構(gòu)建政府主導(dǎo)下的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系——以南京市鼓樓區(qū)為例

◎ 周 寧

構(gòu)建政府主導(dǎo)下的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系
——以南京市鼓樓區(qū)為例

◎ 周 寧

十年來，南京市鼓樓區(qū)通過政府養(yǎng)老服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了民間養(yǎng)老服務(wù)組織的發(fā)展，構(gòu)建了政府主導(dǎo)下的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，解決了因社會老齡化和高齡化帶來的諸多養(yǎng)老服務(wù)難題和矛盾，以實(shí)踐充分驗(yàn)證了政府轉(zhuǎn)變職能對社會組織生存發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響以及重要性和必要性。

一、轉(zhuǎn)變觀念，改革傳統(tǒng)的由政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)模式，走政府主導(dǎo)下的社會化養(yǎng)老服務(wù)之路

10年前，鼓樓區(qū)的60歲以上老年人口達(dá)9萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?5%，而且每年還以5%的數(shù)量遞增。面對這撲面而來的銀發(fā)浪潮，為了讓這一龐大的老年群體安度晚年，鼓樓區(qū)決定要強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)的職能。但同時(shí)鼓樓人也在思考，這種強(qiáng)化決不意味著政府對養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行大包大攬，這種強(qiáng)化應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)效率與質(zhì)量的提升，是服務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和服務(wù)內(nèi)容的不斷拓展。根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)以及我國以往城市社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐證明，政府不具有在行政體系內(nèi)直接提供專業(yè)化服務(wù)的能力。因此政府只有通過大力發(fā)展社會組織來為社會提供養(yǎng)老服務(wù)。政府要把養(yǎng)老服務(wù)職能中，生產(chǎn)、提供服務(wù)的職能分化出來，交給社會組織去做，政府自身從具體的事務(wù)中解脫出來，集中精力去解決服務(wù)的宏觀規(guī)劃、政策的研究、制定、實(shí)施，去把握養(yǎng)老服務(wù)的方向、進(jìn)程。從更高層面給社會組織以支持，走一條政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)社會化的道路。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變了思想觀念后的鼓樓人針對當(dāng)時(shí)社會組織還很弱小的狀況，采取了一系列促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策措施，推動了養(yǎng)老服務(wù)社會化工作的開展，加快了養(yǎng)老服務(wù)社會化的進(jìn)程。應(yīng)該說鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化的十年，也是公益服務(wù)類社會組織發(fā)展壯大的十年，同時(shí)也是政府轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)職能的十年。

二、大力培育發(fā)展社會組織，建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系

鼓樓區(qū)十年來轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)老服務(wù)職能，從傳統(tǒng)的政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳猩鐣M織，運(yùn)用政策、制度構(gòu)建起與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會化養(yǎng)老服務(wù)的體系，政府通過購買服務(wù)，公建民營、民辦公助、項(xiàng)目補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等多種政策措施，極大地調(diào)動了社會參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，從十年前的2家民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展到現(xiàn)在的100多家養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)（其中注冊登記35家，備案登記的80多家），為2000多位老年人提供了托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)服務(wù)，為4500多位獨(dú)居和空巢老年家庭提供入戶服務(wù)，免費(fèi)為2500多位老年家庭提供家庭呼叫系統(tǒng)服務(wù)，每天到社區(qū)托老所、服務(wù)站、老年康復(fù)站、老年心理關(guān)愛茶吧、老年俱樂部接受各類服務(wù)和參加娛樂活動的老年人都在5000多人次左右。

（一）政策扶持，為社會養(yǎng)老服務(wù)組織打開了發(fā)展空間

早在2003年，鼓樓區(qū)就在全國探索實(shí)踐購買獨(dú)居老年人服務(wù)；同年又出臺了《社區(qū)民間組織備案制度》；2005年相繼出臺了《鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》、《鼓樓區(qū)關(guān)于資助社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》，2006年出臺了《鼓樓區(qū)培育發(fā)展民間組織實(shí)施意見》等文件，為社會發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)指明了方向以及發(fā)展的路徑和辦法，為社會組織發(fā)展打開了空間。

