公共服務(wù)均等化視角下中國(guó)養(yǎng)老保障方式與路徑選擇——居家養(yǎng)老服務(wù)保障的優(yōu)勢(shì)與發(fā)展路徑

胡宏偉，時(shí)媛媛，肖伊雪

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071003）

一、研究背景與問(wèn)題提出

公共服務(wù)均等化是各國(guó)研究公共服務(wù)的重要理論指導(dǎo)，也是我國(guó)轉(zhuǎn)型服務(wù)型政府構(gòu)建的重要理論依據(jù)。從國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共服務(wù)均等化理論應(yīng)用得十分廣泛，在改革與完善公共財(cái)政體制、公共服務(wù)體系、整合社會(huì)資源、轉(zhuǎn)變政府角色及制定公共服務(wù)指標(biāo)中作用顯著。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，公共服務(wù)均等化的理論被成功地運(yùn)用到社會(huì)保障體制改革中，其中擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，轉(zhuǎn)變政府角色，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型等均是公共服務(wù)均等化理論的重要體現(xiàn)。

養(yǎng)老問(wèn)題作為公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要內(nèi)容必然需要公共服務(wù)均等化理論的指導(dǎo)。目前，我國(guó)老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)由年輕型快速轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷?，進(jìn)入新世紀(jì)后，中國(guó)人口老齡化速度加快，根據(jù)《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)百年預(yù)測(cè)》，“到2050年，我國(guó)老年人口的總量將超過(guò)4億人，占總?cè)丝诘?0%。我國(guó)老年人口在今后一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都會(huì)保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快的國(guó)家?！痹谌丝诶淆g化的同時(shí)，老齡人口年齡結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，民政部社會(huì)福利和慈善促進(jìn)司副司長(zhǎng)王素英在第五屆全國(guó)養(yǎng)老院院長(zhǎng)論壇上透露，截至2008年底，我國(guó)80歲以上的老年人已經(jīng)達(dá)到1805萬(wàn)，約占老年人口總數(shù)的11.29%。據(jù)我國(guó)人口專(zhuān)家鄔滄萍教授預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)中期，中國(guó)80歲以上的高齡老年人將是現(xiàn)在的七倍，不少于八千萬(wàn)人。其次，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到家庭小型化的嚴(yán)重沖擊，代際分離的狀況也使得空巢老人的養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)。再次，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)模式難以滿足老人的養(yǎng)老需求。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然減輕了兒女們的贍養(yǎng)壓力，卻滿足不了老年人在健康、安全、快樂(lè)和生活四大方面的需求，不利于提高老年人的幸福指數(shù)。另一方面，“未富先老”的基本國(guó)情決定，我國(guó)絕大多數(shù)老人還沒(méi)有能力支付機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)費(fèi)用。迅速老化的人口結(jié)構(gòu)使養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)接不暇，養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法在短期內(nèi)得到有效滿足。

綜上所述，養(yǎng)老問(wèn)題的解決迫在眉睫。綜觀國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，公共服務(wù)均等化理論在解決我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)問(wèn)題發(fā)揮了十分重要的作用。經(jīng)驗(yàn)啟示我們，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)保障均等化可以一定程度上解決養(yǎng)老問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)保障的均等化，既有利于緩解我國(guó)老齡化危機(jī)，使老年人健康養(yǎng)老得以實(shí)現(xiàn)，又能保障我國(guó)社會(huì)老齡階段的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，同時(shí)這一舉措的意義還在于增加了社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)型政府的認(rèn)可度與滿意度。

二、研究綜述

目前，公共服務(wù)均等化的研究已經(jīng)形成體系，從其理論支撐、內(nèi)涵、發(fā)展路徑等方面都有了較細(xì)致的研究。研究理論主要來(lái)自于自由主義理論、功利主義理論、經(jīng)濟(jì)平等主義理論、羅爾斯的正義論、德沃金的資源均等理論以及阿瑪?shù)賮啞ど芰ζ降日摰?。在其?nèi)涵界定上學(xué)術(shù)界還沒(méi)有達(dá)成一致，國(guó)外偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究，因此對(duì)公共服務(wù)均等化的界定集中于財(cái)政均等化。

