從歷史看西方公共住宅金融的附屬性

顧書桂

(上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

在西方公共住宅金融產(chǎn)生以前，西方商業(yè)住宅金融已經(jīng)存在了很長時間。英國公共住宅金融出現(xiàn)最早，但美國公共住宅金融現(xiàn)在影響最大。公共住宅金融的大范圍鋪開總體上而言是工業(yè)化、城市化特別是二次世界大戰(zhàn)以后的事情。以住宅商品化為前提，附屬性是包括美國在內(nèi)的西方國家公共住宅金融的基本特征。

一、西方商業(yè)住宅金融的演變

幾乎從住宅可以買賣的那一天起，西方商業(yè)住宅金融就與住宅經(jīng)濟(jì)活動如影隨形。西方商業(yè)住宅金融的核心內(nèi)容是，在確保住宅經(jīng)濟(jì)活動順利進(jìn)行的同時，也確保貸款人的權(quán)益安全。根據(jù)美國學(xué)者特瑞斯·M.克勞瑞特 (Terrence M.Clauretie)和G.斯泰西·西蒙 (G.Stacy Sirmans)的研究，早在古羅馬時期，人們就使用fiducia作為住宅貸款的工具。Fiducia要求住宅的法定所有權(quán)由貸款人持有，如果借款人履行了貸款合同中的義務(wù)，fiducia就會要求貸款人將住宅的法定所有權(quán)返還給借款人。由于fiducia帶來種種不便，人們又創(chuàng)立了pigus。Pigus保留了借款人的法定所有權(quán)，但規(guī)定貸款人在借款人被懷疑有違約的可能性時有權(quán)取得住宅的法定所有權(quán)。更晚一些時候出現(xiàn)的hypotheca，則規(guī)定貸款人只有在借款人實(shí)際違約的情況下才能取得住宅的控制權(quán)。羅馬帝國晚期，gage特指作為履行合同的擔(dān)保而交付的存放物，當(dāng)gage是不能移動的住宅時，它確保在借款人“違約時貸款人能取得房地產(chǎn)的所有權(quán)，但不能在gage之外尋求補(bǔ)償，也即借款人擁有一個履行義務(wù)或者向貸款人出售房地產(chǎn)的選擇權(quán)，一項賣權(quán)”［1］(P58)。

1066年，法國諾曼底公爵威廉征服英國以后，住宅抵押貸款的概念被引入英國，被稱為mortgage或 mort gage，其中mort法語表示“死的”意思。在早期時，如果出現(xiàn)借款人違約，貸款人有權(quán)取得全部住宅的所有權(quán)，并且沒有義務(wù)向借款人做出任何補(bǔ)償。隨著普通法的發(fā)展，借款人可以基于不公平提起訴訟并陳述債務(wù)償還計劃，法庭也開始允許借款人通過支付拖欠的金額贖回違約后的住宅，這稱為公平贖回權(quán)。公平贖回權(quán)實(shí)際賦予借款人物業(yè)執(zhí)行價格等于拖欠金額的買權(quán)，由于其無限長的執(zhí)行期限會損害貸款人的利益，剝奪贖回權(quán)條款應(yīng)運(yùn)而生。剝奪贖回權(quán)條款規(guī)定，借款人在規(guī)定時間后就不能再贖回住宅。贖回權(quán)一般分兩類，合同約定的為公平贖回權(quán)，法律追加的為法定贖回權(quán)。商業(yè)住宅金融由此取得了完整的屬性。

