公共財(cái)政預(yù)算不足及改革措施

文/趙 鵬

（河北政法職業(yè)學(xué)院 河北·石家莊）

為了滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)應(yīng)建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共財(cái)政。所謂公共財(cái)政，就是為滿足社會(huì)公共需要而構(gòu)建的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式。公共財(cái)政最大的特征就是滿足社會(huì)公共需求。建設(shè)公共財(cái)政：首先，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理理念和職能，真正把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來；其次，要有一套完善的公共財(cái)政預(yù)算管理體制，保證公共預(yù)算能夠恰好執(zhí)行。公共財(cái)政預(yù)算作為一個(gè)國(guó)家為來年各項(xiàng)支出所做的總體規(guī)劃，其準(zhǔn)確性、科學(xué)性以及執(zhí)行性直接影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)管理事務(wù)等各項(xiàng)工作。

一、我國(guó)公共預(yù)算管理存在的不足

1、預(yù)算理念不科學(xué)。政府公共預(yù)算理念的不科學(xué)性主要體現(xiàn)為：（1）重預(yù)算編制，輕預(yù)算監(jiān)督。政府花費(fèi)眾多的人力物力進(jìn)行年度預(yù)算的目的就是監(jiān)督政府的資金使用。但在我國(guó)，公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中并沒有起到足夠的對(duì)于政府約束與監(jiān)督作用。對(duì)政府的資金分配及利用控制不力，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意性大；（2）忽視民生預(yù)算投入，財(cái)政民生投入不足。當(dāng)前政府主導(dǎo)的資源分配以及以政府利益為中心的傳統(tǒng)觀念的存在，使得政府對(duì)民生問題關(guān)注的不夠，關(guān)系民生的基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)資金的短缺問題。

2、預(yù)算編制不夠詳盡，人大審議不夠嚴(yán)格。目前，在預(yù)算編制方面，預(yù)算編制內(nèi)容僅僅羅列了一些收支大類，不僅非常不詳細(xì)，而且缺乏應(yīng)有的透明度，同時(shí)為預(yù)算的挪用和造假提供了滋生土壤。盡管我國(guó)已經(jīng)在細(xì)化方面做了一些改進(jìn)，例如，將支出的項(xiàng)目分設(shè)為五級(jí)科目：類、款、項(xiàng)、目、節(jié)，但是這種分設(shè)在具體的執(zhí)行中依然沒有做到真正細(xì)化，因?yàn)榫唧w實(shí)施中很難做到目和節(jié)，一般仍舊停留在類與款的層次上，所以應(yīng)進(jìn)一步采取有效的細(xì)化措施。預(yù)算編制內(nèi)容越是明確化、具體化，就越能有效地約束政府的財(cái)政活動(dòng)。

3、預(yù)算編制方法有待革新。盡管財(cái)政部一直要求采取零基預(yù)算法編制政府預(yù)算，但實(shí)際中沒有得到很好地落實(shí)，各地很多部門依舊采用基數(shù)加增長(zhǎng)的方法編制預(yù)算。這種方法導(dǎo)致了預(yù)算支出只能增不能減的剛性增長(zhǎng)，同時(shí)也造成了各部門的預(yù)算苦樂不均，不利于控制和優(yōu)化財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)。

二、推進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算改革相關(guān)建議

1、改變財(cái)政預(yù)算理念。理念的轉(zhuǎn)變是改革財(cái)政預(yù)算的根本，只有革除傳統(tǒng)的財(cái)政理念，貫徹公共財(cái)政理念才能最終取得財(cái)政預(yù)算改革的成功。公共財(cái)政理念要求財(cái)政能夠更多地滿足公眾要求，更多地接受公眾監(jiān)督。然而，傳統(tǒng)的財(cái)政理念在一部分地區(qū)、一部分政府官員的頭腦中根深蒂固，所以理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需下大力氣堅(jiān)持不斷采取措施。