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為公共服務(wù)均等是一個(gè)相對(duì)的概念，存在機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均等三種不同觀點(diǎn)。劉尚希（2007）認(rèn)為均等化的本質(zhì)是機(jī)會(huì)均等，而實(shí)現(xiàn)的途徑是通過(guò)某一個(gè)層面的結(jié)果平等。主張以消費(fèi)機(jī)會(huì)均等化實(shí)現(xiàn)享受服務(wù)結(jié)果均等化［1］。丁元竹（2007）認(rèn)為，財(cái)政能力均等為實(shí)現(xiàn)消費(fèi)均等、服務(wù)均等提供條件，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政能力均等化為公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)，為其實(shí)現(xiàn)提供均等的機(jī)會(huì)。在對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn)，贊成這一觀點(diǎn)的居多。常修澤和安體富兩位學(xué)者認(rèn)為均等化包含機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等和過(guò)程均等三重含義。安體富（2007） 認(rèn)為均衡是調(diào)節(jié)、平衡的過(guò)程，最后達(dá)到相等。而均等包括機(jī)會(huì)的均等和結(jié)果的均等，相比之下，結(jié)果的均等更重要。常修澤（2007） 認(rèn)為全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)與原則應(yīng)該相等；結(jié)果應(yīng)該大體相等；在提供大體相等的基本公共服務(wù)的過(guò)程中,要尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)［2］。兩位學(xué)者同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這里的相等只能是大體相等,而不是絕對(duì)相等。從公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，主要包括以下幾方面內(nèi)容：改革與完善公共財(cái)政體制、改革和完善公共服務(wù)體系、建立健全公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)、建立健全公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。從公共服務(wù)涵蓋的領(lǐng)域來(lái)看，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、教育等社會(huì)保障的各個(gè)方面。

養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容亟待解決。目前，老齡化危機(jī)已經(jīng)影響到了社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。養(yǎng)老問(wèn)題的解決及養(yǎng)老方式的選擇已成為迫切需要解決的問(wèn)題。養(yǎng)老問(wèn)題受到國(guó)家和地方各級(jí)政府的高度重視，2005年成立專(zhuān)門(mén)針對(duì)老年人口、老年服務(wù)等的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)國(guó)家老齡委，隨后各地區(qū)設(shè)立省市級(jí)老齡委。隨著老齡化程度的加劇，從中央到地方的各級(jí)民政部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)（市）民政部門(mén)及老齡委有關(guān)負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，建立了由上到下的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體系。針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老出臺(tái)相應(yīng)的政策。目前，我國(guó)大部分城市均已建立起以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老為主，以房養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、老年公寓養(yǎng)老等新型養(yǎng)老服務(wù)方式為輔的養(yǎng)老服務(wù)體系，并制定相關(guān)政策規(guī)范，確立了建立養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋的普惠型養(yǎng)老保障目標(biāo)。

居家養(yǎng)老作為新興起的養(yǎng)老服務(wù)模式自提出時(shí)就定位于以政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。居家養(yǎng)老不同于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，目前我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要由政府主導(dǎo)，依托于社區(qū)開(kāi)展服務(wù)，各地紛紛建立“星光老年之家”，服務(wù)的形式包括上門(mén)服務(wù)和日托服務(wù)等，服務(wù)人員包括社區(qū)內(nèi)4050人員，醫(yī)療護(hù)理人員和社區(qū)內(nèi)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)老年服務(wù)的工作人員。近來(lái)，為提高服務(wù)水平，廣東省利用毗鄰港澳的優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)香港社會(huì)工作先進(jìn)理念和方法，探索完善專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。為了擴(kuò)大社會(huì)參與度，居家養(yǎng)老采取了政府、社會(huì)、社區(qū)等多方互動(dòng)的機(jī)制，出現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)由社會(huì)、社區(qū)或雙方合作提供服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式。