商業(yè)住宅金融大規(guī)模產(chǎn)生于西方資本主義工商業(yè)城市興起之際。三次產(chǎn)業(yè)革命，不僅大大加快了資本主義工商業(yè)聚集的步伐，也帶來了城市、大城市、特大城市甚至城市群的不斷涌現(xiàn)。早在第一次產(chǎn)業(yè)革命 (18世紀(jì)60年代開始于英國，以蒸汽機(jī)為代表)以后，住宅的生產(chǎn)活動就已經(jīng)不再是零星的，而是規(guī)模的、連續(xù)的、標(biāo)準(zhǔn)化的了，住宅業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。為了促進(jìn)住宅產(chǎn)銷的順利進(jìn)行，商業(yè)住宅金融開始貫穿住宅的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的全過程。住宅的產(chǎn)業(yè)化使得商業(yè)住宅金融不僅為住宅消費(fèi)者和住宅投資者服務(wù)，更為住宅生產(chǎn)廠商服務(wù)。以美國為例。在美國獨(dú)立戰(zhàn)爭 (1775－1783)后的幾年中，由于資本主義工商業(yè)還不發(fā)達(dá)，城市經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中還不是很重要，美國社會公眾幾乎不需要住宅貸款。首先是在農(nóng)村地區(qū)，因為大多數(shù)家庭生活在其所擁有的世代相傳的小農(nóng)場里，總價不高，購買這些小房地產(chǎn)極少或者根本不需要融資。其次是在城市地區(qū)，因為有建筑協(xié)會籌集購買住宅所需的資金，住宅貸款的發(fā)展空間同樣有限。建筑協(xié)會本來源自英國，由在同一個城市中的部分居民拿出一定的資金集中管理，并向建房的成員提供貸款支持，信用和其他風(fēng)險完全依靠協(xié)會成員自發(fā)控制。引人注目的是，一旦所有成員獲得貸款，資金籌集任務(wù)完畢，建筑協(xié)會的功能就會宣告結(jié)束。例如，1831年于費(fèi)城成立的牛津遠(yuǎn)見建筑協(xié)會 (Oxford Provident Building Association)曾經(jīng)盛極一時，但也避免不了最終宣告解散的命運(yùn)。19世紀(jì)60年代初的美國南北戰(zhàn)爭以后，借助第二次產(chǎn)業(yè)革命的強(qiáng)大推動力，美國資本主義工商業(yè)取得了長足的發(fā)展，城市無論是數(shù)量還是規(guī)模都得到了迅速擴(kuò)張，美國商業(yè)住宅金融開始繁榮，在西部大開發(fā)中以抵押銀行為代表，在城市發(fā)展最為迅速的則是建筑和貸款協(xié)會。此時，美國政府在住宅金融運(yùn)行中還只是發(fā)揮監(jiān)管職能，住宅金融運(yùn)行本身完全遵循市場原則，這是美國以至整個西方商業(yè)住宅金融發(fā)展的黃金時期。這一階段，住宅貸款的期限一般為6～10年，半年還貸一次，實(shí)行浮動利率，貸款額最高達(dá)到房價的50%，住宅貸款的商業(yè)特征非常明顯。

二、公共住宅金融在美國的產(chǎn)生與發(fā)展

1929－1933年資本主義大危機(jī)，與其說是對美國商業(yè)住宅金融的沉重打擊，不如說是美國公共住宅金融誕生的契機(jī)。正是這場大危機(jī)，使人們認(rèn)識到政府干預(yù)住宅產(chǎn)業(yè)促使其健康發(fā)展的必要性和重要性。一方面，人們對住宅的需求呈現(xiàn)明顯的剛性，不管有沒有必要的支付能力，人們的住宅需求都必須得到滿足，這是政府干預(yù)住宅市場最重要的理由;另一方面，由于建筑成本特別是地價的節(jié)節(jié)攀升，房價飆升引發(fā)商業(yè)住宅金融呆賬、壞賬的可能性也越來越大。因為地價越高，地價波動的幅度會越大，個人對房價的承受能力則越差。美國特瑞斯·M.克勞瑞特和G·斯泰西·西蒙的研究資料顯示，“1929～1933年經(jīng)濟(jì)的崩潰，使房地產(chǎn)貸款市場進(jìn)入了無序狀態(tài)。1929年的經(jīng)濟(jì)崩潰后，房地產(chǎn)價值下降到1928年水平的一半左右。個人收入的驟降導(dǎo)致大范圍的抵押貸款拖欠，結(jié)果，貸款人，特別是儲蓄機(jī)構(gòu)等存款性機(jī)構(gòu)陷入其中。它們沒有收到貸款的分期付款，剝奪贖回權(quán)也由于房地產(chǎn)價值的下降而無法提供補(bǔ)償，存款人為了支付生活費(fèi)而支取大量的現(xiàn)金。1931～1934年間，儲蓄和貸款協(xié)會的凈支取額為18.4億美元，約為它們1930年存款的1/3。到1934年為止，儲蓄機(jī)構(gòu)1/5的抵押貸款最終結(jié)果是儲蓄機(jī)構(gòu)獲得房地產(chǎn)的所有權(quán)。(由于真正將居民趕出家門在實(shí)踐中并不可行)許多州通過法律延緩剝奪贖回權(quán)，1933年2月艾奧瓦率先通過法律后，其他26個州也通過了類似的延期法。雖然一般只打算持續(xù)僅2年或幾年，但有些延期法一直持續(xù)到20世紀(jì)40年代才取消”［1］(P61)。在這種背景下，積極干預(yù)住宅金融市場，使其符合社會目標(biāo)，就成為美國政府經(jīng)濟(jì)政策的最主要考量，美國公共住宅金融由此獲得了極大的發(fā)展動力。

