tài)、經(jīng)濟、產(chǎn)權(quán)、管理等諸多方面。通過政務(wù)公開、聽眾會、座談會和村民代表大會等形式可以促進官民溝通，妥善處理群眾關(guān)心的問題，增進民眾對官員的角色了解與角色認同。再次，有利于提高社會聲譽，獲得心理滿足感。如前所述，農(nóng)村建設(shè)用地整理促進地方經(jīng)濟發(fā)展，改善居民生產(chǎn)、生活條件，為官員贏得良好的社會聲譽。通過實踐的鍛煉和挑戰(zhàn)，真實體驗了自己的成長與進步，增加自信和滿足自我實現(xiàn)的需求。

二、地方政府核心行動者的行為選擇

計劃經(jīng)濟時代，在“全國一盤棋”式的完美理性主義指導(dǎo)下，中央政府統(tǒng)一掌握了近乎全部的經(jīng)濟資源，地方政府弱化為中央政府的執(zhí)行部門，地方與中央之間沒有利益沖突，不存在追逐自身利益的行為。而經(jīng)過數(shù)輪行政體制改革，地方政府的事權(quán)、財權(quán)不斷擴大，在中央政府的績效考評機制誘導(dǎo)下，地方政府紛紛加入“經(jīng)濟錦標(biāo)賽”和“政治錦標(biāo)賽”的行列。在執(zhí)行中央政策時，地方政府搖擺于“公利”與“私利”的糾葛之中，“上有政策、下有對策”往往成為獲取自身利益最大化的慣用博弈手段。在這種背景下，上下級之間也存在交易官僚行為理論所論述的交易、選擇、競爭與信任的關(guān)系?！敖灰装l(fā)生在上下級之間，由上級發(fā)出指令，下屬選擇遵從還是違背，上級則據(jù)此選擇予以獎勵或懲罰”。[錯誤！未定義書簽。](p139)如果地方政府核心行動者選擇與上級合作來實現(xiàn)上級的目標(biāo)，則是有效選擇行為；相反，如果地方政府核心行動者選擇與上級不合作，沒有實現(xiàn)上級的目標(biāo)，則是無效選擇行為。

在農(nóng)村建設(shè)用地整理中，中央政府擔(dān)負著政策制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，關(guān)注社會聲譽、國民支持、經(jīng)濟增長及全社會和諧穩(wěn)定；地方各級政府核心行動者則具體承擔(dān)政策的執(zhí)行權(quán)，關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟增長、地方社會穩(wěn)定、社會聲譽、政績、津貼、晉升等。兩者由于目標(biāo)與動機的差異性而形成了多重博弈策略。如圖1（A）所示，中央政府對下級官員執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策有“監(jiān)督”和“不監(jiān)督”兩種選擇。地方政府核心行動者根據(jù)自身利益和對上級信任程度也有“執(zhí)行”或“不執(zhí)行”兩種選擇。以此為維度就可以劃分成四種博弈模式。

圖1 中央政府與地方政府核心行動者之間的博弈模式

1.模式Ⅰ

“模式Ⅰ”表示中央政府對地方政府核心行動者執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的過程進行嚴(yán)格監(jiān)督，后者為規(guī)避政策“不執(zhí)行”所產(chǎn)生的風(fēng)險而選擇執(zhí)行政策。這一模式的形成取決于兩個因素：一是上下級官員之間的信任程度；二是上級對下級的監(jiān)控程度或無效勞務(wù)供給的風(fēng)險大小。如果地方官員與上級之間信任程度高，地方官員會自覺遵從中央政府的政策要求，嚴(yán)格執(zhí)行土地整理政策，提高土地集約利用，改善生態(tài)環(huán)境。當(dāng)?shù)胤焦賳T的努力能夠為上級所認可并獲得晉升、獎勵、撥款等相應(yīng)報酬時，會持續(xù)強化遵從或執(zhí)行政策的動力。相反，如果地方官員從上級獲得的實際報酬低于預(yù)期值，則信任關(guān)系受到影響，從而抑制了執(zhí)行政策的熱情。另一方面，如果中央或上級對地方官員實施嚴(yán)格監(jiān)控，提高違法成本，尤其是懲罰帶來的損失超過違法收益時，地方官員則傾向于執(zhí)行上級政策。

