論行政自由裁量權(quán)及其法律控制

杜勇

西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院 陜西西安 710122

一、行政自由裁量權(quán)的基本概念

自由裁量行政權(quán)，是指行政法律規(guī)范對(duì)行政權(quán)的對(duì)象與范圍、內(nèi)容與方式等方面作了一定程度的概括性規(guī)定，行政主體在法定程度內(nèi)，具有因時(shí)、因地、因事及因人而摻進(jìn)自己決定權(quán)力行使的一些認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)，如治安管理的處罰權(quán)、國(guó)務(wù)院對(duì)直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)等。

我國(guó)關(guān)于行政自由裁量權(quán)的定義為：“所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政法律規(guī)范對(duì)行政權(quán)的對(duì)象與范圍、內(nèi)容與方式等方面作了一定程度的概括性規(guī)定，行政主體在法定程度內(nèi)，具有因時(shí)、因地、因事及因人而摻進(jìn)自己決定權(quán)力行使的一些認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)，如治安管理的處罰權(quán)、國(guó)務(wù)院對(duì)直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)等?！?在我國(guó)現(xiàn)行法律制度中，行政自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在：根據(jù)法律的授權(quán)，行政主體可以選擇作為或不作為行政行為；可以在法律列舉的范圍內(nèi)，選擇具體的行政行為模式；可以在一定幅度和范圍內(nèi)為一定行政行為；可以自由為行政行為的其他情形。

二、行政自由裁量權(quán)的法律控制

為了防止行政自由裁量權(quán)的濫用，保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使加以規(guī)制是現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求。在對(duì)待行政自由裁量權(quán)的法律控制問(wèn)題上，我們應(yīng)該站在更加全面的視角，建立一個(gè)包括立法、執(zhí)法、司法等在內(nèi)的“多管齊下”的裁量監(jiān)控體系。

（一）立法控制

行政自由裁量權(quán)是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)的裁量權(quán),是通過(guò)立法授予行政機(jī)關(guān)的,所以控制自由裁量權(quán)首先必須加強(qiáng)立法控制：

1. 實(shí)體法方面

要在立法上對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的條件、運(yùn)用的范圍、裁決的幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定，以便于具體操作起來(lái)能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是涉及公民合法權(quán)益的條款，應(yīng)多從羈束裁量行為規(guī)定，更應(yīng)抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律法規(guī)。

2. 程序法方面

要完善程序立法，促進(jìn)行政行為程序化。從行政運(yùn)行程序強(qiáng)化對(duì)濫用自由裁量權(quán)的控制，是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)有效制約的主要途徑，因此對(duì)程序方面的規(guī)范是規(guī)范行政自由裁量權(quán)立法中的重點(diǎn)之一。

（二）執(zhí)法控制

行政自由裁量權(quán)具體實(shí)施者是行政機(jī)關(guān)工作人員，因此，在執(zhí)法層面對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，是解決行政自由裁量權(quán)被濫用的有效途徑。從執(zhí)法上控制行政自由裁量權(quán)，應(yīng)抓好以下工作：

1.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化各類監(jiān)督主體的功能，將行政自由裁量權(quán)置于法律法規(guī)約束之下，及時(shí)查處行政機(jī)關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的行為。對(duì)內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法責(zé)任制，切實(shí)規(guī)范行政執(zhí)法行為，對(duì)于在執(zhí)法過(guò)程中濫用自由裁量權(quán)的行為，要依法追究執(zhí)法責(zé)任。同時(shí)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督的法律保障，通過(guò)立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)。

2.建立嚴(yán)格的行政程序規(guī)則。行政程序是規(guī)范行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時(shí)必須遵循程序之規(guī)定，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對(duì)人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。

3.加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。提高行政機(jī)關(guān)工作人員的思想道德水平。當(dāng)行政行為人不是害怕法律的懲戒而是因?yàn)閮?nèi)心的良知而合理行政時(shí)，道德的作用是非常明顯的；推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，切實(shí)保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，推行競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，提高執(zhí)法水平，作到公正執(zhí)法。

（三）司法控制

司法控制是對(duì)行政自由裁量權(quán)的最為有力和最有效的控制，應(yīng)當(dāng)作為控制行政自由裁量權(quán)的最后防線。為了使司法控制能夠更好地發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善：

1．?dāng)U大司法機(jī)關(guān)對(duì)行政自由裁量權(quán)的審查范圍。主要是將抽象行政行為中的自由裁量行為和侵犯相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外其他權(quán)利的濫用自由裁量權(quán)的具體行政行為納入司法審查的范圍。

2．將司法審查的標(biāo)準(zhǔn)明確化、具體化。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法只規(guī)定了“濫用職權(quán)”和“顯失公正”兩個(gè)審查自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。但由于這是兩個(gè)極富彈性的概念，缺乏具體明確的條件和操作標(biāo)準(zhǔn)，建議將這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)明確化和具體化。這樣既便于人民法院行使對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查權(quán)，也在一定程度上避免了法院司法自由裁量的濫用。

3．適當(dāng)建立行政判例制度。我國(guó)雖然是成文法國(guó)家，但是，不可否認(rèn)，隨著最高人民法院司法解釋制度的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)間接承認(rèn)了判例制度。

伴隨著行政裁量治理模式的轉(zhuǎn)型，司法制衡的策略不再僅僅是一種嚴(yán)格的法律控制，而應(yīng)當(dāng)秉承著一種“司法尊重與嚴(yán)格審查相并存”的司法態(tài)度，以在保證行政的必要靈活性的同時(shí)又能夠有效制約可能出現(xiàn)的行政自由裁量權(quán)濫用問(wèn)題；司法制衡的路徑也不再僅僅是追求一種單純的“規(guī)則之上”。而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律原則在司法審查中的適用以及案例指導(dǎo)制度的作用，更加有效地發(fā)揮司法對(duì)行政自由裁量權(quán)的能動(dòng)性制衡功能。

[1].周佑勇：《行政裁量治理研究—一種功能主義的立場(chǎng)》，法律出版社2008年版。

[2].［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾著：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版.

[3].翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版。

[4].王周戶等編：《行政法》，法律出版社2007年版。