大危機(jī)期間及其后的幾年，美國公共住宅金融體系迅速建立起來:(1)1932年成立重組融資公司 (RFC)和聯(lián)邦住宅貸款銀行系統(tǒng)(FHLBS)，用政府貸款幫助儲蓄機(jī)構(gòu)度過流動性危機(jī);(2)1933年成立住宅業(yè)主貸款公司(HOLC)直接或間接發(fā)放住宅消費(fèi)貸款;(3)1934年成立聯(lián)邦儲蓄和貸款保險公司 (FSLIC)為儲蓄機(jī)構(gòu)的存款提供保險，并成立聯(lián)邦住宅管理局 (FHA)，為抵押貸款提供擔(dān)保，為保險機(jī)構(gòu)提供信用 (由于FHA認(rèn)定的有資格貸款人必須遵循FHA規(guī)定的借款人資格、評估、建筑物規(guī)格等工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)HA對抵押貸款市場標(biāo)準(zhǔn)化的促進(jìn)作用也功不可沒);(4)1938年成立聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會 (FNMA)，主要目的是為FHA保險的貸款建立一個市場，幫助提高這類貸款的認(rèn)同度。盡管20世紀(jì)60年代后期，F(xiàn)NMA最終被賦予私營企業(yè)的地位，但其政府支持的性質(zhì)始終沒有變化。這樣，“一是通過直接貸款和存款保險為貸款人提供流動性;另一個是通過長期攤銷抵押貸款的違約保險和二級市場促進(jìn)這類貸款工具的使用”［1］(P69)，美國商業(yè)住宅金融終于度過了最艱難的時期?？傮w上而言，危機(jī)后的美國住宅金融發(fā)展，市場化程度降低了，商業(yè)化色彩淡了，政府干預(yù)程度深了，完全商業(yè)化的住宅金融開始披上濃濃的政策性保障外衣。

二次世界大戰(zhàn)以后，盡管商業(yè)住宅金融繼續(xù)有所發(fā)展，但美國住宅金融的保障色彩并沒有退化。例如，1968年從老房利美 (指最初成立的房利美，它后來分解為現(xiàn)在的房利美和吉利美)分離出來的專事FHA保險貸款證券化工作的吉利美，本身就是政府下屬機(jī)構(gòu)，吉利美于1971年發(fā)行了美國第一張MBS(mortgage－backed security);從老房利美分離出來的現(xiàn)在的房利美以及1970年成立的房地美，由于得到政府的支持，它們?nèi)詫J款額度25萬美元以下的非FHA保險的常規(guī)貸款證券化，以體現(xiàn)政府對中低收入居民的購房支持 (HUD是美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)公共住宅政策和在住宅金融制度中體現(xiàn)政府作用的主管部門，它持續(xù)強(qiáng)調(diào)居者有其屋的目標(biāo));只有貸款額度在25萬美元以上的具有明顯商業(yè)化色彩的巨型貸款，才由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行證券化。20世紀(jì)70～80年代，一方面由于通貨膨脹率和利率高企，美國儲蓄信貸協(xié)會的“存短貸長”矛盾和固定利率矛盾亟待解決，另一方面由于政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模干預(yù)極大地降低了住宅金融的風(fēng)險，美國的住宅資產(chǎn)證券化得到了極大的發(fā)展?！?999年底，全美住宅貸款余額為4.76萬億美元，證券化余額為2.57萬億美元，占貸款余額的55%，證券化已成為住宅融資的主要方式?！保?］(P41)美國住宅資產(chǎn)的證券化浪潮幾乎持續(xù)到2007年美國爆發(fā)次貸危機(jī)才踩下剎車，美國住宅金融 (兼具商業(yè)和公共的特點(diǎn))一度成為全球住宅金融發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和楷模。