從目前的養(yǎng)老服務(wù)保障模式老看，家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老隨著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)暴露出弊端，不能滿足當(dāng)前的養(yǎng)老需求；同時(shí)，家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老只能滿足部分老年人的需求，并不能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的均等化。居家養(yǎng)老服務(wù)模式則是一種理性選擇：首先，基本居家養(yǎng)老服務(wù)能夠滿足所有老人的養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化；其次，居家養(yǎng)老服務(wù)模式順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展，可以作為一種一段時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期使用的發(fā)展模式。

三、中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式的選擇

通過(guò)前文的分析我們可以得出：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化是解決養(yǎng)老問(wèn)題、應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)的重要途徑，而如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化又是擺在面前的一個(gè)重要問(wèn)題。文章將以公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵為指標(biāo)，對(duì)三種養(yǎng)老模式進(jìn)行評(píng)價(jià)。從目前我國(guó)現(xiàn)有的三種主要養(yǎng)老服務(wù)保障模式來(lái)看，居家養(yǎng)老的服務(wù)模式最符合養(yǎng)老服務(wù)均等化的理念，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化的理性選擇，為解決養(yǎng)老問(wèn)題的根本途徑。為使這一結(jié)論更為科學(xué)，文章又對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)及老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行了分析，結(jié)果顯示，居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)十分突出，并且愿意接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人占到了79.47%。綜合以上三方面的分析，我們認(rèn)定，居家養(yǎng)老服務(wù)模式是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化的最優(yōu)選擇。

（一）公共服務(wù)均等化視角下中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式比較

目前，我國(guó)主要的養(yǎng)老方式包括三種，即家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老及居家養(yǎng)老。面對(duì)巨大的養(yǎng)老壓力，哪一種模式最為有效值得探討。下面，文章將以公共服務(wù)均等化的幾點(diǎn)內(nèi)涵作為評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)比較三種養(yǎng)老服務(wù)模式（見(jiàn)表1）。

表1 公共服務(wù)均等化視角下中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式比較

由表1可以看出，在政府財(cái)政方面，居家養(yǎng)老服務(wù)模式中所有老人都能享受到政府財(cái)政的支持，擴(kuò)大了國(guó)家財(cái)政的覆蓋面，政府公信力達(dá)到了提高。而在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老中，政府財(cái)政只照顧到了一部分老人，有悖于公平和平等的原則。在政府角色方面，公共服務(wù)均等化理論強(qiáng)調(diào)服務(wù)主體的多元化，因此政府必須轉(zhuǎn)變角色，做好公共服務(wù)的掌舵者。居家養(yǎng)老服務(wù)模式充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，在居家養(yǎng)老模式中，政府一改“全能”的角色而成為主導(dǎo)者，與市場(chǎng)、社會(huì)共同協(xié)作。多方合作既避免了政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的僵化模式，又防止了市場(chǎng)失靈帶來(lái)的問(wèn)題，同時(shí)加入社會(huì)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量更利于社會(huì)的和諧發(fā)展。在受益者方面，居家養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)十分突出。居家養(yǎng)老模式在設(shè)計(jì)之初就以保障老年人的基本養(yǎng)老為出發(fā)點(diǎn)，因此其服務(wù)的受益者為所有老人，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則有一定的局限性，免費(fèi)入住只針對(duì)部分優(yōu)撫或弱勢(shì)群體，大部分老人需自己繳納費(fèi)用，且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取的費(fèi)用超過(guò)了大部分老人的支付能力。因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的受益者不多。家庭小型化及代際分離的現(xiàn)狀對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老提出挑戰(zhàn)，很多老人因子女無(wú)暇照顧而孤獨(dú)終老。在均等狀況方面，從享受居家養(yǎng)老服務(wù)的起點(diǎn)來(lái)看，所有老人擁有同等的權(quán)利，因此，起點(diǎn)均等。在服務(wù)的層次、水平上作為公共服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)無(wú)差的向所有老人開(kāi)放，做到了過(guò)程均等。另一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)不存在城鄉(xiāng)差異，最終實(shí)現(xiàn)了結(jié)果均等。而其他兩種養(yǎng)老模式則不具備這一特點(diǎn)。總之，居家養(yǎng)老服務(wù)模式在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)均等化，促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建中作用顯著，居家養(yǎng)老服務(wù)模式是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的最優(yōu)選擇。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

