當(dāng)前城市救助站工作面臨的困境與對(duì)策

劉海彬

當(dāng)前城市救助站工作面臨的困境與對(duì)策

劉海彬

結(jié)合近年來城市救助站的工作實(shí)際，分析社會(huì)救助工作中存在的諸多問題，提出了解決問題的相關(guān)對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；社會(huì)救助；救助站

2003年6月20日，我國頒布和實(shí)施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，這標(biāo)志著我國在發(fā)展和完善社會(huì)救助制度、促進(jìn)社會(huì)救助專業(yè)化、人性化上有了很大進(jìn)步。然而，經(jīng)過多年的實(shí)踐，我們的救助管理工作已不能適應(yīng)新的要求，面臨許多的困境，存在諸多的不足。本文擬對(duì)城市社會(huì)救助工作中遇到的困境展開分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、當(dāng)前救助工作所面臨的困境

（一）社會(huì)工作的專業(yè)化程度有待進(jìn)一步提高

隨著《救助管理辦法》的實(shí)施，救助站的職能從收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)榫戎?wù)，這對(duì)救助管理提出了更高的業(yè)務(wù)技能要求。救助站在向受救助者提供基礎(chǔ)保障的同時(shí)還要實(shí)行有效管理與服務(wù)，它包含了針對(duì)受救助人員的不同情況進(jìn)行生活資助、法律援助、醫(yī)療服務(wù)、心理輔導(dǎo)等工作。這些新的服務(wù)內(nèi)容對(duì)救助站工作人員提出了更高的要求，首先是要迅速實(shí)現(xiàn)由管理到服務(wù)的觀念轉(zhuǎn)變，其次是服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，第三是需要具理學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、醫(yī)學(xué)等多個(gè)學(xué)科的知識(shí)與技能。雖然救助站也開展了大大小小多層次、多方面的培訓(xùn)，但是，由于一線工作人員多為原民政工作人員，缺乏科班出身的專業(yè)人士，相關(guān)專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)不足，所以在專業(yè)化服務(wù)方面還存在一定的差距。

（二）缺少可操作性的甄別標(biāo)準(zhǔn)與方法

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助站的救助對(duì)象是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！痹谙蚓戎咎岢鼍戎暾?qǐng)時(shí)，求助者應(yīng)提供居民身份證或者能夠證明其身份的其他證件、本人戶口所在地、住所地的證明、是否享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)的證明等。這種規(guī)定對(duì)于確定求助者的身份與求助資格是必要的，但在實(shí)際工作中比較難以操作。

筆者根據(jù)鄭州市救助管理站的管理記錄，將流浪乞討人員大體分為6類：（1）流浪兒童。（2）成年流浪乞討人員。 （3）老、弱、病、殘、孤人員等。 （4）進(jìn)城打工人員。（5）要錢不要飯的職業(yè)乞討人員。（6）跑站騙票人員［1］。這些人員數(shù)量龐大，成分復(fù)雜，甄別難度極大，他們幾乎都不能提供證明身份的各種證件與說明其經(jīng)濟(jì)狀況的資料，能否給予救助基本上由工作人員根據(jù)求助人員外部特征及自述情況，依靠自己對(duì)政策的理解與工作經(jīng)驗(yàn)做出判斷，這樣一來，漏判與誤判就在所難免。具有可操作性規(guī)章的缺失使得工作人員無法準(zhǔn)確篩選被救助對(duì)象，難以將有限的救助資源用到最需要的人身上，造成了救助資源使用的低效率。在目前的求助對(duì)象中，完全符合《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的人很少，臨時(shí)性遇到困難來求助者多，職業(yè)乞丐多。部分職業(yè)乞丐更是將救助站當(dāng)作免費(fèi)食宿點(diǎn)，成為輾轉(zhuǎn)在不同城市救助站之間、反復(fù)接受救助的“跑站”乞丐。救助站則成了這部分人員的流動(dòng)福利院，失去了救助功能，造成了救助資源的浪費(fèi)。

（三）社會(huì)配套體系不完善

救助站只是整個(gè)社會(huì)福利體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它的良性運(yùn)行需要其他各個(gè)環(huán)節(jié)的配合支持。然而，由于中國社會(huì)福利體系發(fā)展的不完善，造成救助站在很多方面孤軍奮戰(zhàn)，常有孤掌難鳴之感。

一是救助站的出口狹小，很多救助對(duì)象“送不出去”。具體表現(xiàn)為：（1）受助對(duì)象返家難。不少流浪的盲、聾、啞，癡、呆、傻、精神病人和無家可歸者不能提供任何信息，無法聯(lián)系家人。（2）某些家庭故意遺棄殘疾兒童和危重病人，置親人死活于不顧，救助人員難以聯(lián)系到他們的家人，即使聯(lián)系上，有的家庭也拒絕認(rèn)領(lǐng)和撫養(yǎng)，難以交接。（3）有些受救助者的情況復(fù)雜，如精神疾病、身體疾病或殘疾等，超出了救助站所能處理的能力，但沒有其他的機(jī)構(gòu)愿意接受，無處轉(zhuǎn)接。由于沒有出口，一些被救助者長期滯留救助站，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的救助期限，占用了大量資源，影響到救助工作的持續(xù)開展。