在這種情形下，地方政府核心行動者與中央政府的博弈關(guān)系為（B1，B－C），其中 B1表示地方官員執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策所獲得的報酬，包括政策執(zhí)行自身帶來的收益（政績、權(quán)力、聲譽等）和上級的獎勵（晉升、撥款、榮譽等）；B表示中央政府在地方官員執(zhí)行政策后所獲得的回報 （聲譽、威望、公共利益的增加等）；C是中央政府監(jiān)督所耗費的時間、精力和經(jīng)濟成本。假設(shè)按比例賦值，“模式Ⅰ”總收益值為9，其中地方官員獲得適量報酬（值為5），中央政府也獲得較高收益（值為4），但中央政府不得不付出一定的監(jiān)督成本（C），所以并沒有達到最大收益值。

2.模式Ⅱ

“模式Ⅱ”表示中央政府為確保農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的規(guī)范化執(zhí)行，對地方政府核心行動者采取 “監(jiān)督”方式，而地方政府核心行動者為獲取自身利益最大化，選擇“不執(zhí)行”策略。這種策略選擇的直接依據(jù)是上下級之間的信任缺乏和監(jiān)控乏力等因素。如果地方官員對中央政府缺乏信任，交易成本高，實際報酬與上級支付的價格差距巨大，則會導(dǎo)致地方官員提供無效的不規(guī)范勞務(wù)。此時地方官員如果選擇嚴(yán)格“不執(zhí)行”政策，其報酬（B10）為0。但實際上地方官員可能借機擅自擴大建設(shè)用地面積，即“亂作為”時，地方官員獲益值最大。環(huán)境變化及地方政府的利益化分割又為“亂作為”創(chuàng)造了條件。在市場經(jīng)濟體制改革中，地方官員在社會管理和公共服務(wù)方面獲得更多的中央授權(quán)，從“分灶吃飯”至“分稅制”的財政體制改革擴大了地方官員供給公共產(chǎn)品的能力，地方官員的獨立性、自主性、自利性越發(fā)明顯。另外，中央政府對地方官員監(jiān)控乏力，導(dǎo)致后者在風(fēng)險較小的情況下向上級交付無效勞務(wù)。在自利的驅(qū)動下，地方官員可能借助隱蔽行政模式，通過信息控制造成中央政府或無法獲得全面、客觀的信息而陷入“監(jiān)督困境”，或因獲取信息的巨大成本而主動放棄監(jiān)督。

“模式Ⅱ”的博弈關(guān)系為（B10－C1，B0－C＋R0）。 其中，B10表示地方政府核心行動者不執(zhí)行或變相執(zhí)行政策所獲得的報酬，C1表示地方政府核心行動者不執(zhí)行政策所受到的懲罰（成本），B10－C1只有大于B1時，地方政府核心行動者才有“不執(zhí)行”或違法執(zhí)行的動力。B0是中央政府在地方官員“不執(zhí)行”或變相執(zhí)行中央政策時所獲得的報酬，一般比B低，R0是中央政府對地方官員違法行為的處罰所帶來的威望、聲譽的提升?！澳Ｊ舰颉笨偸找嬷禐?。從短期看，地方政府核心行動者選擇“不執(zhí)行”比選擇“執(zhí)行”能獲取更大的收益（B10－C1=7）。中央政府雖然對地方官員的“不執(zhí)行”行為實施懲罰，在一定程度上提升了威望和聲譽，但由于農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的目標(biāo)偏離，總體收益仍較低（B0－C＋R0=2）。

