以家庭為核心構(gòu)筑福利救助體系——法國、匈牙利社會救助制度及其啟示

◎ 劉喜堂 武增鋒

以家庭為核心構(gòu)筑福利救助體系
——法國、匈牙利社會救助制度及其啟示

◎ 劉喜堂 武增鋒

法國和匈牙利雖然經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，但同屬歐盟國家，在福利救助體系構(gòu)筑上都體現(xiàn)了以家庭為核心的特征，這既是這兩個國家促進人口生產(chǎn)、確保足夠勞動力群體的客觀要求，更是社會保護理念的重要體現(xiàn)，對于完善我國的社會救助制度具有一定的借鑒意義。

一、法國的社會救助制度

早在19世紀末20世紀初工業(yè)革命開始后不久，法國就嘗試建立互助性社會救助制度，并從第一次世界大戰(zhàn)后逐步建立并完善了以社會保險為主體的社會保障制度，福利性家庭津貼制度也于1978年全面建立。2009年，法國積極推進社會救助制度改革，整合了原有的最低融入社會救濟金（RMI）、單親家長補助金（API）、再就業(yè)津貼（PPE）等項目，建立就業(yè)團結(jié)收入制度（RSA）。同時，地方政府還提供大量補充性社會救助和社會服務(wù)活動，為困難人群提供各類幫助。

法國勃艮弟大區(qū)金秋縣兒童活動中心 攝影/漆治建

（一）就業(yè)團結(jié)收入制度。2009年7月1日正式實施的就業(yè)團結(jié)收入制度，類似我國的最低生活保障。這一制度來源于1989年建立的最低融入社會救濟金（國家按最低工資的60%確定最低收入標準），當公民家庭收入低于這一標準時則由政府提供補助，使其家庭收入達到規(guī)定標準。目前就業(yè)團結(jié)收入的標準為單人戶410歐元/月、二人戶620歐元/月。新制度鼓勵就業(yè)，領(lǐng)取者必須在當?shù)剡M行失業(yè)登記，并承諾積極尋找工作。全國家庭補助事務(wù)管理署將就業(yè)團結(jié)收入領(lǐng)取者名單與國家就業(yè)局共享，后者幫助其實現(xiàn)再就業(yè)。當找到一份工作或工作者得到加班機會時，其工作收入和補助金的兼領(lǐng)比例可達62%。如果工作收入超過最低收入標準，前三個月可以繼續(xù)領(lǐng)取，之后至九個月減半發(fā)放。對于申領(lǐng)就業(yè)團結(jié)收入的人員，管理機構(gòu)會審查其收入，但允許保留一定的家庭財產(chǎn)。在申請就業(yè)團結(jié)收入時，其領(lǐng)取的其他政府補助均計算為收入。2009年全國共有357.9萬人領(lǐng)取就業(yè)團結(jié)收入，共支出80.9億歐元（含RMI、API支出）。

（二）家庭收入補助制度。這一補助制度主要覆蓋多子女家庭，目的是幫助其解決撫養(yǎng)孩子的成本。主要包括：（1）嬰幼兒支持項目。給予低收入懷孕婦女出生獎勵，嬰兒出生后再按月給付，直到孩子滿3周歲。（2）兒童撫養(yǎng)補助。此補助與家庭收入沒有關(guān)系，而主要考慮孩子數(shù)量。法國勃艮弟大區(qū)金秋縣的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)育18歲以下的兩個孩子，每月可領(lǐng)取兒童撫養(yǎng)補助125歐元，3個孩子則可以領(lǐng)取180歐元，孩子越多領(lǐng)取的補助越多。（3）單親家庭補助。主要發(fā)放給單親家庭，保證其維持最低收入水平，2009年7月之后與就業(yè)團結(jié)收入制度合并。（4）其他特殊補助，比如殘疾兒童補助等。2009年法國家庭收入補助制度共支出340億歐元，覆蓋了30%的法國人口。

（三）住房救助制度。住房救助主要幫助那些支付房租或者需要償付住宅貸款的家庭，計發(fā)標準基于家庭規(guī)模及其收入，且有最高限額。補助標準平均為社會住房補貼172歐元/月、家庭住房補貼243歐元/月、個人住房補貼203歐元/月。目前約有606萬人享受住房救助，其支出占到全國家庭補助管理署總支出的52%。