二是短期救助無法解決再次流浪。不少老年人、殘疾人和一些缺乏勞動(dòng)能力的人，由于各種原因，缺少生活來源，靠乞討生活，他們需要的是一種比較穩(wěn)定可靠的收入。救助站只能給予其臨時(shí)性幫助，并有嚴(yán)格的時(shí)間限制，能夠提供的物質(zhì)救助條件也有限，無法從根本上解決其生活問題。出了救助站，他們的生活馬上回歸到原有的軌跡。單靠救助站的努力，無法防止流浪乞討者出站后再次流浪，難以達(dá)到社會(huì)工作“助人自助”的目標(biāo)。

三是對(duì)于部分涉及違法的現(xiàn)象缺乏適用的法律法規(guī)。其一，缺乏應(yīng)對(duì)職業(yè)乞丐的法律規(guī)定。職業(yè)乞丐以乞討作為斂財(cái)手段，他們的要求不是解決溫飽問題，而是每天乞討而來的較高收入［1］。他們不僅影響市容市貌，而且其行為已經(jīng)涉嫌欺詐。但由于缺少針對(duì)性的法律法規(guī)，對(duì)他們的管理處于法律盲區(qū)。救助站與其他公共管理部門對(duì)此缺乏管理的法律依據(jù)和管理手段。其二，部分流浪兒童和殘疾人受到不法人員誘騙控制，救助部門對(duì)此無能為力。其三，受助對(duì)象一旦在站內(nèi)遇到意外事件生病、致殘或致死，救助站將面臨被起訴的不利局面。如上情況，使得救助工作常常陷入困境。

四是被迫擴(kuò)大救助范圍，成為某些單位的“善后機(jī)關(guān)”。公安部門常把一些有輕微違法行為的人員、自殺自殘人員、上訪人員送到救助管理站，某些醫(yī)院則將付不起醫(yī)療費(fèi)用的危重病人往救助站一推了事。救助站的大量資源被用于超范圍的救助活動(dòng)中。

（四）資金不足

《救助管理辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障?！睂?shí)際運(yùn)作中，對(duì)于城市流浪乞討人員的社會(huì)救助所需的資金，主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，屬于地方責(zé)任，這就使得救助工作的開展受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與財(cái)政收入狀況的極大影響，客觀上造成了各地救助工作條件與水平的較大差異。

救助站是一個(gè)全額撥款的事業(yè)單位，站內(nèi)沒有任何收費(fèi)項(xiàng)目和創(chuàng)收來源，經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款。財(cái)政撥款具有預(yù)算的硬約束，很難依照救助任務(wù)的多寡而靈活增減，客觀上制約了救助工作的更好開展。另一方面，當(dāng)前社會(huì)上的流浪乞討人員在不斷增加，數(shù)量龐大，來源又復(fù)雜。隨著救助站工作定位從收容遣送到救助服務(wù)的轉(zhuǎn)型，救助工作的內(nèi)涵不斷擴(kuò)充。面對(duì)龐大的救助對(duì)象，現(xiàn)存的救助資源顯得捉襟見肘。

二、走出困境的對(duì)策思考

（一）多管齊下解決專業(yè)人才不足的問題

其一，落實(shí)中央精神，大力發(fā)展社會(huì)工作專業(yè)教育，依托高校的師資與教育資源，培養(yǎng)大批具有較高理論水平與實(shí)踐能力的社會(huì)工作專業(yè)人員，充實(shí)社會(huì)工作隊(duì)伍。目前大約有200所高校與科研機(jī)構(gòu)設(shè)有社會(huì)工作本科專業(yè)，每年培養(yǎng)萬余名社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生，這對(duì)于龐大的社會(huì)救助工作需求是不夠的，還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)教育。同時(shí)，國家應(yīng)在社會(huì)救助系統(tǒng)內(nèi)開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)崗位，結(jié)合社會(huì)工作師資格考試，逐步做到持證上崗，以此加強(qiáng)救助工作的專業(yè)化趨勢(shì)。

其二，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有民政部門從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，引進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)工作的理念與價(jià)值觀，加強(qiáng)社會(huì)工作實(shí)務(wù)技能的培訓(xùn)，盡快實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代專業(yè)社會(huì)工作者的轉(zhuǎn)變。這是壯大救助社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍最快捷、最具可行性的方案。

其三，面向社會(huì)，招募大批具有法學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)與管理學(xué)等專業(yè)知識(shí)的人員進(jìn)入救助系統(tǒng)工作，可以迅速緩解救助工作中專業(yè)人士急缺的狀況。

其四，向社會(huì)廣泛吸納衛(wèi)生、法律、心理等專業(yè)志愿者加入救助管理站工作。志愿者的加入可以使救助管理工作更加溫情和高效，也能極大提高社會(huì)的公益水平與社會(huì)道德水準(zhǔn)。