3.模式Ⅲ

當(dāng)中央政府選擇 “不監(jiān)督”、地方政府核心行動者選擇“執(zhí)行”時，兩者之間的博弈關(guān)系為“模式Ⅲ”。這種博弈模式取決于社會監(jiān)督、官僚之間的競爭狀況及道德自覺。首先，權(quán)力壟斷或失去監(jiān)督往往導(dǎo)致腐敗和違法現(xiàn)象。在地方政治體制中，地方人民選舉代表參加人民代表大會，將人民的意志和要求轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)和政策，并對地方政府的政策行為進行監(jiān)督。然而，農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于中央政府，地方政府承擔(dān)著政策的具體執(zhí)行工作，當(dāng)?shù)鼐用?，尤其與土地整理直接相關(guān)的農(nóng)民缺乏利益訴求渠道和有效監(jiān)督，地方人大呈現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象。強勢的地方政府在土地決策中存在“綁架”地方人大的可能。如果積極發(fā)揮當(dāng)?shù)厝后w，包括大眾媒體、社會組織等在土地整理中的參與和監(jiān)督作用，勢必減輕中央政府對地方官員的監(jiān)督壓力，甚至在中央政府“不監(jiān)督”時，可以減少政策執(zhí)行中的“監(jiān)督失衡”狀態(tài)。其次，如果官僚之間的競爭發(fā)生在同一個信任網(wǎng)絡(luò)之中，局內(nèi)的競爭或局之間流動是完全充分的，下級之間就會為職位展開競爭和上級之間為獲取下級提供的勞務(wù)競爭。競爭的結(jié)果是消除了官僚的選擇行為，迫使官僚按照規(guī)范提供勞務(wù)，嚴(yán)格遵守或執(zhí)行政策制度。當(dāng)然，“模式Ⅲ”的形成除官僚經(jīng)濟理論的“經(jīng)濟人”假設(shè)外，還可以從官員的道德自覺獲得解釋。官員作為“政治人”，其行為與價值理念與政治體系相匹配，具有高度的黨性和政治自覺，那么即使在外在約束松弛的情境下，也會主動、自覺地遵守中央和上級的政策。道德自律既包括“對上”負責(zé)，也包括“對下”負責(zé)。地方官員在處理個人、地區(qū)、部門與人民集體利益時，要將人民利益放在首位，用公利性約束私利性，則可以預(yù)防政策執(zhí)行中的“亂作為”現(xiàn)象。因此，不論是“經(jīng)濟人”的外在的民主監(jiān)督環(huán)境與官僚內(nèi)部的完全性競爭，還是“公共人”的道德自覺，都是在理想條件下的近似完美的設(shè)計。

“模式Ⅲ”的博弈關(guān)系為（B1，B），總收益值為 11。 在此模式下，中央政府在“不監(jiān)督”或低成本的情境下，仍然能夠保證農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的順利貫徹，實現(xiàn)耕地保護、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，所以受益最大（值為6）。地方政府核心行動者由于嚴(yán)格執(zhí)行政策，在既定范圍內(nèi)實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，并避免違反政策所產(chǎn)生的政治風(fēng)險，也獲得較大收益（值為5）。因此，當(dāng)中央政府選擇“不監(jiān)督”、地方政府核心行動者選擇“執(zhí)行”時，雙方相互信任，交易成本低，總收益最大，雙方達到“納什均衡”狀態(tài)，此時為最佳的模式選擇。

4.模式Ⅳ

“模式Ⅳ”表示中央政府對農(nóng)村建設(shè)用地整理政策實施過程“不監(jiān)督”，地方政府核心行動者選擇不嚴(yán)格執(zhí)行政策。根據(jù)官僚經(jīng)濟理論，當(dāng)上下級關(guān)系不完全信任，且上級對下級控制乏力時，下級官僚提供無效勞務(wù)的風(fēng)險較小，選擇提供無效的不規(guī)范勞務(wù)比提供有效勞務(wù)更是有利可圖。而且這種選擇還有“外溢效應(yīng)”，地方官員如果在任期內(nèi)加快地方經(jīng)濟發(fā)展，獲得良好業(yè)績、晉升或回報，一般更愿意擴大建設(shè)用地指標(biāo)，而不愿意承擔(dān)耕地保護的義務(wù)。這樣也吸引了其他地區(qū)的官員紛紛加入“不執(zhí)行”的行列。各地方官員競相選擇這種模式，農(nóng)村建設(shè)用地整理則易陷入“公地悲劇”。