居家養(yǎng)老與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，有著十分突出的特點(diǎn)有優(yōu)勢(shì)，下面將從三種養(yǎng)老方式的服務(wù)主體、成本、安全性、滿意度等九個(gè)角度進(jìn)行比較，詳見(jiàn)表2。

表2 三種養(yǎng)老服務(wù)方式的比較

由表2可以看出，居家養(yǎng)老能夠滿足老年人多樣化需求，提高老人生活質(zhì)量，服務(wù)更加經(jīng)濟(jì)符合老年人的消費(fèi)能力。另一方面，能為主要照顧者提供支持，減輕體力和心理上壓力，使服務(wù)者和服務(wù)接收者都享受最大化的福利，同時(shí)，符合了養(yǎng)老服務(wù)均等化的要求。

（三）中國(guó)老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求狀況

截止到2009年底，我國(guó)60歲以上老年人達(dá)到1.67億，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%［3］。民政局的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2010年我國(guó)的老年人口已有1.69億［4］。中國(guó)老年人口不斷增加（見(jiàn)圖1），龐大的老年人口基數(shù)客觀上刺激了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求的發(fā)展，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

圖1 我國(guó)老年人口增長(zhǎng)趨勢(shì)

從對(duì)家庭養(yǎng)老及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求來(lái)看，家庭小型化、空巢化使老年人家庭養(yǎng)老的意愿收到客觀限制。同時(shí)，老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿比較低。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要老年人離開(kāi)家庭，居住到特定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中去，這違背我國(guó)傳統(tǒng)的文化觀念以及老年人的鄉(xiāng)土觀念，不符合老年人的養(yǎng)老意愿，限制其養(yǎng)老功能的發(fā)揮。老年人在觀念與意愿上還沒(méi)能接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，僅有16.1%的城市老年人愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而農(nóng)村地區(qū)接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人比例為15.2%，與2000年首次進(jìn)行的《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查》相比，老年人對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的接受度呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）［5］。

由此可見(jiàn)，居家養(yǎng)老成為一種趨勢(shì)。在國(guó)家政策的大力支持以及倡導(dǎo)下，居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展仍取得了一定的成就，居家養(yǎng)老的服務(wù)需求得到進(jìn)一步的釋放。一般而言，在一個(gè)國(guó)家的總?cè)丝谥?5%的老年人會(huì)選擇居家養(yǎng)老［6］。全國(guó)老齡委發(fā)布的《我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》報(bào)告指出，目前，我國(guó)85%以上的老年人有享受居家養(yǎng)老服務(wù)的意愿，僅有6%到8%的老年人有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的意愿；報(bào)告還指出我國(guó)老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求很廣泛，僅城市居家養(yǎng)老家政服務(wù)以及護(hù)理服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)700多億，2010年達(dá)到1300多億，到2020年將超過(guò)5000億元［7］?！吨袊?guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，城市老年人對(duì)熱線服務(wù)的需求上升了6.1個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)老年飯桌（送飯）等服務(wù)的需求上升了3.5個(gè)百分點(diǎn)［8］。這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)需求以及潛在需求是巨大的。