（二）不斷加大財(cái)政投入，極大地調(diào)動了社會參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性

10年來，鼓樓區(qū)不斷加大財(cái)政對社會化養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，從2003年的15萬元開始購買獨(dú)居老人服務(wù)，到今年區(qū)財(cái)政用于社會化養(yǎng)老服務(wù)的年資金已達(dá)近3000萬元，而且從一開始政府就把社會化養(yǎng)老服務(wù)的資金納入了年度財(cái)政預(yù)算，對養(yǎng)老服務(wù)組織形成了有力的支撐，促進(jìn)了社會養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展，同時(shí)極大調(diào)動了廣大社會組織參與社會化養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的熱情和積極性。區(qū)財(cái)政從2003年至2010年總計(jì)投入社會化養(yǎng)老服務(wù)資金達(dá)3800萬元（這其中還包括了8年購買10000多人次的居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用），僅機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位這一項(xiàng)就新增了近2000張，按照目前最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院床位占房屋面積18平方米計(jì)算，新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面積在35000平方米，按1平方米1萬元的造價(jià)（目前鼓樓區(qū)房屋均價(jià)都在2萬元/平方米左右）最保守的計(jì)算現(xiàn)在社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅硬件價(jià)值約3.5億元，相當(dāng)于政府每投入1元錢，帶動了社會資金8.2元的效果，對政府而言產(chǎn)生了低成本，短周期（社會辦一所養(yǎng)老院的周期一般為3-6個月）見效快、高效益的顯著成效。這也是鼓樓區(qū)財(cái)政不斷加大投入的動力所在，更是社會組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域巨大能量的顯現(xiàn)。鼓樓區(qū)2003年開始用15萬元購買100位獨(dú)居老人服務(wù)，到今年用250萬元購買1500位獨(dú)居老年人服務(wù)，使心貼心老年人服務(wù)中心這個當(dāng)初只有幾個人的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展到如今擁有8家連鎖的養(yǎng)老服務(wù)組織，近500員工，為4500多位（其中3000多位老人自己花錢買服務(wù)）老年人每天提供上門專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，成為全省社會化養(yǎng)老服務(wù)中的知名品牌。安康通這個專門從事老年家庭呼叫服務(wù)的機(jī)構(gòu)，2005年因沒有業(yè)務(wù)已面臨倒閉，鼓樓區(qū)通過購買服務(wù)，從那時(shí)起為300個老年人家庭免費(fèi)安裝呼叫系統(tǒng)到如今已為2500多個老年家庭免費(fèi)安裝了安康通呼叫器，不僅救活了這個機(jī)構(gòu)，還促使它發(fā)展為如今承接全市十三個區(qū)縣數(shù)萬老年人家庭呼叫業(yè)務(wù)上規(guī)模的老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓樓區(qū)采取公建民營以每年300萬元連續(xù)租賃企業(yè)房屋近萬平方米免費(fèi)提供給金康老年護(hù)理中心使用，使這個2003年只有幾十張床位，十幾名員工的養(yǎng)老護(hù)理院，發(fā)展為如今擁有400多張床位，200多名醫(yī)護(hù)人員和護(hù)理人員的集護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)和臨終關(guān)懷為一體的大型養(yǎng)老護(hù)理院，先后收治照料了近4000多位患重病的老年人，為數(shù)萬個家庭解決了養(yǎng)老難題，受到社會各界的高度稱譽(yù)。鼓樓區(qū)還采取“租巢引鳳”的方式將瑞海博康復(fù)醫(yī)院引入本區(qū)，建起了擁有110張床位的老年人康復(fù)護(hù)理中心，為數(shù)百名中風(fēng)后遺癥老年人和運(yùn)動功能障礙的老年人的康復(fù)做出了卓有成效的貢獻(xiàn)，該院還將老年人康復(fù)訓(xùn)練引入進(jìn)社區(qū)，讓很多長年臥床在家的老年人也能得到康復(fù)治療和訓(xùn)練。2011年10月5日重陽節(jié)中央電視臺新聞聯(lián)播和新聞頻道都對其進(jìn)行了專題報(bào)道。鼓樓區(qū)2005年出臺的新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一張床位補(bǔ)貼1萬元，改建一張床位補(bǔ)貼3000元，運(yùn)營補(bǔ)貼每張床位每年2400元（介護(hù)）、1800元（介助）、1200元（自理）；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站一次性開辦費(fèi)1萬元，每服務(wù)1位老人、每月補(bǔ)貼60元的政策吸引了南京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)諸多有力量的專業(yè)人士紛紛來投入和參與，迅速提升了該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量和水平。