“模式Ⅳ”的博弈關(guān)系為（B10，B0－K0）。 由于上下級之間缺乏信任，監(jiān)督松弛，“模式Ⅳ”的總效應(yīng)最小（值為7）。其中K0表示地方官員競相選擇“不執(zhí)行”策略時所產(chǎn)生的土地秩序混亂、中央政府威望下降等負面影響，此時中央政府收益最小，B0－K0一般小于或等于0。地方政府核心行動者在上級“不監(jiān)督”的條件下，獲得了更多的土地資源支配權(quán)，同時避免上級的懲罰，此時個人效用最大（值為8）。從長期博弈看，中央政府必然會改變博弈策略，如改變政績評價內(nèi)容，加大監(jiān)控和懲罰力度，減少地方官員的收益。即促使“模式Ⅳ”向“模式Ⅰ”或“模式Ⅱ”轉(zhuǎn)變。

三、地方政府核心行動者的行為塑造

如前所述，中央政府與地方政府核心行動者之間存在四種博弈模式，其中“模式Ⅲ（B1，B）”的總收益值最大，其次是“模式Ⅰ（B1，B－C）”和“模式Ⅱ（B10－C1，B0－C＋R0）”，“模式Ⅳ（B10，B0－K0）”的總收益值最小。 “模式Ⅲ”對官員自身素質(zhì)及社會環(huán)境要求最高，代表著政策執(zhí)行的發(fā)展方向，但與現(xiàn)實條件尚有較大差距。“模式Ⅰ”與“模式Ⅱ”相比，雖然總收益值相等，但在收益結(jié)構(gòu)中，“模式Ⅰ”代表整體利益的中央政府所占比重較大，比“模式Ⅱ”更有優(yōu)勢。因此，改變博弈變量，推動“模式Ⅳ”、“模式Ⅱ”向“模式Ⅰ”轉(zhuǎn)變，并最終向“模式Ⅲ”過渡是當(dāng)前推行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的現(xiàn)實路徑選擇。

（一）加強制度建設(shè)，推動官員“去人格化”塑造。

Weber認為程序化的非人格化是組織的基本特征之一，當(dāng)官員在制定和執(zhí)行政策受到正式規(guī)則約束時，社會等級、財富、裙帶關(guān)系或者其他個人特點就很難對政策產(chǎn)生影響。因此，官員的雇傭、留職和提升是建立在技術(shù)資格的基礎(chǔ)之上，而并非是個人的人格化特征的體現(xiàn)。[7](p159)對農(nóng)村建設(shè)用地整理而言，官員“去人格化”是避免政策執(zhí)行受主觀主義影響，克服隨意性的必要前提，主要內(nèi)容包括：（1）加強土地整理的立法工作。改變土地整理制度數(shù)目眾多、內(nèi)容零亂、地位不高等弊端。通過人民代表大會將人民意志集中起來，形成完善、統(tǒng)一的法律體系。提高土地整理的規(guī)范性和操作性，對土地整理的指導(dǎo)原則、基本流程、組織機構(gòu)、參與主體、權(quán)屬關(guān)系、利益分配、環(huán)境評估、法律責(zé)任等諸多方面作明確規(guī)定。（2）推動土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地整理不僅提高土地資源的利用效率和拉動地方GDP發(fā)展，而且將土地整理與居民環(huán)境改善、生活水平提高及城市化有序發(fā)展緊密結(jié)合起來，促進經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的同步提高。（3）實現(xiàn)中央政策與地方政策的有機統(tǒng)一。土地整理的法律、法規(guī)及國土資源部門的規(guī)章體現(xiàn)了土地整理的整體性要求和基本性規(guī)定。地方性制度反映了各地域的特點，有利于更好地執(zhí)行中央政府的政策，后者必須以前者為指導(dǎo)，不得違背政策精神。同時地方性制度要體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庵竞鸵?，符合?dāng)?shù)厝嗣竦恼w利益和長遠利益。