譚華杰認(rèn)為，美國“公共住房政策金融體系的核心是政府利用金融手段對公共住房實(shí)行補(bǔ)貼，以降低其資金成本，政策的差別僅在于補(bǔ)貼的方式”［3］(P189)。美國公共住宅金融補(bǔ)貼供應(yīng)方的主要政策有政府直接投資、優(yōu)惠貸款 (既可針對房地產(chǎn)開發(fā)商也可針對住宅消費(fèi)者)、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等，補(bǔ)貼需求方的主要政策有租金券補(bǔ)貼 (可基于租戶也可基于項目)。而根據(jù)美國特瑞斯·M.克勞瑞特和G.斯泰西·西蒙的總結(jié)，美國公共住宅金融的建設(shè)主要體現(xiàn)在美國聯(lián)邦住宅政策的四大功能上:(1)通過資助貸款人和借款人提高住宅的支付能力;(2)提高住宅市場和抵押貸款市場的效率;(3)促進(jìn)房地產(chǎn)服務(wù)行業(yè)的競爭;(4)保障住宅購買人在購買和融資中免受歧視。［1］旨在提高住宅支付能力的聯(lián)邦措施又可以歸納為三類:對提供抵押貸款資金的金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)支持;抵押貸款的保險擔(dān)保、直接撥款和補(bǔ)助;所得稅條款。關(guān)于對提供抵押貸款資金金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)支持，主要有兩個來源，一是以低于市場的利率向儲蓄機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行提供貸款，二是存款的補(bǔ)助性保險。關(guān)于抵押貸款的保險擔(dān)保，主要是FHA為多種類型的抵押貸款提供違約保險，其保險費(fèi)被許多人認(rèn)為要比承擔(dān)該風(fēng)險實(shí)際應(yīng)該收取的費(fèi)用低。關(guān)于直接撥款，則主要體現(xiàn)在《社區(qū)開發(fā)撥款規(guī)劃》、《州與小城市社區(qū)開發(fā)撥款》、《出租房地產(chǎn)修繕撥款》、《城市居住規(guī)劃》和《緊急庇護(hù)所撥款計劃》中。補(bǔ)助方案中最有名的就是《低收入家庭租金援助方案》。至于所得稅條款，目前美國的稅法明顯減少了所有者自用住宅的成本，并鼓勵所有者自用住宅的建設(shè)。旨在增加抵押貸款市場和住宅市場穩(wěn)定性和效率的立法集中在兩個領(lǐng)域，一是為貸款創(chuàng)造流動的、有效的市場，二是放松市場管制。前者的主要措施包括:FNMA被授權(quán)為FHA貸款建立一個二級市場，后來又?jǐn)U展到VA貸款和傳統(tǒng)貸款;將FNMA私有化，并設(shè)立政府國民抵押貸款協(xié)會GNMA和聯(lián)邦住宅貸款抵押公司FHLMC，補(bǔ)充FNMA、FHA和VA原有功能的不足。后者的主要措施體現(xiàn)在1980年的《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》上，它解除了對存款利率和抵押貸款利率的人為限制。旨在促進(jìn)房地產(chǎn)金融市場競爭的立法包括1968年的《跨州土地銷售信息的完全披露法》 (ILSFDA)和《消費(fèi)者信貸保護(hù)法》(CCPA)以及1974年的《房地產(chǎn)交割程序法》(RESPA)。保障住宅購買人在購買和融資中免收歧視主要體現(xiàn)在1968年的《公平住宅法案》(FHA)、1974年的《平等信貸機(jī)會法案》(ECOA)、1975年的《住宅抵押貸款披露法案》(HMDA)和1978年的《社區(qū)再投資法案》(CRA)中。

總體上而言，美國公共住宅金融是以立法和政策的形式強(qiáng)制商業(yè)機(jī)構(gòu)參加，由此產(chǎn)生的風(fēng)險則由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保和補(bǔ)助。美國沒有獨(dú)立的公共住宅金融，公共住宅金融建立在商業(yè)住宅金融的基礎(chǔ)上，而且主要是在流通領(lǐng)域，以彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的不足為核心內(nèi)容。這在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，消費(fèi)者的支付能力處于巔峰狀態(tài)，住宅價格只漲不跌的情況下，無疑能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一旦經(jīng)濟(jì)蕭條，或者消費(fèi)者的支付能力下降，或者住宅抵押價值下降，政府的補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)市場暴露的風(fēng)險，政府的信用遭到質(zhì)疑時，美國的住宅金融體系就會垮塌。盡管2007年美國才發(fā)生驚心動魄的次貸危機(jī)，但美國公共住宅金融的這種缺陷其實(shí)很早就已露出端倪。“70年代后期，市場利率居高不下而且波動很大 (影響到消費(fèi)者的支付能力)，這使得許多貸款人都想將利率風(fēng)險轉(zhuǎn)移給能承受和應(yīng)對這種風(fēng)險的機(jī)構(gòu)和投資者。其做法是將自己發(fā)起的抵押貸款賣給二級市場經(jīng)營者 (FNMA、FHLMC、GNMA)。很多情況下，貸款人甚至不愿承受貸款發(fā)起和銷售之間的利率風(fēng)險，他們愿意向這些機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用以獲得在未來某一時間以約定價格購買所發(fā)起抵押貸款的承諾?！保?］(P92)這導(dǎo)致 “在 90年代，政府資助企業(yè) (GNMA、FNMA和FHLIC)和二級抵押貸款市場開始在抵押貸款市場中占據(jù)主導(dǎo)地位”［1］(P114)。

