邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會保障問題研究——基于內(nèi)蒙古四個人口較少民族聚居地的調(diào)研*

黨的十七大報告提出，要在2020年前建成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的完善的社會保障體系。欠發(fā)達地區(qū)，特別是少數(shù)民族地區(qū)的社會保障事業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到國家全覆蓋目標的實現(xiàn)。內(nèi)蒙古作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展中除面臨一般的普遍性問題外，還面臨著紛繁復(fù)雜的民族問題，特別是在資源開發(fā)和環(huán)境保護中的利益分配問題。少數(shù)民族群體享受的社會保障水平直接影響內(nèi)蒙古的社會穩(wěn)定和國防安全。通過建立完善的社會保障體系化解社會風險、維護社會穩(wěn)定是促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的根本制度保證。

一、內(nèi)蒙古民族地區(qū)社會保障現(xiàn)狀

（一）人口構(gòu)成與調(diào)研對象選擇

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，在內(nèi)蒙古2472萬總?cè)丝谥杏猩贁?shù)民族572萬人，占總?cè)丝诘?1.67%。達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族是國家確定的人口較少民族，其人口數(shù)分別為83007人、30863人、4594人。他們是少數(shù)民族中的少數(shù)民族，應(yīng)對其給與更多的社會保障和民生政策扶持。本次調(diào)研以呼倫貝爾市的達斡爾自治旗、鄂溫克自治旗、鄂倫春自治旗為重點，還包括額爾古納市的一個俄羅斯民族鄉(xiāng)。農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族較城鎮(zhèn)少數(shù)民族更具民族特點，民族風俗文化保留更加完整，生產(chǎn)生活中遇到的問題更加突出。我們以農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族為調(diào)研重點，調(diào)研數(shù)據(jù)截止到2010年12月31日，調(diào)研的四個地區(qū)的基本人口數(shù)據(jù)資料如表1所示。

表1 調(diào)研四個地區(qū)少數(shù)民族人口構(gòu)成（人）

(二)社會保障的實施現(xiàn)狀

民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)社會保障建設(shè)起步較晚，目前主要包括新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度、社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，分別于2003年、2009年和2006年開始試點或?qū)嵤?，目前正處于由傳統(tǒng)保障向現(xiàn)代社會保障轉(zhuǎn)型的過渡期，制度建設(shè)和實施正處于不斷完善之中。

1.參保和待遇享受情況

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險參保和待遇享受情況。莫力達瓦是自治區(qū)首批列入國家新農(nóng)保試點的10個旗縣之一，鄂溫克與鄂倫春是自治區(qū)自行試點的旗縣，三個旗的新農(nóng)保工作基本同步，均于2009年12月啟動。經(jīng)過一年多的擴面，目前參保率和待遇享受率有了明顯的提高。至今額爾古納市仍沒有列入新農(nóng)保試點，因此額爾古納地方財政自行籌資于2010年1月開始實施新農(nóng)保政策。由于財力的限制和采取參保自愿的原則，該市的新農(nóng)保的參保率和待遇享受率都比列入國家試點的旗縣低?？梢妰?nèi)蒙古民族地區(qū)新農(nóng)保并未實現(xiàn)應(yīng)保盡保，少數(shù)民族仍存在養(yǎng)老的擔憂。四個地區(qū)的新農(nóng)保參保情況和待遇享受情況如表2所示。

表2 新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險參保率和待遇享受率

表3 新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合和享受報銷待遇人數(shù)

表4 農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障待遇享受人數(shù)(人)

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療參合和待遇享受情況。四個地區(qū)開展新農(nóng)合的時間并不同步，最早的是鄂溫克自治旗，該旗于2004年開始試點。莫力達瓦自治旗、鄂倫春自治旗和額爾古納市都是在2007年才開展的新農(nóng)合的試點工作。截止2010年底，四個地區(qū)的參合和享受新農(nóng)合報銷待遇的人數(shù)如表3所示。參加新農(nóng)合的農(nóng)牧民獲得報銷待遇的情況在四個地區(qū)差異較大，鄂溫克的新農(nóng)合制度受益面最廣，達到53.60%。

（3）農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障覆蓋面和待遇享受情況。四個地區(qū)中，額爾古納農(nóng)業(yè)戶籍人口較少，并沒有建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，而是將農(nóng)村困難居民納入到了當?shù)氐某擎?zhèn)最低生活保障制度中。其余三個自治旗都是按照自治區(qū)的統(tǒng)一要求和部署，于2006年開始建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度。各地享受低保的農(nóng)牧民人數(shù)占農(nóng)牧民總?cè)藬?shù)的比例如表4所示。鄂倫春和額爾古納市享受農(nóng)村牧區(qū)低保的人數(shù)占農(nóng)牧民總?cè)藬?shù)的比例較低，原因是這兩個地區(qū)農(nóng)墾企業(yè)和森工企業(yè)較多，部分從事農(nóng)業(yè)的人口被納入到了城鎮(zhèn)低保中。

2.資金籌集情況

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險的資金籌集。新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構(gòu)成。參保者個人可以從100元至500元五個檔次中自由選擇繳費，多繳多得，但是絕大多數(shù)參保者選擇最低檔次繳費。四個地區(qū)的農(nóng)牧民個人繳費情況如表5所示。

