新疆高速公路建設(shè)BOT 模式思考

□文/王素英

（新疆交通建設(shè)管理局 新疆·烏魯木齊）

一、引言

2012年4月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》明確指出：引進(jìn)民間資本全面參與基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理；進(jìn)一步健全與民間投資主體的溝通聯(lián)系機(jī)制，健全投資政策信息發(fā)布制度，完善中介服務(wù)體系，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范涉企收費(fèi)行為；加強(qiáng)監(jiān)督，督促民間資本投資主體嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)，依法經(jīng)營(yíng)。在投資領(lǐng)域、投資重點(diǎn)、投資服務(wù)體系和投資管理等四個(gè)方面進(jìn)行了優(yōu)化，從而為民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域提供了切實(shí)可行的制度依據(jù)。

新疆維吾爾自治區(qū)交通廳早在2010年就已經(jīng)對(duì)新疆高速公路項(xiàng)目建設(shè)擬引入民間資本進(jìn)行籌劃，擬將伊寧——墩麻扎、三岔口——莎車、麥蓋提——喀什等一批“十二五”新開工高速公路項(xiàng)目采取招商引資，并積極籌備吸引民間資本以BOT模式參與其建設(shè)。

如何貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》，如何引進(jìn)民間資本，并且使民間資本獲得投資收益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)于新疆高速公路建設(shè)是一種新的嘗試。

新疆高速公路建設(shè)中以BOT模式吸引民間資本具有一定的可行性，對(duì)于吸引民間資本、彌補(bǔ)資金缺口、規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)投資與社會(huì)效益等方面具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、機(jī)制

BOT模式，是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種特殊的投資方式；是針對(duì)政府設(shè)立的基建項(xiàng)目（道路、橋梁），向私人公司招標(biāo)，中標(biāo)公司擁有政府給予的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)利，在約定的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)期滿后，再將項(xiàng)目返還給政府的一種集建設(shè)（Build）、經(jīng)營(yíng)（Operate）和轉(zhuǎn)讓（Transfer）為一體的公共工程特許權(quán)模式。

BOT模式是以項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)協(xié)議為融資基礎(chǔ)，由項(xiàng)目公司為項(xiàng)目的投資者、經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，在特許權(quán)協(xié)議期限內(nèi)，通過經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲得利潤(rùn)，并在到期后將項(xiàng)目移交給政府的一種項(xiàng)目融資方式。具有項(xiàng)目導(dǎo)向、有限追索、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、表外負(fù)債等特征。

BOT模式涉及到主辦單位、承辦單位、合伙人、投資人、設(shè)備供應(yīng)商、項(xiàng)目用戶、設(shè)計(jì)和承保公司、官方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及托管人等多個(gè)主體。BOT的融資結(jié)構(gòu)由項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目信用保證結(jié)構(gòu)組成。項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)主要由項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位的股本構(gòu)成；項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)或項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)主要由高級(jí)債務(wù)（銀團(tuán)貸款及附屬配套資金）構(gòu)成；項(xiàng)目的信用結(jié)構(gòu)主要由項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、“交鑰匙”工程承包合同、工程履約擔(dān)保、項(xiàng)目保險(xiǎn)單、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保及政府特許權(quán)協(xié)議構(gòu)成。

BOT模式最大限度地將項(xiàng)目中所有的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給予項(xiàng)目有關(guān)的主體，項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)由承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)備供應(yīng)商、設(shè)計(jì)和承包公司承擔(dān)、項(xiàng)目的資金使用由政府提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和利息貼補(bǔ)、項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目的承辦方承擔(dān)、項(xiàng)目所在地政府提供特許權(quán)協(xié)議。特許權(quán)協(xié)議是規(guī)避項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)的最主要支撐點(diǎn)。

新疆能夠吸引民間資本進(jìn)入高速公路項(xiàng)目建設(shè)，必須由自治區(qū)政府出具特許權(quán)協(xié)議，自治區(qū)交通廳通過財(cái)政擔(dān)保、政策補(bǔ)助、土地補(bǔ)貼等方式減輕民間資本投資成本，出讓資源建設(shè)、公路建設(shè)收費(fèi)權(quán)或以固定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，差價(jià)由政府補(bǔ)貼的方式規(guī)避高速公路投資成本與投資收益期望相差太多所引起的投資風(fēng)險(xiǎn)。

三、借鑒

2012年3月2日，山西省政府成立高速公路籌融資小組，并正式掛牌成立了山西省交通開發(fā)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，山西省國(guó)資委與山西省交通運(yùn)輸廳推動(dòng)7家省屬煤炭企業(yè)共同為山西高速公路建設(shè)投融資。2012年5月，山西省交通廳宣稱，“為確保在建高速公路順利完工，決定由省屬的焦煤集團(tuán)、同煤集團(tuán)等七大煤炭集團(tuán)每家注資15億元，組建6家交通子公司，由省交通廳代建代管，購(gòu)買在建或新建高速公路項(xiàng)目，以7家煤炭集團(tuán)共同出資的105億元，加上國(guó)家財(cái)政預(yù)撥給山西交通廳的100億元，共205億元做資本金貸款，屆時(shí)可解決資金600億元”。