三、附屬性是美國公共住宅金融的基本特征

從美國公共住宅金融的產(chǎn)生、發(fā)展和政策內(nèi)容看，美國公共住宅金融并沒有從商業(yè)住宅金融中真正獨(dú)立出來，從而具有明顯的附屬性特征。首先，美國公共住宅金融主要局限于住宅流通領(lǐng)域。住宅經(jīng)濟(jì)活動根據(jù)馬克思的分類，包括住宅生產(chǎn)、住宅流通和住宅消費(fèi)三大階段。相應(yīng)地，服務(wù)于住宅經(jīng)濟(jì)活動的公共住宅金融也應(yīng)該充斥住宅生產(chǎn)、住宅流通和住宅消費(fèi)三大階段。然而從實(shí)踐看，美國不管是過去還是現(xiàn)在，商業(yè)住宅金融與公共住宅金融的區(qū)別都主要集中在住宅流通領(lǐng)域，商業(yè)住宅金融遵循市場原則，公共住宅金融有政府介入。流通領(lǐng)域的公共住宅金融即使對住宅生產(chǎn)和住宅消費(fèi)有所影響，這種影響從數(shù)量上看也是有一定限度的，從時間上看則是暫時的。在住宅流通領(lǐng)域里，政府取代市場或彌補(bǔ)市場的不足構(gòu)成公共住宅金融與商業(yè)住宅金融最主要的區(qū)別。美國住宅金融市場并沒有因為公共住宅金融行為的存在就裂變?yōu)榻厝徊煌膬蓚€部分——商業(yè)住宅金融市場和公共住宅金融市場。

其次，美國公共住宅金融的社會屬性并沒有從根本上改變住宅的商品屬性。公共住宅金融雖然是一種非市場行為，但它對住宅生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的商品化性質(zhì)沒有產(chǎn)生根本性的影響。住宅生產(chǎn)的資金融通完全或基本遵循商業(yè)化的原則，住宅一旦生產(chǎn)出來即使暫時不具有商品的全部特征，經(jīng)過一段時間后也不會與完全商品化的住宅有什么區(qū)別。住宅消費(fèi)也依然把住宅當(dāng)作商品價值的物質(zhì)載體，住宅折舊并不影響地價上升帶來的住宅價格的上升。即使在住宅流通領(lǐng)域，公共住宅金融也只是彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的暫時不足，同樣把住宅當(dāng)作一個完整的商品來對待，沒有否定住宅的商品屬性。因此，美國公共住宅金融對現(xiàn)有商業(yè)住宅金融的影響只是局部的、暫時的，公共住宅金融沒有擠占商業(yè)住宅金融的原有空間。

再次，美國公共住宅金融的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然是住宅的商品化。從理論上講，公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的運(yùn)行原則存在根本差別，它們應(yīng)該很容易區(qū)隔開來。然而現(xiàn)實(shí)地看，美國公共住宅金融不管是外部運(yùn)行環(huán)境還是內(nèi)部操作依據(jù)，均沒有擺脫住宅的商品化色彩。公共住宅金融的出現(xiàn)不僅沒有削弱住宅的商品屬性，相反，公共住宅金融的存在進(jìn)一步推進(jìn)了住宅的商品化，使住宅商品化的過程更容易進(jìn)行。美國公共住宅金融與其說進(jìn)入了商業(yè)住宅金融不能滲透的領(lǐng)域，不如說擴(kuò)大了美國商業(yè)住宅金融的存在規(guī)模。

