淺析公共事業(yè)民營化改革的價(jià)值選擇

封蕾

摘要：20世紀(jì)中后期，針對(duì)公共事業(yè)管理效率低下的問題，公共事業(yè)民營化開始在各國興起。但是民營化也遭到了許多質(zhì)疑，人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是公共事業(yè)民營化的效率與公平的問題。羅森布魯姆的多元行政觀為研究公共事業(yè)民營化的價(jià)值選擇提供了良好的途徑，通過對(duì)政治、管理、法律途徑的整合，探究公共事業(yè)民營化過程中的公平與效率價(jià)值的整合。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理；民營化；公平與效率

中圖分類號(hào)：F121.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）30-0216-02

一、公共行政三個(gè)途徑及其核心價(jià)值

美國著名學(xué)著戴維·羅森布魯姆在他的《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》中，為我提供了多元的視角讓我們審視公共行政。需要注意的是這里所說的公共行政并非狹義的傳統(tǒng)的公共行政范式所以指的公共行政，而是泛指政府的管理活動(dòng)。在公共管理范式已經(jīng)被廣泛認(rèn)可的今天，我們研究政府活動(dòng)時(shí)亦跳不出羅森布魯姆為我們指出的三條途徑。

1.公共行政的管理途徑。因?yàn)槊駹I化是與新公共管理密切相關(guān)的概念，是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政范式的一種揚(yáng)棄，所以我們?cè)谶@里討論公共行政的管理途徑時(shí)主要從新公共管理的方向來做研究。新公共管理（NPM）的核心價(jià)值是“公共行政是非政治化的，企業(yè)化的，對(duì)效率的追求”從NPM的角度來看，傳統(tǒng)的公共行政和官僚體制已經(jīng)僵化腐朽、喪失效率，所以應(yīng)該對(duì)傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行必要的改革，其改革的主要理論假設(shè)有如下幾點(diǎn)：（1）結(jié)果導(dǎo)向；（2）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）顧客導(dǎo)向；（4）指定方向而不是親力親為；（5）放松管制；（6）向下授權(quán)；（7）企業(yè)家政府。

2.公共行政的政治途徑。傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，行政的目標(biāo)是對(duì)于效率的追求，所以傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)的是職能與分工的專業(yè)化。即使發(fā)展到新公共管理階段，對(duì)效率的追求依然沒有改變，依然是其根本目標(biāo)，但是政府在追求效率的同時(shí)往往會(huì)忘記政府緣何而存在，政府又在為誰而服務(wù)。公共行政的政治途徑其核心價(jià)值是“代表性”“政治回應(yīng)性”和“責(zé)任”。政治途徑對(duì)政府改革的目標(biāo)就是最大化的實(shí)現(xiàn)代表性、回應(yīng)性和責(zé)任的價(jià)值。社會(huì)中存在著多元的價(jià)值和利益，政府活動(dòng)要想回應(yīng)與表達(dá)這些不同的價(jià)值和利益就必須將這些價(jià)值吸收到政府中來，再表達(dá)到政府政策中去。

3.公共行政的法律途徑。公共行政的法律途徑將公共行政活動(dòng)看作是特定情境中的法律的實(shí)施與運(yùn)用。這里的法律是一個(gè)廣義的概念，包括：法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件以及對(duì)于該等法律法規(guī)的不時(shí)修改和補(bǔ)充。其法律淵源主要是憲法和行政法，以及由此衍生出的司法解釋及行政立法。法律途徑的核心價(jià)值是公平、公民實(shí)質(zhì)權(quán)利、正當(dāng)法律程序。由于正當(dāng)法律程序的追求，法律途徑在研究公共行政行為時(shí)首先觀察其行政過程的合法性。對(duì)于實(shí)質(zhì)權(quán)利與公平的主張則明顯體現(xiàn)在抗辯程序中，每個(gè)人都有權(quán)利在法庭上陳述自己的觀點(diǎn)主張，由法官來裁決。這兩點(diǎn)核心價(jià)值的明顯例證就是“行政聽證”。