根據(jù)華北電力大學(xué)社會(huì)調(diào)查研究中心2011年關(guān)于我國(guó)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查，我國(guó)老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求較大，如表3所示，其中有居家養(yǎng)老需求的老年人占總?cè)藬?shù)的79.47%。為進(jìn)一步證實(shí)這一結(jié)論，又分年齡段、性別和城鄉(xiāng)進(jìn)行了描述分析，需求的分布情況如下表3所示，從表中可以看出，不同年齡段老年人的對(duì)居家養(yǎng)老需求差異不大。并且，與80歲以上的高齡組老人相比，60到80歲低齡組老人的居家養(yǎng)老需求較大，這說(shuō)明居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展存在很大空間。從性別角度來(lái)看，差異性不顯著，均為78%左右。從城鄉(xiāng)來(lái)看，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老需求略高于農(nóng)村，但城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這一差異將被削弱。總體來(lái)看，老人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求較大。政府應(yīng)該加大對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度，大力發(fā)展居家養(yǎng)老這一公共服務(wù)，逐步滿足老年人對(duì)養(yǎng)老公共產(chǎn)品的需求。

表3 老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的分布（%）

雖居家養(yǎng)老服務(wù)需求日漸增多，但目前居家養(yǎng)老的服務(wù)覆蓋率還不高，不能滿足老年人的需求?！吨袊?guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》指出在居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展尚比較薄弱的農(nóng)村地區(qū)，僅有8.2%的老年人享受到居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)，家政服務(wù)的滿足率僅為6.8%，農(nóng)村絕大多數(shù)老年人缺乏獲取居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑?！吨袊?guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查》的數(shù)據(jù)（見(jiàn)圖3）從具體的服務(wù)項(xiàng)目方面表明當(dāng)前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的供求數(shù)量的失衡，享受率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望率，由此可知，目前總體居家養(yǎng)老服務(wù)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求。

圖3 居家養(yǎng)老服務(wù)需求與服務(wù)享受情況

綜上所述，居家養(yǎng)老服務(wù)保障模式集均等性、優(yōu)質(zhì)性、需求性于一體，是目前解決中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的重要選擇。

四、發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)保障的路徑分析

居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展路徑上可以分為三個(gè)階段，即基本居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段、中級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段及高級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段。目前，對(duì)于基本居家養(yǎng)老而言，其具體發(fā)展策略如下所示：

（一）政府轉(zhuǎn)變角色，找準(zhǔn)角色定位

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化首先要轉(zhuǎn)變政府角色。第一，在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，政府要準(zhǔn)確定位，作為養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，而不是服務(wù)的直接提供者；第二，政府要做好整體規(guī)劃，制定相關(guān)的法律法規(guī)，宏觀把握居家養(yǎng)老服務(wù)的總體發(fā)展方向；第三，減少政府對(duì)居家養(yǎng)老各項(xiàng)具體服務(wù)運(yùn)作的干預(yù)，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老的服務(wù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，保證居家養(yǎng)老服務(wù)保障體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）推廣政府購(gòu)買(mǎi)基本居家養(yǎng)老服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政的公平利用，即每個(gè)人都能享受到政府的財(cái)政支持。政府購(gòu)買(mǎi)是一種轉(zhuǎn)移支付的策略，以一種最為直接的方式將資金合理配置，避免了資金流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象，保證了資金的合理利用。政府可以通過(guò)向老人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券、設(shè)置社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)等多種形式開(kāi)展服務(wù)。政府買(mǎi)單的形式基本上等同于老人免費(fèi)享受基本居家養(yǎng)老服務(wù)，這一做法切實(shí)保證了養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)的起點(diǎn)均等。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有城鄉(xiāng)的差異，避免了城鄉(xiāng)二元體制的束縛，因此，也體現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)推行的過(guò)程均等。政府購(gòu)買(mǎi)范疇的居家養(yǎng)老服務(wù)均屬于基本服務(wù)，其內(nèi)容相同，服務(wù)體制相同，這也保障了老人享受到了服務(wù)相同，在一定意義上實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)均等。當(dāng)然，居家養(yǎng)老服務(wù)并不限于基本養(yǎng)老服務(wù)，還有更高層次的服務(wù)，這一問(wèn)題將在以后的研究中逐步探究。