接著，美國公共住宅金融本身是一種不規(guī)則的、非持續(xù)性的行為。由于美國公共住宅金融不但不否定住宅的商品性質(zhì)，更將自己的運(yùn)作建立在住宅的商品屬性基礎(chǔ)之上，這就決定了美國公共住宅金融的運(yùn)作完全受制于美國商業(yè)住宅金融的運(yùn)行狀況，呈現(xiàn)出一種不規(guī)則的、非持續(xù)性的特征。當(dāng)住宅的增值占據(jù)主導(dǎo)地位時，不管美國財政的運(yùn)作狀況如何，美國公共住宅金融要么沒有存在的空間，要么原有的運(yùn)作空間遭到大大壓縮;當(dāng)住宅的貶值占據(jù)主導(dǎo)地位時，即使美國財政狀況健全，美國公共住宅金融卷入住宅經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)模和程度可能都不敷社會所需。最后，美國公共住宅金融發(fā)揮的功能處于不確定狀態(tài)。保障居住是公共住宅金融履行的天職，美國公共住宅金融也不例外。然而建立在住宅商品化基礎(chǔ)上的美國公共住宅金融，并不能確保這一職能時時得到履行。在經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、住宅價格節(jié)節(jié)上升之時，沒有公共住宅金融，美國公眾的居住權(quán)益一樣可以得到保障;在經(jīng)濟(jì)形勢惡化、住宅價格垮塌之際，美國財政往往無法支撐足夠規(guī)模的公共住宅金融以確保社會公眾的居住權(quán)益，這就使得美國公共住宅金融的發(fā)展在兩個極端之間不停搖擺，其履行的職能也時有時無。

以住宅的商品化為前提，附屬性構(gòu)成美國公共住宅金融的基本特征。事實(shí)上，由于政治和經(jīng)濟(jì)基本制度的一致，美國公共住宅金融的這種附屬性特點(diǎn)也是其他西方國家公共住宅金融所共有的。

四、附屬性也是西方公共住宅金融的共同特征

美國的基本國情決定了美國公共住宅金融必然成為西方公共住宅金融的典型。西方其他國家的公共住宅金融與美國公共住宅金融只有量的差別，沒有質(zhì)的不同。附屬性既是美國公共住宅金融的基本特征，也是西方其他國家公共住宅金融的基本特征。

(一)美國公共住宅金融是西方公共住宅金融發(fā)展的典型

從理論上看，公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的產(chǎn)生機(jī)制無疑存在根本的差異。住宅作為一種商品，既可以是奢侈品，又可以是生活必需品。住宅作為奢侈品的屬性，決定了住宅需求的滿足必須遵循市場原則;住宅作為生活必需品的屬性，決定了住宅需求的滿足必須遵循保障原則。住宅的供給取決于住宅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，優(yōu)質(zhì)住宅的供給剛性較強(qiáng)，普通住宅的供給彈性較大。因此在住宅市場上，優(yōu)質(zhì)住宅的價格更多取決于住宅市場的相對購買力，普通住宅的價格更多取決于住宅市場的絕對購買力。也就是說，消費(fèi)者的購買力差異也大，優(yōu)質(zhì)住宅的價格越高，反之則反是;消費(fèi)者的購買力越接近普通住宅的生產(chǎn)價格，普通住宅市場供求越能趨于均衡。住宅市場供求的這種特征及其價格形成機(jī)制決定了政府干預(yù)住宅市場的對象只能是普通住宅，也就是說普通住宅市場才是公共住宅金融發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共住宅金融發(fā)展的空間在于彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力與普通住宅市場價格之間的缺口，這種缺口越大，公共住宅金融發(fā)展的空間越大。結(jié)合美國的具體國情看，美國公共住宅金融無疑具有西方公共住宅金融的典型特征。

第一，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理空間遼闊。美國國土面積約963萬平方公里，位居全球第四。2009年，美國人口達(dá)到3.07億，但人口密度平均每平方公里僅僅32人。美國農(nóng)業(yè)不僅能滿足美國對農(nóng)產(chǎn)品的需要，而且大量出口，農(nóng)產(chǎn)品出口約占美國外匯收入的20%。高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)和遼闊的地理區(qū)域，為美國的城市化和工業(yè)化提供了無窮無盡的土地資源，由于用地緊張導(dǎo)致普通住宅地基價格狂漲的現(xiàn)象在美國非常少見。

第二，美國的工業(yè)化和城市化水平很高。美國有高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，是世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，無論是工業(yè)化還是城市化水平都很高。相對集中的工業(yè)和人口，使得美國的城市地租結(jié)構(gòu)不是太復(fù)雜，總量也不是太龐大，特別是投機(jī)炒作的難度很大，地租的短期大幅度波動很少發(fā)生。城市地租，無論是級差地租還是絕對地租，更多是美國經(jīng)濟(jì)和政治基本面的反應(yīng)。