二、公共事業(yè)的民營化及其價(jià)值選擇

（一）公共事業(yè)民營化

作為公共行政的一個(gè)重要分枝，公共事業(yè)管理的研究也可以從管理途徑、政治途徑和法律途徑入手。

管理途徑更強(qiáng)調(diào)的是公共事業(yè)的效率，即公共物品和服務(wù)提供的效率問題；政治途徑更強(qiáng)調(diào)的是代表性和回應(yīng)性，即公共物品和服務(wù)是否能夠滿足每個(gè)人的利益需求，公共事業(yè)管理是否表達(dá)了每一個(gè)公民和利益團(tuán)體的利益；法律途徑強(qiáng)調(diào)的是程序的正當(dāng)性，公平和實(shí)質(zhì)權(quán)利，其考慮的問題是公共物品的提供者在提供公共物品和服務(wù)時(shí)是否遵守了應(yīng)有的法律程序，是否確保了公民在享受服務(wù)方面的平等的權(quán)利。

由于公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性容易造成“搭便車”和“過度消費(fèi)”等現(xiàn)象，所以其供給方面向來是由政府或者其他公共部門提供。但是近年來公共部門提供公共物品也不被視為一種良好的選擇，這主要是因?yàn)楣膊块T在提供公共物品時(shí)的低效率。這里的低效率主要是指其一，政府在生產(chǎn)和提供公共物品時(shí)的成本消耗過高，以及公共部門的尋租腐敗等因素影響公共物品的生產(chǎn)效率。其二，由于公共物品領(lǐng)域長期的政府主導(dǎo)性以及政府信息掌握的滯后與不完全，導(dǎo)致政府公共政策決策帶有誤差，并沒有完全真實(shí)反映公民需求。

（二）公共事業(yè)民營化的價(jià)值選擇

1.效率價(jià)值：管理途徑的價(jià)值追求。公共行政的管理途徑的核心價(jià)值是“非政治化的，企業(yè)化的，對(duì)效率的追求”。很明顯，對(duì)于效率價(jià)值的追求是從管理途徑來理解公共行政以及公共事業(yè)管理。服務(wù)績效的三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)是效率、效益和公平。對(duì)于任何服務(wù)而言提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競(jìng)爭(zhēng)。換言之，特定安排方式所包含的競(jìng)爭(zhēng)程度在很大程度上決定著該種安排的效率。競(jìng)爭(zhēng)意味著消費(fèi)者擁有選擇權(quán)，而公民選擇權(quán)是民主社會(huì)所崇尚的基本原則。如果有足夠多的生產(chǎn)者可供選擇，那么自由市場(chǎng)、合同承包和憑單制最有利于培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。民營化的基本理念就是通過開放公共領(lǐng)域，引入民間資本一方面解決政府在公共服務(wù)上的財(cái)政困難，另一方面通過民間資本內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門同民間資本的競(jìng)爭(zhēng)來激活公共企業(yè)提高公共服務(wù)的效率。

2.公平價(jià)值：政治途徑的價(jià)值追求。對(duì)于公平價(jià)值的研究就是從公共行政的政治途徑出發(fā)的。政治途徑的核心價(jià)值是“代表性”、“政治回應(yīng)性”和“責(zé)任”。公共服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)的是公共性，是一種多方利益的表達(dá)與平衡。一些人的公共服務(wù)的獲得不能以另一些人的犧牲為代價(jià)。公共事業(yè)的民營化應(yīng)該是一種公共服務(wù)主體的多元化。

三、如何實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)民營化改革中公平與效率價(jià)值的整合

對(duì)于公共事業(yè)管理的研究不能從單一的途徑去考慮，應(yīng)該從各個(gè)方面去進(jìn)行權(quán)衡和整合，這樣才能達(dá)到公共事業(yè)管理改革中的公平與效率的平衡。羅森布魯姆的多元行政觀，為我們提供了一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)途徑，我們?cè)谒伎紗栴}時(shí)必須兼顧三個(gè)途徑，但是很多情況下這三個(gè)途徑追求的價(jià)值不相兼容甚至相互矛盾。所以，在整合這三個(gè)途徑時(shí)就有一個(gè)層次的問題。