（三）以服務(wù)促管理，為社會組織發(fā)展提供幫助

鼓樓區(qū)在推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程中始終把握住政府主導(dǎo)、引導(dǎo)，對社會組織的發(fā)展除了宏觀規(guī)劃，政策資金的扶持，更注重了管理服務(wù)和協(xié)調(diào)，確保其快速健康發(fā)展。多年的社會化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐使鼓樓區(qū)深深地體會到，管理就是服務(wù)，到位的服務(wù)就是有效的管理。鼓樓區(qū)民政局作為社會組織的登記管理機(jī)關(guān)，除了做好日常的登記管理工作外，更重要的是為社會組織提供有效的服務(wù)和協(xié)調(diào)。一是從政策層面入手，幫助社會組織熟悉政策、理解政策、用好政策。各級政府對社會辦社會福利事業(yè)都有一系列的優(yōu)惠政策，但是如何讓這些政策落實(shí)到位，讓社會養(yǎng)老組織真正享受到這些政策，是扶持其發(fā)展更重要的一項(xiàng)工作。如社會福利服務(wù)機(jī)構(gòu)稅務(wù)登記一直是社會養(yǎng)老服務(wù)組織比較為難的事，為此，區(qū)民政局專門請地稅局的同志給養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講解社會福利機(jī)構(gòu)稅收政策，然后在充分理解的前提下給他們現(xiàn)場辦理稅務(wù)登記。先交后返或零稅率等優(yōu)惠稅收政策的兌現(xiàn)使社會福利機(jī)構(gòu)解除了后顧之憂，也使國家對社會辦社會福利機(jī)構(gòu)的管理和稅收優(yōu)惠政策落到實(shí)處。再如，部分民營社會福利機(jī)構(gòu)一直按企業(yè)用水、用電標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，提高了運(yùn)營成本，經(jīng)過民政部門與相關(guān)職能部門及自來水、電力公司協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了按民用水、電標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，這樣明顯降低了這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。民政部門還與物價(jià)、衛(wèi)生、醫(yī)保、勞動等部門多方協(xié)調(diào)，幫助民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決物價(jià)、醫(yī)療資質(zhì)、醫(yī)保、公費(fèi)醫(yī)療定點(diǎn)、食品衛(wèi)生、勞動用工等諸多方面的問題。二是民政部門利用自身作為政府部門的優(yōu)勢，幫助社會組織協(xié)調(diào)解決運(yùn)營中遇到的各種困難。如消防安全管理是社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在的問題，幾年前多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在諸多消防隱患，消防審批過不了關(guān)，區(qū)民政局邀請消防部門的領(lǐng)導(dǎo)共同研究解決，用了2年時(shí)間，多次上門到所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去指導(dǎo)、反復(fù)整改，并請消防部門同志給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)培訓(xùn)消防知識，現(xiàn)場進(jìn)行消防演練，直到每個機(jī)構(gòu)都通過消防驗(yàn)收。如今消防意識和消防管理已成為全行業(yè)的自覺行為和日常管理。鼓樓區(qū)將為社會組織提供服務(wù)、協(xié)調(diào)工作定位為扶持其發(fā)展的一項(xiàng)應(yīng)盡職責(zé)，多年的實(shí)踐證明，這樣的服務(wù)支持絕不亞于政策、資金支持的效果。三是經(jīng)常深入到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，了解他們生存發(fā)展中的問題和矛盾，適時(shí)調(diào)整扶持政策和措施，及時(shí)幫助他們解決問題。如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，托老所近些年是社會化養(yǎng)老服務(wù)的又一生長點(diǎn)，社會的需求量也很大，但其運(yùn)作步履維艱。針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房難問題，區(qū)民政局反復(fù)多次深入各街道和社區(qū)協(xié)調(diào)做工作，將居委會一些閑置或利用率不高的房屋無償拿出來提供給社會組織使用；針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站回報(bào)低而老年人又需求很大的矛盾，鼓樓區(qū)適時(shí)將一次性補(bǔ)貼從5000元調(diào)整為10000元，并按床位使用運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予托老所養(yǎng)老床位進(jìn)行月補(bǔ)貼，促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的正常發(fā)展。