（二）加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法監(jiān)督效能。

Skinner的“行為修正理論”認為，人們可以通過對“不認可”行為的懲罰（負強化）或?qū)Α罢J可”行為的贊揚（正強化）來影響人的行為。[8](p73)地方政府核心行動者作為理性“經(jīng)濟人”，在政策執(zhí)行過程中對成本與收益進行縝密計算，并從利己主義出發(fā)進行策略選擇。因此，可以通過改變博弈變量，加大懲罰力度，弱化地方官員違反政策的動機。在“模式Ⅳ”中，中央政府要實現(xiàn)從“不監(jiān)督”到“監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。在“模式Ⅱ”中，要提高違法成本（C1），改善收益結(jié)構(gòu)?；敬胧┌ǎ海?）改變GDP評價機制。將土地整理項目的審批與執(zhí)行、土地利用總體規(guī)劃的實施、耕地保護、基本農(nóng)田保護等相關(guān)內(nèi)容納入地方官員的政績評價體系，對規(guī)范執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的單位和官員在晉升、獎勵、待遇等方面優(yōu)先考慮。（2）建立常態(tài)化的問責(zé)機制。明確地方政府核心行為者執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理政策的責(zé)任。中央和上級機關(guān)建立相對獨立的監(jiān)督檢查機構(gòu)，構(gòu)建國土、公安、司法、檢察、紀(jì)檢監(jiān)察等各部門綜合執(zhí)法監(jiān)管機制，完善事前、事中、事后全程監(jiān)管制度，實施動態(tài)巡查報告制度。

（三）推動信息公開，加強民主監(jiān)督。

在信息透明、公平合理的條件下，下級遵從上級命令，并按其要求提供勞務(wù)；上級則為下級的遵從與服務(wù)支付報酬，包括晉級、提升與撥款等。但由于上下級之間信息不對稱，存在投機空間和逆向選擇風(fēng)險。為確保政策有效執(zhí)行，必須推動政府信息公開和民主參與機制。（1）了解民意，加強政策宣傳。地方官員不僅要保證政策順利執(zhí)行，還要對地方民眾負責(zé)，切實維護群眾利益。在政策執(zhí)行前要認真宣傳政策的基本內(nèi)容、操作程序及收益分配，了解群眾的意見，爭取群眾的理解和支持，保護群眾的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。（2）運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建政府網(wǎng)絡(luò)溝通平臺，推動政府不同層級或部門之間的信息交換和真誠溝通，疏通政府與民眾之間的溝通渠道，發(fā)揮聽證會、民主協(xié)商會、村民代表大會等在農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中的協(xié)商與監(jiān)督作用，形成平等、尊重、理解、寬容的互動場域。（3）將信息公開、民主監(jiān)督納入法制程序。通過法律制度對信息公開、群眾參與的程序作硬性規(guī)定，同時擴大官員評價的主體范圍，將群眾是否滿意視為官員政績的重要內(nèi)容，促使地方官員從利我的“經(jīng)濟人”向利他的“公共人”轉(zhuǎn)變。

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D63-31

A

1003-8477（2012）08-0028-05

魯先鋒（1974—），男，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論博士生，浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院講師。沈承誠（1981—），男，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，政治學(xué)理論博士生。

國家社會科學(xué)基金青年項目（編號：11CZZ038）；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目（編號：11YJC810030）；浙江農(nóng)林大學(xué)人才啟動項目（編號：2008FR096）。

責(zé)任編輯 申 華