1.法律途徑是前提。法律是一切社會(huì)活動(dòng)有序進(jìn)行的保障，所以依法治國是一個(gè)基本前提。不管公共企業(yè)還是民營化改革后的私營企業(yè)或者股份制企業(yè)，其在從事提供公共物品的活動(dòng)時(shí)都應(yīng)該以合法的程序合法的渠道進(jìn)行，只有這樣才能保證公平和禁止權(quán)利的濫用。這是公民實(shí)質(zhì)權(quán)利的必要保障。另一方面，就是建立完善的法律制度，使一切社會(huì)活動(dòng)都在良好的制度中進(jìn)行，這樣才能保證所有的改革在一個(gè)有序的可控的范圍內(nèi)朝著正確的方向進(jìn)行。再者，所謂“企業(yè)的社會(huì)責(zé)任”是指：企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對(duì)股東利益負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)相關(guān)利益方（消費(fèi)者、員工、客戶、社會(huì)和環(huán)境）的社會(huì)責(zé)任，包括遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、重視員工合法權(quán)益、保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)等。從制度上強(qiáng)化公共服務(wù)行業(yè)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任是保證企業(yè)持久穩(wěn)定履行該社會(huì)責(zé)任的基本前提和有效手段。最后，在民營化過程中，政府不是卸掉了公共責(zé)任，而是責(zé)任更重了，其職能的發(fā)揮是通過各種監(jiān)督制度及監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的。

2.政治途徑是基礎(chǔ)。如前文所述，不管政府公共事業(yè)管理怎么改革，始終繞不開的是公共利益和政府責(zé)任問題。這是公共企業(yè)乃至政府存在的唯一目標(biāo)和基本前提。所以，不管是民營化還是國有企業(yè)市場(chǎng)化改革，都不應(yīng)該拋開“代表性”和“回應(yīng)性”這些基本原則，回應(yīng)和平衡社會(huì)不同利益集團(tuán)的需求，最終達(dá)到公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，才是社會(huì)長治久安，實(shí)現(xiàn)人民福祉的根本道路。再者，若是單純從管理途徑去考慮公共事業(yè)改革，很可能民營化的公共物品提供就會(huì)是一種企業(yè)主導(dǎo)的模式：企業(yè)會(huì)集中精力與一些暴力行業(yè)，例如案例中所述的“水務(wù)”，對(duì)于其他一些服務(wù)會(huì)視而不見。

3.管理途徑是手段。畢竟公共事業(yè)管理還是一個(gè)管理的問題。既然是管理就必須要想到效率問題?？v觀新公共管理途徑的實(shí)質(zhì)，就是將企業(yè)的思想引入到政府公共管理中，表現(xiàn)在公共事業(yè)管理改革上就是引入競(jìng)爭(zhēng)，其目的是依靠多元的服務(wù)主體競(jìng)爭(zhēng)來消除公共部門壟斷帶來的一系列問題。其改革的本質(zhì)在于競(jìng)爭(zhēng)，民營化只是一種手段。所以，有充分競(jìng)爭(zhēng)存在的民營化才是一種真正的民營化，如果競(jìng)爭(zhēng)不充分，或者甚至沒有競(jìng)爭(zhēng)，那么公共企業(yè)易主后的發(fā)展方向必然是壟斷，而且民間資本的壟斷比起政府的壟斷有更可怕的破壞力。像上文所述的廈門水務(wù)服務(wù)，在民營化改革后，政府只是從外界引入了民間資本來填補(bǔ)財(cái)政缺口，并沒有領(lǐng)悟到民營化的精髓，股份制改革之后的“廈門水務(wù)中環(huán)制水有限公司”仍然是一個(gè)壟斷企業(yè)，所以才會(huì)出現(xiàn)后來的情況：政府甩掉了財(cái)政包袱，企業(yè)找到了新的商機(jī)，但是種種負(fù)擔(dān)最終是落在了老百姓頭上。盡管在漲價(jià)之前召開了聽證會(huì)，也都遵從了法律程序，但是聽與不聽，價(jià)格都會(huì)漲。聽證會(huì)上廈門水務(wù)集團(tuán)給出的四套“霸王方案”多少令市民有些無從選擇。再者，公共事業(yè)管理的改革，不管是民營化，還是國有企業(yè)的市場(chǎng)化改革，都是為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多元化，以便讓民眾有更多的選擇權(quán)。

綜上所述，通過對(duì)于法律途徑、政治途徑、管理途徑的整合，從多方面考慮公共事業(yè)管理的改革，在民營化過程中政府不但不能卸下責(zé)任，而是應(yīng)該加強(qiáng)其監(jiān)管責(zé)任，以保證在實(shí)現(xiàn)對(duì)效率價(jià)值的追求時(shí)同時(shí)公平價(jià)值，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)人民的福祉。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]