（四）加強(qiáng)評估監(jiān)督，保證社會組織健康發(fā)展

建立起科學(xué)公正的績效評估體系和有效的監(jiān)管措施。一是鼓樓區(qū)每年都要通過購買服務(wù)的方式由專業(yè)的社會評估機(jī)構(gòu)對所有養(yǎng)老服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次綜合評估，掌握所有機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行管理、人員和財(cái)務(wù)收支狀況，尤其是將政府項(xiàng)目補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼的使用情況，作為第二年政府提供扶持的主要依據(jù)。二是對政府購買的老年人生活服務(wù)的機(jī)構(gòu)，有專門社會組織每天對所有被服務(wù)老年人進(jìn)行回訪，了解服務(wù)人員服務(wù)的時(shí)間、質(zhì)量和老年人的滿意度，對每個服務(wù)人員每個月的服務(wù)有一個綜合評價(jià)，回訪機(jī)構(gòu)每月向民政部門報(bào)送回訪統(tǒng)計(jì)記錄，確保購買服務(wù)的質(zhì)量。三是民政部門還進(jìn)一步完善了被服務(wù)對象的申請、調(diào)查和審核制度，做到不漏、不錯，制定出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)等級，實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。四是對政府購買的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)制，對中標(biāo)社會組織有試用期，合格后再簽署正式協(xié)議，優(yōu)勝劣態(tài)不搞終生制。購買服務(wù)的資金透明，定期向社會公布，接受社會監(jiān)督。五是建立起社會養(yǎng)老服務(wù)組織長年培訓(xùn)制度，不斷對其進(jìn)行政策法規(guī)、內(nèi)部管理、尤其是非營利機(jī)構(gòu)財(cái)會制度以及上崗證、資質(zhì)證書等各類培訓(xùn)教育，不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)和機(jī)構(gòu)的整體形象，確保政府轉(zhuǎn)移的職能能有效承接。六是成立了社會福利服務(wù)行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)自律、規(guī)范行規(guī)。

南京市鼓樓區(qū)轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)老服務(wù)職能，促進(jìn)了社會組織的發(fā)展，走出了一條養(yǎng)老服務(wù)社會化道路，十年來取得了顯著的社會成效：一是解決了全區(qū)獨(dú)居老年人和部分困難高齡空巢老年人家庭基本生活照料以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位嚴(yán)重不足的問題，并在社區(qū)為更多老年人提供了各類服務(wù)，探索實(shí)踐了一條政府主導(dǎo)、社會主體、群眾參與的社會化養(yǎng)老服務(wù)的新路；二是政府有限的資金投入調(diào)動和整合了大量的社會資金及資源，社會化養(yǎng)老服務(wù)的政策和運(yùn)作方式惠及了更多困難的和低收入的老年人，養(yǎng)老福利服務(wù)的政策更趨公平合理；三是培育和扶持了一批具有社會責(zé)任心，有專業(yè)社會服務(wù)能力的民間養(yǎng)老服務(wù)組織，夯實(shí)了政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老服務(wù)職能的載體和平臺，加速了養(yǎng)老服務(wù)社會化的進(jìn)程；四是擴(kuò)大了就業(yè)渠道，逐步形成了一個非營利的社會化的養(yǎng)老服務(wù)市場。

南京市鼓樓區(qū)民政局）