（四）特殊人群社會服務(wù)制度。這項制度在法國被稱為社會救助與補充性社會行動。特殊人群社會服務(wù)始自1984年，并經(jīng)多次改進，主要由地方政府具體負責(zé)，覆蓋兒童、殘疾人和老年人等特殊人群。一是個性化自理補貼。目前法國老齡化程度已經(jīng)超過20%。對60歲以上有部分生活自理能力的老人，政府根據(jù)評估的失能等級發(fā)放相應(yīng)的照顧補貼。具體方式為：政府與多個社會服務(wù)公司簽訂協(xié)議，受益人可以從中選擇，但服務(wù)費用除政府負擔(dān)外，個人也需繳納一部分。政府資助部分由全國養(yǎng)老保險基金管理局及其分支機構(gòu)承擔(dān)。目前，該計劃共有112萬人受益，占特殊人群社會服務(wù)制度總受益人160萬的64%。二是殘疾人服務(wù)項目。通過發(fā)放政府補貼為殘疾人提供護理服務(wù)。共有23萬人受益，其中12萬人在機構(gòu)居住，11萬人居家享受。三是最低活動收入，主要為了補償領(lǐng)取就業(yè)團結(jié)收入的人在低薪就業(yè)時收入的減少。這項收入補助項目主要由地方議會提供，并按照申請人工作的小時數(shù)支付。四是托兒照顧服務(wù)。政府投資建立托兒管理機構(gòu)，提供免費（對低收入家庭）或低廉的日間照料服務(wù)，個別地方甚至還能提供24小時的照顧，免除了帶孩子父母參加工作的后顧之憂。

（五）醫(yī)療救助制度——普惠式醫(yī)療覆蓋制度（CMU）。法國的醫(yī)療救助原來由地方政府負責(zé)，2000年起正式被國家建立的普惠式醫(yī)療覆蓋制度所取代。普惠式醫(yī)療覆蓋制度主要針對合法居住在法國但不享受醫(yī)療保險或由于特別危險的狀況難以獲取基本醫(yī)療保險的人員。據(jù)2005年的數(shù)據(jù)，全國共有170多萬人受益于此項制度，其中30多萬人居住在法國海外領(lǐng)土。普惠式醫(yī)療覆蓋制度的受益者在官方規(guī)定的標準之內(nèi)免交共付費用，但需要證明自己屬于低收入群體。在看病就醫(yī)時無需個人直接付費，其費用由醫(yī)療保險基金直接向醫(yī)療人員和機構(gòu)支付，但就醫(yī)需要使用醫(yī)療保險規(guī)定的診療技術(shù)和用藥目錄。此外，法國還建立了補充性普惠式醫(yī)療覆蓋制度（CMUC），主要用于支付其他醫(yī)療保障制度所需的個人自付費用；針對非法移民等特殊困難群體，還專門建立了國家醫(yī)療補助制度（AME）。

（六）管理體制和運行機制。法國家庭補助項目由全國家庭補助管理署負責(zé)，年度總支出超過730億歐元，覆蓋3020萬人，約占法國總?cè)丝诘囊话?；老年社會服?wù)項目則由全國養(yǎng)老金管理局負責(zé)；醫(yī)療救助內(nèi)容由醫(yī)療保險局負責(zé)。這些社會救助的管理機構(gòu)均不屬于政府部門，一般通過合同形式與政府建立購買服務(wù)關(guān)系。以家庭補助項目為例，全國家庭補助管理署受法國議會和法國審計局監(jiān)督，同法國家庭事務(wù)部簽署服務(wù)合同，在地方設(shè)立了156個分支機構(gòu)，從業(yè)人員大約3.5萬。在申請人家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查方面，法國通過年度報稅確保家庭收入審核的準確性，同時將此信息與所有政府補助發(fā)放部門共享。由于建立了計算機信息管理系統(tǒng)，家庭補助發(fā)放的運行成本較低，約占年資金支出總額的2.9%。

二、匈牙利的社會救助制度

匈牙利的社會救助制度相對分散，基本按照人員類型設(shè)置，并與家庭補貼、兒童補貼、殘疾人和老年人補貼等制度結(jié)合在一起，社會救助政策的統(tǒng)一性、獨立性不強，但福利性質(zhì)較為突出。

（一）貧困家庭補助制度。按照1993年的《匈牙利社會福利法案》，政府應(yīng)當為貧困家庭提供補助，補助一般以現(xiàn)金形式按月發(fā)放。貧困家庭補助政策主要包括三個項目：一是收入補助。即當家庭因各種原因收入減少，達不到規(guī)定收入標準時可向政府申請收入補助。比如因健康原因無法就業(yè)，或因照顧兒童無法就業(yè)等。二是老年津貼。沒有養(yǎng)老保險的老人，或者領(lǐng)取養(yǎng)老保險水平較低的老年人可以申請老年津貼，家屬提供護理的還可以領(lǐng)取護理費。三是臨時性補助。當居民家庭生活中遇到臨時性、突發(fā)性困難時，政府給予臨時性補助支持政策，一般一年內(nèi)可申請四次臨時性補助。上述三種救助項目，只能申請一種，不能疊加享受。2011年10月，全國領(lǐng)取困難家庭補助的各類家庭共有116萬個，涉及兒童188萬人；2010年平均每個家庭每月領(lǐng)取2.44萬福林。此外，國家在貧困家庭的住房保障、貸款處理等方面也有專門的補助政策。