第三，美國土地利用方式的轉(zhuǎn)換 (特別是住宅用地與非住宅用地之間的轉(zhuǎn)換)基本取決于市場自由競爭，政府干預(yù)很少。朱華等人指出，“美國的住宅包括私人所有、地方政府所有和聯(lián)邦資金支持的。但絕大多數(shù)房屋屬于私人所有，其中99%的房屋歸于私人所有，1%的房屋屬于聯(lián)邦政府或地方政府所有。(因為)聯(lián)邦政府不擁有土地或?qū)ν恋匾?guī)劃進(jìn)行控制，土地使用或規(guī)劃的權(quán)利在州政府，通常情況下，州政府將這些權(quán)利賦予地方或城市政府”［4］(P151)。地方或城市政府又因為缺乏土地所有權(quán)，對土地的利用并不能實(shí)施真正有效的干預(yù)，實(shí)際上將土地利用權(quán)利交還給了土地所有者。

第四，美國的基本經(jīng)濟(jì)制度與政治制度和西方其他國家大體一致。與西方其他國家大同小異，美國在強(qiáng)調(diào)私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的基礎(chǔ)上發(fā)展資本主義市場經(jīng)濟(jì)，與此對應(yīng)的是政治上實(shí)行資產(chǎn)階級議會民主制。資本主義市場經(jīng)濟(jì)決定了美國的住宅市場建設(shè)必須以住宅地基的資產(chǎn)階級個人所有制為前提，政府的干預(yù)不得侵犯或損害住宅地基的私有權(quán)益;資產(chǎn)階級議會民主制意味著為實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)，政府對住宅市場的干預(yù)應(yīng)最大限度地不以損害住宅市場的自由運(yùn)行為前提。也就是說，政府對住宅市場的干預(yù)充其量是讓住宅市場的缺陷得到局部彌補(bǔ)，而不是從根本上消滅住宅市場本身或使住宅市場的性質(zhì)從根本上被改變。

共同的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度基礎(chǔ)使得西方其他國家的公共住宅金融只是在美國公共住宅金融的基礎(chǔ)上結(jié)合本國國情修修補(bǔ)補(bǔ)，但它們的總體框架、主要內(nèi)容和基本性質(zhì)是一致的。

(二)西方其他國家公共住宅金融并沒有跳脫“美國模式”

美國公共住宅金融的核心內(nèi)容是在維護(hù)住宅商品屬性的前提下，政府采取必要的財政貨幣政策，盡可能彌補(bǔ)中低收入居民支付能力與住宅商品市場價格之間的缺口。其他西方國家的公共住宅金融與美國公共住宅金融的區(qū)別，主要是量的區(qū)別，兩者的性質(zhì)則基本一致。

以新加坡的公共住宅金融為例。盡管組屋享有土地來源、建設(shè)費(fèi)用和銷售方面的補(bǔ)貼，盡管組屋銷售價格不是取決于組屋的市場價格而是取決于消費(fèi)者的支付能力，新加坡政府仍然規(guī)定，組屋出售后產(chǎn)權(quán)歸個人所有，組屋的轉(zhuǎn)賣條件僅僅是屋主擁有及實(shí)際居住至少達(dá)到5年，且政府抽取10%～25%的附加費(fèi)，原先購買住宅時動用的公積金及其利息要如數(shù)存入公積金局。形式上，新加坡政府對組屋和商品房實(shí)行兩個市場管理，公共組屋不得進(jìn)入商品房市場流通，但公開組屋市場價格是政府組屋銷售價格的2～4倍說明，具有一定市場化程度的公開市場組屋已經(jīng)借助政府住宅保障和公共住宅金融產(chǎn)生了明顯的收入再分配效應(yīng)，組屋具有一定程度的商品屬性是確定無疑的。至于比新加坡土地供應(yīng)相對寬裕的韓國、日本，公共住宅金融的商品化傾向更為明顯。以最有代表性的Jeonse貸款為例，韓國規(guī)定，對低收入無房家庭給予低息購房貸款支持，年收入低于3000萬韓元或27000美元的無房家庭購買85平方米以下公租房或二手房可以申請總額不超過6000萬韓元的貸款，貸款年利率為7.75%～9%，依此類推，一切以獲得住宅的完全商品屬性為最終目標(biāo)。日本在2005年前廣泛運(yùn)用財政金融手段干預(yù)住宅的生產(chǎn)與消費(fèi)，卻同樣不吝政府補(bǔ)貼支持公共住宅的商品化進(jìn)程。例如，公團(tuán)住宅是一種帶有政府補(bǔ)貼性質(zhì)的住宅，不僅原則上可以以成本價向中等收入家庭出售，而且公團(tuán)住宅購買者可以向住宅金融公庫申請貸款，享受6年的所得稅返還，減免相關(guān)的交易稅、不動產(chǎn)所得稅和固定資產(chǎn)稅等。如果不是2007年美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，2005年開始改革的日本住宅金融體制很可能已經(jīng)完全美國化。與新加坡國情相似的中國香港則干脆將公共住宅金融完全建立在住宅商品化的基礎(chǔ)上。1976年，港英政府“居者有其屋”計劃讓市民購置政府建設(shè)的居屋;1988年，港英當(dāng)局“自置居所貸款”計劃又為符合資格的申請人提供免息貸款，或發(fā)放每月按揭還款補(bǔ)助金，以鼓勵更多人購買私人樓宇;1999年，中國香港政府“租者置其屋”計劃繼續(xù)讓租住公屋的市民能夠購買所租住的房屋，同時中國香港按揭證券有限公司(HKMC)背對背發(fā)行按揭債券，對按揭成數(shù)超過70%的部分提供保險。這種將市場風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府所有企業(yè)身上的行為，在房價處于上升通道時，政府所有企業(yè)不但不會存在風(fēng)險，甚至還會因此獲利，然而一旦經(jīng)濟(jì)停滯或衰退，房價下滑，市場風(fēng)險就會在政府所有企業(yè)身上爆發(fā)和激化。也因此，2002年，中國香港政府不得不重新推出“租住資助辦法”，為沒有能力承擔(dān)市場房租的低收入家庭提供可以負(fù)擔(dān)的資助，讓其租住公屋，確保公共住宅資源的合理分配，確保公共房屋的持續(xù)發(fā)展，政府繼續(xù)確保房委會有充足穩(wěn)定的公屋土地供應(yīng)，以滿足社會對公屋的需求。由此可見，香港雖然是世界公認(rèn)住宅問題解決得較好的地區(qū)，但這只與香港政府的高效率有關(guān)，而與香港是否有有效的公共住宅金融無關(guān)。