（二）加快救助法律法規(guī)建設(shè)，完善服務(wù)細(xì)則

為確保救助服務(wù)的針對(duì)性和有效性，必須抓緊制訂相關(guān)法律法規(guī)，完善各項(xiàng)服務(wù)細(xì)則。針對(duì)所遇到的問題，目前要重點(diǎn)抓緊完善以下四個(gè)方面的工作：

一是加強(qiáng)救助法律法規(guī)建設(shè)。制訂更具操作性的流浪乞討人員甄別辦法，讓救助工作人員在甄別流浪乞討人員、杜絕提供超范圍救助時(shí)有法可依。制訂適應(yīng)救助站工作的針對(duì)職業(yè)乞丐的處理辦法。制訂明確的救助期間受救助人員意外事件處理辦法，明確事故的鑒定、責(zé)任歸屬、處理程序、處理辦法等。

二是限制對(duì)有勞動(dòng)能力的流浪者的救助，要求有勞動(dòng)能力者以勞動(dòng)換報(bào)酬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前接受救助的人員中，60-90%處于 18-20歲［2］，都具有勞動(dòng)能力。我們可以借鑒國外的相關(guān)處理方法，限制對(duì)有勞動(dòng)能力的流浪乞討者的救助，要求他們必須用自己的雙手養(yǎng)活自己，以勞動(dòng)換報(bào)酬?？紤]到這些人員多數(shù)文化水平較低，缺少謀生技能，政府可以建立一套公共勞動(dòng)形式的救助體系，即政府和管理部門提供一些如清掃街道、運(yùn)送垃圾、環(huán)境衛(wèi)生、公共服務(wù)等不需多少技能的公共勞動(dòng)機(jī)會(huì)，引導(dǎo)、勸導(dǎo)有勞動(dòng)能力的乞討人員放棄乞討，從勞動(dòng)中獲得報(bào)酬，維持自身生活所需。

三是嚴(yán)厲懲治誘騙操縱流浪兒童與殘疾人乞討的違法犯罪行為。救助站應(yīng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的配合，加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的監(jiān)控，對(duì)于參與組織、脅迫他人行乞的行為依法予以堅(jiān)決打擊。

四是明確界定救助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分救助各相關(guān)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。救助站應(yīng)有權(quán)拒絕其他機(jī)構(gòu)送來的屬于超范圍的救助人員。明確公安、城管、民政、衛(wèi)生等部門的工作職責(zé)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，既防止職能部門相互推諉扯皮，又可以整合資源，有效治理流浪乞討問題。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)

要建立全國性的救助信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)救助信息互通共享，曝光跑站騙取救助者。對(duì)于被救助者，其檔案應(yīng)包括個(gè)人信息及被救助情況，全國所有救助站可實(shí)行聯(lián)網(wǎng)查閱。迅捷通暢的救助信息互通平臺(tái)，可以有效減少救助資源的浪費(fèi)，提高救助站工作效率，使那些真正需要救助的人得到更好的救助。

（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

建立健全農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，提高最低生活保障水平，從源頭上減少流浪乞討人員。目前城市中的流浪乞討人員絕大多數(shù)是來自農(nóng)村的無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人、無生活來源的“三無”人員。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，可以將這部分人納入社會(huì)安全網(wǎng)，保證其基本的生活需要，減少城市內(nèi)救助系統(tǒng)的壓力。

（五）多元化籌措工作經(jīng)費(fèi)

政府要加大對(duì)于救助工作的財(cái)政投入力度。政府是社會(huì)救助工作的主要組織者與救助資金主要的提供者。中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)政投入責(zé)任，加大對(duì)地方救助工作的補(bǔ)助力度，減少各地救助工作水平的差異。地方政府作為救助資金的主要提供者，應(yīng)根據(jù)救助對(duì)象規(guī)模的變化與救助水平的提升，及時(shí)調(diào)整財(cái)政投入的力度，為救助工作的進(jìn)一步開展創(chuàng)造更好的條件。

政府在加大財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)積極吸納社會(huì)慈善捐助資金。擴(kuò)大福利彩票公益金中投向社會(huì)救助領(lǐng)域的比例，積極向社會(huì)募捐等。應(yīng)向社會(huì)廣泛宣傳，請(qǐng)熱心市民不要直接給予乞討者現(xiàn)金，將善款集中捐獻(xiàn)到特定民政部門，再統(tǒng)一撥付到救助站，用于對(duì)流浪乞討人員的救助。對(duì)市民的善款，應(yīng)加強(qiáng)管理，定期向社會(huì)公布善款的數(shù)量、去向與用途，接受社會(huì)的監(jiān)督。

[1]齊建輝.職業(yè)乞討亟需治理[J].社會(huì)福利，2010（2）.

[2]甘南鳩.救助管理問題的反思[J].社會(huì)工作，2005（6）.

C916.2

A

1673-1999（2012）04-0061-03

劉海彬（1976-），男，河南新鄉(xiāng)人，碩士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)(河南鄭州 450002）社會(huì)學(xué)系講師。

2011-12-07