（二）兒童社會保護制度。匈牙利人口呈下降趨勢，2011年1～10月僅出生73153名嬰兒，出生率僅8.8‰；兒童貧困率也明顯高于歐盟平均水平。匈牙利政府歷來重視兒童社會保護，加入歐盟后，更是按照歐盟標準實施相關(guān)兒童福利政策。1997年匈牙利立法機關(guān)通過《兒童社會保護法》，構(gòu)建了全面的兒童保護政策框架，其主要政策包括：（1）免費飲食。生活在托兒所、幼兒園和小學(xué)里的孩子們都可享受免費飲食，目前全國共有45.6萬名兒童享受此項福利政策，其中13.4萬人在暑假期間還可以繼續(xù)享受。（2）兒童養(yǎng)育補貼。孕產(chǎn)期婦女可以享受平均工資70%的補貼（不超過180天）；孩子滿2歲之前還可以享受平均工資70%的兒童撫養(yǎng)金，但最高每月不超過10.62萬福林（1美元大約等于242福林）；對于撫養(yǎng)三個小孩以上的家庭，政府還提供額外的補貼。2011年中央財政在孕產(chǎn)期補助方面預(yù)算41億福林，在兒童撫養(yǎng)金方面預(yù)算930億福林。（3）家庭寄養(yǎng)。寄養(yǎng)家庭每接受1名兒童，每月可享受最低1.5萬福林的補貼；專業(yè)代養(yǎng)人員（最多照看3名兒童）每月可領(lǐng)取13.5萬福林的補助。（4）政策性減稅。政府對需要撫養(yǎng)孩子的家庭給予減稅，一般減稅額度為家庭收入的16%。擁有三個以上孩子的家庭減稅最高可達20萬福林。2011年8月數(shù)據(jù)顯示，全國共有82萬個家庭申請減稅，共減稅150億福林。（5）興辦兒童養(yǎng)護機構(gòu)。目的是通過專業(yè)化的機構(gòu)服務(wù)，幫助父母養(yǎng)育孩子，使家長騰出時間工作。能夠提供殘疾康復(fù)、精神康復(fù)等特殊服務(wù)的機構(gòu)，財政補助還可以大幅度增加。

（三）殘疾人福利制度。匈牙利政府非常重視殘疾人福利制度建設(shè)。1998年該國立法機關(guān)審議通過《殘疾人權(quán)利法律》，并于2007年加入《殘疾人權(quán)利國際公約》。為增進殘疾人福祉，匈牙利政府制定了為期7年的殘疾人保障方案，成立了全國殘疾人聯(lián)合會理事會，設(shè)雙會長，分別由政府部長和NGO組織選出人員擔(dān)任，以此作為政府和NGO對話的平臺。政府為殘疾人提供支持性政策，在養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取、家庭補助、醫(yī)療保障等方面都有優(yōu)惠。2010年全國共有11.4萬殘疾人享受國家支持政策，其中女性6.2萬，男性5.2萬。此外，政府在耳聾翻譯、無障礙設(shè)施建設(shè)、住房保障等方面，也都制定了針對殘疾人的福利政策。

（四）社會救助制度的管理框架。在中央和地方權(quán)責(zé)劃分方面，匈牙利中央政府制定統(tǒng)一的救助標準，地方政府可在中央確定的基本標準之上根據(jù)自身財力狀況提高補助水平，但不得降低；在資金投入方面，中央財政和地方財政共同分擔(dān)，但以中央財政投入為主；在具體審核管理方面，貧困家庭需向地方政府專門機構(gòu)提出申請，提供家庭收入及財產(chǎn)信息，并由地方政府負責(zé)審批、調(diào)查核實。由于匈牙利的各項社會救助政策分散在國家資源部等各部門，為加強協(xié)調(diào)，確保各項貧困救助政策的落實，匈牙利政府于2010年在公平和司法部下設(shè)立公平事務(wù)辦公室，專門負責(zé)反貧困戰(zhàn)略和相關(guān)救助政策協(xié)調(diào)事宜，主要工作模式是協(xié)調(diào)各部門成立由部門領(lǐng)導(dǎo)組成的委員會，商議研究解決問題，并對各部門進行督促檢查。