住宅商品化是西方所有國家公共住宅金融發(fā)展的基礎(chǔ)，某些國家的住宅商品屬性受到一定程度和一段時間的削弱，只是這些國家結(jié)合國情對美國公共住宅金融模式進(jìn)行的修修補(bǔ)補(bǔ)，因此并沒有改變美國公共住宅金融模式的基本特征，美國公共住宅金融依然是這些國家公共住宅金融發(fā)展的最佳典型。

五、結(jié)論

歷史上，公共住宅金融產(chǎn)生于商業(yè)住宅金融之后。由于均以住宅的商品化為前提，美國公共住宅金融并沒有從根本上與商業(yè)住宅金融進(jìn)行區(qū)隔，從而附屬性構(gòu)成了美國公共住宅金融的基本特征。西方其他國家公共住宅金融結(jié)合本國國情對美國公共住宅金融模式的修修補(bǔ)補(bǔ)，同樣沒有改變住宅商品化的前提，這決定了美國公共住宅金融所具有的附屬性同時也是西方其他國家公共住宅金融所共有的。這不僅意味著西方公共住宅金融運(yùn)行機(jī)制與商業(yè)住宅金融運(yùn)行機(jī)制的一致，而且意味著商業(yè)住宅金融所存在的缺陷也存在于西方公共住宅金融中。由于消費(fèi)者的支付能力更為有限，與商業(yè)住宅金融相比，西方公共住宅金融風(fēng)險更高。西方公共住宅金融不僅沒有彌補(bǔ)商業(yè)住宅金融的固有缺陷，相反，西方公共住宅金融激化了商業(yè)住宅金融的原有矛盾。西方公共住宅金融所具有的內(nèi)在不穩(wěn)定性，使得現(xiàn)代社會住宅金融危機(jī)更頻繁，破壞力更大。

［1］［美］特瑞斯·M.克勞瑞特，G.斯泰西·西蒙.房地產(chǎn)金融——原理和實(shí)踐［M］.第三版.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

［2］劉志峰，曹金彪.美國、加拿大住宅抵押貸款證券化考察報告［M］//住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部.國外住房金融研究匯編.北京:中國城市出版社，2009.

［3］譚華杰.美國、加拿大公共住房金融［M］//住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部.國外住房金融研究匯編.北京:中國城市出版社，2009.

［4］朱華，李江丁，潘偉.美國住宅金融體系與公共住宅培訓(xùn)制度報告［M］//住宅與城鄉(xiāng)建設(shè)部.國外住房金融研究匯編.北京:中國城市出版社，2009.