山西省利用BOT模式解決高速公路建設(shè)中資金缺口問題，有其獨(dú)到的特點(diǎn)，一是只利用本地企業(yè)，而不是普遍采取的引進(jìn)外來(lái)投資者的辦法；二是只引進(jìn)國(guó)有企業(yè)資本，而不是引進(jìn)私人資本；三是只針對(duì)全省的新建高速公路，而不是針對(duì)一條高速公路；四是只是一方主導(dǎo)，另一方順從，而不是雙方自愿。

廣深高速公路建設(shè)BOT模式取得了一定的成效，廣深高速公路由廣東省公路建設(shè)公司（甲方）與香港合和中國(guó)發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司（乙方）合作，共同成立廣深珠高速公路有限公司投資興建及經(jīng)營(yíng)管理。項(xiàng)目總投資13.4億美元和7.04億人民幣，其中由香港合和中國(guó)發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司提供注冊(cè)資金0.9億美元及提供股東貸款4.5億美元，國(guó)際融資銀團(tuán)提供項(xiàng)目抵押貸款8億美元，以香港合和中國(guó)發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司為第一借款人，以同等條件轉(zhuǎn)貸給廣深珠高速公路有限公司，國(guó)內(nèi)銀行提供用于支付征地拆遷費(fèi)貸款人民幣7.04億元。從1997年開通運(yùn)營(yíng)至今，其路費(fèi)總收入超過350億元，是初始投資122.17億元的兩倍多，合同簽訂的收費(fèi)時(shí)間才剛剛過半。

廣深高速公路建設(shè)中，廣東省政府出具特許權(quán)協(xié)議，廣東省交通廳、財(cái)政廳等部門為此項(xiàng)目提供利息貼補(bǔ)等政策，并承擔(dān)了高速公路收費(fèi)與投資收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

四川交通廳積極探索并堅(jiān)持走“多個(gè)積極性、多元主體、多種方式”的交通運(yùn)輸創(chuàng)新發(fā)展道路，形成了政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)負(fù)責(zé)、盛世互動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、多元主體、市場(chǎng)運(yùn)作的交通建設(shè)新格局。截至2011年，四川省利用BOT方式招商引資的高速公路共計(jì)24條，總投資1，846億元。以BOT方式的投資主體既有國(guó)有企業(yè)，也有民營(yíng)企業(yè)；既有省外投資商，又有省內(nèi)大企業(yè)；既有高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的建筑類企業(yè)，又有籌融資能力極強(qiáng)的上市公司，四川高速公路多元化投資建設(shè)格局基本建立，形成了政府投資與社會(huì)投資并重，BOT、股份制等多種市場(chǎng)運(yùn)作方式相結(jié)合的多元化投資模式，加快了四川高速公路建設(shè)的速度，解決了四川高速公路資金短缺的困難。

由于，國(guó)務(wù)院2010年出臺(tái)的“新36條”在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融、交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的細(xì)則不完善，許多細(xì)節(jié)難以落實(shí)，所以，我國(guó)在采取BOT模式引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)中出現(xiàn)了超時(shí)收費(fèi)、收費(fèi)過高；個(gè)別路段還通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、變更法人、追加項(xiàng)目延長(zhǎng)路橋收費(fèi)期限；還有一些高速公路建設(shè)為吸引民間資本在簽訂投資合約時(shí)就存在著利益分配格局的弊端等現(xiàn)象。

四、結(jié)論

取得成功經(jīng)驗(yàn)的廣深高速公路BOT模式，正在嘗試建設(shè)的山西高速公路BOT模式以及政府投資與社會(huì)投資并重的多元化投資建設(shè)的四川高速公路BOT模式，都為新疆高速公路建設(shè)引入民間資本所采取的BOT模式提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

新疆交通廳應(yīng)該積極利用國(guó)家引入民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的政策和措施，利用全國(guó)支援新疆實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的極好時(shí)機(jī)，借助廣東省等援疆省市的成功經(jīng)驗(yàn)和財(cái)力，實(shí)現(xiàn)BOT模式吸引民間資本投資高速公路建設(shè)的目標(biāo)，解決新疆高速公路資金缺口大、融資難等問題。

針對(duì)新疆的高速公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、里程長(zhǎng)、投資大、交通量小、收費(fèi)低（比全國(guó)低近50%）的特點(diǎn)，如何妥善處理民間資本追逐高額投資收益與高速公路收費(fèi)低或不收費(fèi)的矛盾，成為能否成功吸引民間資本投資高速公路的關(guān)鍵利益環(huán)節(jié)，自治區(qū)政府、交通廳等相關(guān)部門，必須妥善處理好以上關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)民間資本投資新疆高速公路的建設(shè)目標(biāo)。

[1]山西煤企業(yè)投資高速公路.中國(guó)青年報(bào)，2012.6.5.

[2]民間資本投入緩解交通建設(shè)資金緊缺.中新網(wǎng)，2012.5.26.

[3]收費(fèi)公路總體負(fù)債64%鼓勵(lì)民間資本參與.國(guó)際金融報(bào)，2012.3.23.