三、啟示和思考

法國勃艮弟大區(qū)金秋縣家庭補助管理中心 攝影/漆治建

福利和救助政策是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，在全面建設(shè)小康社會的過程中，如何健全完善我國的福利救助政策，并通過具體的制度安排使黨和政府的民生要求落到實處，是一個繞不過的課題。雖然法、匈兩國的社會救助面臨著資金支出壓力過大、地區(qū)救助水平不均衡、福利救助制度難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，但在保障國民特別是弱勢國民的基本生活、實現(xiàn)公平普惠、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，確有值得學(xué)習(xí)借鑒之處。

第一，社會救助是政府的基本責(zé)任，必須明確分清各級政府的義務(wù)和職責(zé)。法、匈兩國的社會救助制度都體現(xiàn)了政府保障國民基本生活的責(zé)任，制度設(shè)計與國家政策目標結(jié)合較為緊密。法國社會救助制度中，國家和地方政府事權(quán)劃分十分清晰，籌資責(zé)任也比較明確，運轉(zhuǎn)相對良好。我國的社會救助特別是城鄉(xiāng)低保制度，盡管也明確了各級政府的責(zé)任，但是在低保標準的制定及調(diào)整、資金籌集和使用管理、中央和地方政府責(zé)任劃分等方面，仍需要進一步明確政策依據(jù)，厘清各級政府的權(quán)限和責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。

第二，應(yīng)當加快研究、完善以家庭為核心的社會救助和福利政策。無論法國還是匈牙利，都非常重視家庭特別是兒童社會保護及福利救助政策的發(fā)展，從孕產(chǎn)、撫育、照顧、就醫(yī)、就學(xué)等多個方面提供資助，幫助家庭減輕負擔(dān)。與此相比，近些年我國的社會救助事業(yè)雖然發(fā)展很快，但仍缺乏精細化的制度設(shè)計，特別是對于貧困兒童的照顧性政策，還有很大的發(fā)展空間。從法、匈兩國的經(jīng)驗看，通過實施家庭直接補助項目，可以確保兒童在營養(yǎng)、免疫、教育、智力發(fā)展等方面獲得更多的社會資源，增強家庭的脫貧能力，避免貧困的代際傳遞，對于國家建設(shè)和社會發(fā)展都有著非常重要的意義。

第三，社會救助水平要和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。社會救助是保障社會公平、維護社會穩(wěn)定的重要政策工具，社會救助水平要和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。以法國為例，該國將最低工資的60%作為就業(yè)團結(jié)收入的救助標準，并隨通貨膨脹同步調(diào)整，確保了貧困人群生活水平不因物價上漲而降低；家庭補助、住房補助等也都隨著經(jīng)濟社會發(fā)展適時調(diào)整。我國的社會救助標準也要和經(jīng)濟社會發(fā)展水平保持一致，并應(yīng)將最低工資、失業(yè)保險金、人均可支配收入、人均消費支出、居民消費價格總水平（CPI）等作為調(diào)整低保標準的重要參考指標，及時調(diào)整低保標準，保障困難群眾不因物價上漲而降低生活水平。

第四，居家養(yǎng)老服務(wù)需要引入競爭機制和約束分攤措施。法國的居家照顧服務(wù)有效引進了市場化競爭機制，基本外包給家政服務(wù)公司，救助對象可自由選擇，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率得到提高。在費用方面，政府和救助對象實行共同分擔(dān)，建立了有效的約束分攤機制，既防止救助對象濫用服務(wù)，又提高了資源的使用效率。目前，我國正在快速進入老齡化社會，社會養(yǎng)老問題已經(jīng)逐步提上日程。在我國政府開展的社會養(yǎng)老特別是居家養(yǎng)老服務(wù)的管理中，也應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗，適當引進市場化競爭機制和約束分攤措施。

第五，社會救助需要高效的信息化比對系統(tǒng)。法國通過將社會救助信息化管理系統(tǒng)與稅務(wù)系統(tǒng)、其他救助管理系統(tǒng)的信息共享、數(shù)據(jù)比對，家庭收入核查十分準確迅速，工作效率非常高，管理運行成本也明顯降低。當前，我國社會救助工作的一個突出問題就是家庭收入核定難，這主要是由于收入信息分散在各個管理部門，相互分割、各自為政，缺乏一個將之聯(lián)系到一起的信息比對平臺。我們認為，國家投資建設(shè)社會救助信息比對系統(tǒng)可以有效解決收入核對難，防止救助資金發(fā)放給錯誤的對象，政治、經(jīng)濟和社會效益都非常明顯。同時，與信息比對系統(tǒng)建設(shè)相對應(yīng)，應(yīng)成立專門的工作機構(gòu)，配備必要的工作人員和工作手段，確保有人做事。

民政部社會救助司）