2、加強(qiáng)公共預(yù)算監(jiān)督管理。充分發(fā)揮人大和媒體輿論的作用，加強(qiáng)人大與社會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。首先，充分發(fā)揮人大的預(yù)算監(jiān)管、審查功能，提高參與人員的專業(yè)知識(shí)，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性審查，增強(qiáng)審查的透明性。同時(shí)，提交給人大審議的預(yù)算編制要詳細(xì)，具體到每一項(xiàng)收支項(xiàng)目數(shù)額。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行中盡量控制預(yù)算調(diào)整，因特殊情況需要增加支出或減少收入時(shí)，應(yīng)按照《預(yù)算法》規(guī)定，政府向同級(jí)人大常委會(huì)提出預(yù)算調(diào)整方案，由人大常委會(huì)審批通過。財(cái)政部門和其他部門不得擅自進(jìn)行調(diào)整，也不允許先用后報(bào)；其次，在人大對(duì)預(yù)算的審批過程中，應(yīng)執(zhí)行預(yù)算審批的聽證機(jī)制。預(yù)算聽證是政府信息公開的重要渠道，是最好的公開方式,是公民直接監(jiān)督的一種有效形式，它提高了公民參與的透明度，在政府與公眾之間搭建起了溝通的平臺(tái)，為社會(huì)公眾參與預(yù)算決策提供了重要渠道，使公民參與預(yù)算辯論，讓公民有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并且更好地了解政府提供公共服務(wù)的能力；最后，應(yīng)定期及時(shí)、充分向社會(huì)公眾公布預(yù)算執(zhí)行情況，回答公眾疑問，接受人民監(jiān)督。

3、大力推行綜合預(yù)算，重點(diǎn)落實(shí)零基預(yù)算

（1）逐步擴(kuò)大預(yù)算范圍，建立綜合預(yù)算。綜合預(yù)算是指各部門編制部門預(yù)算時(shí)，要全面考慮預(yù)算內(nèi)外所有的收支情況，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算內(nèi)外的綜合平衡。綜合預(yù)算就是要將政府非稅收入全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)全口徑的收入和支出。政府非稅收入是指除稅收以外，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。

（2）采用何種預(yù)算方法將會(huì)直接影響預(yù)算內(nèi)容的編制效果以及預(yù)算的執(zhí)行效果。以往，預(yù)算采用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的基數(shù)法來安排預(yù)算，現(xiàn)在我們要大力落實(shí)更有效的零基預(yù)算。所謂零基預(yù)算就是根據(jù)政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際人員編制狀況、當(dāng)年的工作任務(wù)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并參考有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，需要每年重新確定，從零開始進(jìn)行預(yù)算。由于不受以前基數(shù)的影響，采用零基預(yù)算方式會(huì)在更大程度上保證財(cái)政預(yù)算的合理性，讓財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益。需要特別注意的是，并不是所有的支出項(xiàng)目均適合使用零基預(yù)算方式，所以在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，力求預(yù)算編制的科學(xué)、合理。

4、加快修訂《預(yù)算法》。一方面現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其實(shí)施條例對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容的規(guī)定僅僅羅列了一些收支大類，很不詳細(xì)，缺乏透明度；另一方面現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其實(shí)施條例只規(guī)定了預(yù)算由同級(jí)人大審批，但在人代會(huì)審查預(yù)算草案時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題如何修正，并沒有明確規(guī)定，致使預(yù)算草案的修正存在無(wú)法可依。因此，應(yīng)加快修訂《預(yù)算法》。要對(duì)預(yù)算中的支出、收入范圍以及項(xiàng)目制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)支出項(xiàng)目細(xì)化到項(xiàng)、目，有條件的還要細(xì)化到節(jié)，改變過去預(yù)算法規(guī)定過粗、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依的弊端。同時(shí)，還要調(diào)整預(yù)算編制、審批時(shí)間和程序，增加預(yù)算編制、審批時(shí)間，規(guī)范預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整審批程序，加大人大和社會(huì)的監(jiān)管力度以及透明度。

三、結(jié)語(yǔ)

在具有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共財(cái)政建立和完善過程中，只有在公共財(cái)政理念的指引下，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行深入改革和完善，才能進(jìn)一步提高公共財(cái)政的使用效率，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政為公眾服務(wù)的根本目標(biāo)。

[1]何寶華.預(yù)算法修改問題探析.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012.1.

[2]唐云鋒，綺粱蕊.政府預(yù)算的社會(huì)監(jiān)督模式研究.2012.1.