（三）提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

養(yǎng)老服務(wù)均等化不僅強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，同時(shí)還要保證受益者享受服務(wù)的質(zhì)量。要加強(qiáng)人力資源建設(shè)。為了提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量,需要對(duì)服務(wù)人員按不同的要求進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，按培訓(xùn)技能考核的等級(jí)從事相應(yīng)等級(jí)的服務(wù)，做到持證上崗,實(shí)行職業(yè)資質(zhì)和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證制度，不斷提高服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化水平。同時(shí)，家庭成員作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要服務(wù)人員也要進(jìn)行定期的培訓(xùn)和教育，使家庭成員提供的照顧科學(xué)合理。此外，應(yīng)重視志愿者的組織與管理，建立志愿者責(zé)任制，簽訂支援協(xié)議及誠(chéng)信協(xié)議，保證志愿服務(wù)的質(zhì)量，并將志愿者的服務(wù)以小時(shí)為單位存入時(shí)間銀行，一方面可以作為志愿者參與社會(huì)服務(wù)的憑證，另一方面，當(dāng)志愿者需要服務(wù)時(shí)可以從時(shí)間銀行支取同等時(shí)間的服務(wù)。

完善居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。首先，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)老人進(jìn)行健康評(píng)估并進(jìn)行分類(lèi)，不同健康狀況的老人采取不同的服務(wù)與護(hù)理；其次，對(duì)老人的需求進(jìn)行評(píng)估，按照老人的需求及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容及方式；再次，盡力居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系，可以引用其他行業(yè)的評(píng)估方法，同時(shí)注意評(píng)估、監(jiān)督人員的選取，可以采用中介評(píng)估、監(jiān)督的方法增加評(píng)估的客觀性和真實(shí)性。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)福利評(píng)估,發(fā)展NGO性質(zhì)的評(píng)估組織，逐步使評(píng)估人員納入國(guó)家的職業(yè)系列，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估向職業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)建立對(duì)評(píng)估的監(jiān)督管理和投訴受理制度。除了監(jiān)管外，還應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)各方的積極性，是服務(wù)充滿生命力和活力。

（四）形成多元化和多渠道投入的發(fā)展機(jī)制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一方面要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，政府的財(cái)政支持和投入是居家養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要保障。國(guó)家應(yīng)設(shè)立從中央到地方的居家養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)資金，并對(duì)資金的運(yùn)用進(jìn)行合理監(jiān)管，保證資金的保值增值。在社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面予以扶持，即在用地、基建、稅收、信貸、再就業(yè)等方面制定出臺(tái)優(yōu)惠政策和措施，將各方掌握的為老服務(wù)資源進(jìn)行整合，通過(guò)政府的干預(yù)使各種資源發(fā)揮最大的作用。另一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，僅靠政府的力量是不夠的，還要走社會(huì)化的道路。政府應(yīng)允許、鼓勵(lì)并支持民間力量注入到居家養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，并將服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體的力量，共同為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展保駕護(hù)航。

（五）完善相關(guān)法律法規(guī)

養(yǎng)老服務(wù)的有效開(kāi)展需要法律與相關(guān)政策作為后盾。發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)必須制定相關(guān)的法律法規(guī)。首先，將居家養(yǎng)老納入社會(huì)保障制度當(dāng)中，不斷完善養(yǎng)老保障制度及失業(yè)、醫(yī)療等其他社會(huì)保障制度；其次，就居家養(yǎng)老服務(wù)本身而言，建立健全監(jiān)督、評(píng)價(jià)和管理制度，為居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建立提供制度基礎(chǔ)；再次，總結(jié)國(guó)外及我國(guó)各地試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定通行全國(guó)的居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，一方面使已經(jīng)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的地方有章可循，另一方面使為開(kāi)展此項(xiàng)服務(wù)的地區(qū)免走彎路；最后，居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，雖然依托家庭，但單純依靠道德的力量難以進(jìn)行有效的約束，必須制定相應(yīng)的法律，為居家養(yǎng)老服務(wù)的有效開(kāi)展提供法律保障。

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