在集體補助方面，除了額爾古納市的一個村集體，大部分村集體沒有給參保農(nóng)牧民提供繳費補貼。政府的補貼分為入口補貼和出口補貼兩部分，由中央、自治區(qū)、盟市和旗縣四級財政共同承擔。入口補貼即農(nóng)牧民參保繳費時的補貼，根據(jù)參保人選擇的繳費檔次，分別給予30元至50元的補貼，對重度殘疾人和低保戶代繳100元/年的保險費，以上所需資金由自治區(qū)各級財政共同負擔。調(diào)研的三個試點旗縣的參保財政補助在自治區(qū)三級財政的分擔比例為5:1:4，試點旗縣均未自行提高繳費補貼額度。在出口補貼方面，達到60歲的農(nóng)牧民每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額負責，自治區(qū)為年滿70周歲和80周歲的農(nóng)牧民額外提高10元和20元，提高部分所需資金由自治區(qū)各級財政共同承擔。鄂溫克自治旗將牧民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了60元，所需資金由旗財政自行承擔。額爾古納新農(nóng)保未列入國家試點，入口出口補貼都由地方財政獨立承擔，該市基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到155元/月。

表5 新農(nóng)保參保個人繳費檔次選擇情況

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療的資金籌集。新農(nóng)合資金由中央財政補貼、地方財政補貼和參合者個人繳費三部分組成。中央財政拿大頭，自治區(qū)財政承擔地方財政補貼的主要責任，盟市、旗縣配套本地區(qū)的財政補貼資金。新農(nóng)合的籌資標準由制度始施時的30元增加到現(xiàn)在的230元，其中中央財政承擔124元，自治區(qū)財政承擔38元，呼倫貝爾市財政承擔19元，旗縣財政承擔19元。但新農(nóng)合的籌資標準也存在地區(qū)差異，鄂溫克自治旗和額爾古納市地方經(jīng)濟相對較好，在規(guī)定的地方配套基礎(chǔ)上又分別提高了51元和11元。

（3）最低生活保障的資金籌集。農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的資金籌集主要由自治區(qū)、盟市和旗縣三級財政負責，國家對西部地區(qū)給與轉(zhuǎn)移支付。四個地區(qū)實施低保所需的資金三級財政負擔方式為6:1:3，其中自治區(qū)負擔部分包含中央財政補貼資金。

3.保障標準和水平

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險的保障標準和水平。新農(nóng)保實施時滿60歲的農(nóng)牧民可直接享受每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其余參保者的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。按照現(xiàn)行政策，以100元為標準繳費15年，每月可得養(yǎng)老金71.47元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元+個人賬戶養(yǎng)老金16.47元）；以500元為標準繳費25年，每月可得養(yǎng)老金185.87元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元+個人賬戶養(yǎng)老金130.87元）。四個地區(qū)中，鄂溫克將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到每月115元，額爾古納將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到每月155元，有效提高了當?shù)剞r(nóng)牧民的養(yǎng)老待遇水平。

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療的保障標準和水平。新農(nóng)合的保障范圍包括門診藥費報銷、住院醫(yī)藥費報銷和慢性病門診補償三項內(nèi)容，部分地區(qū)開展了特殊重大疾病醫(yī)療救治補償試點，在一定程度上解決了農(nóng)牧民看病難、看病貴的問題。莫力達瓦、鄂溫克、鄂倫春、額爾古納的新農(nóng)合住院報銷比例分別為51%、56%、47%、43%。此外，《國家基本藥品目錄》中的藥品在原報銷比例基礎(chǔ)上增加10%，在旗縣中蒙醫(yī)院就醫(yī)和使用民族醫(yī)藥的報銷比例在原基礎(chǔ)上增加15%。鄂倫春自治旗對鄂倫春族獵民實施了“雙醫(yī)療”政策，即獵民的醫(yī)藥費用由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合共同報銷，未能補償部分由醫(yī)療救助基金補貼，實現(xiàn)了獵民的免費醫(yī)療。

（3）農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障的保障標準和水平。農(nóng)村牧區(qū)低保從起步時的每年360元逐步增加，并按照保障對象的實際情況實行分類施保。農(nóng)村牧區(qū)的三無人員和重度殘疾人被納入到A類保障，家中有上大學(xué)子女的居民較多被納入B類保障，其他生活困難戶被納入C類保障。

鄂溫克和額爾古納市將農(nóng)村牧區(qū)居民納入到城鎮(zhèn)最低生活保障，實行城鄉(xiāng)一體化的低保制度，當?shù)剞r(nóng)牧民的低保待遇因此獲得顯著提高。莫力達瓦和鄂倫春在自治區(qū)財政廳等廳局的幫扶下，提高了農(nóng)牧區(qū)三少民族低保標準，待遇水平高出當?shù)谹類保障線。鄂倫春還對鄂倫春族獵民施行了扶持政策，將其同時納入城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保，享受雙低保待遇。

二、當前存在的主要問題

（一）現(xiàn)代社會保障模式建立較晚，制度體系不完善

針對農(nóng)村牧區(qū)的社會保障項目基本都是奉行“低保準、廣覆蓋”的原則，待遇保障水平不能完全滿足農(nóng)牧民的養(yǎng)老、醫(yī)療和基本生活需要。

首先，在當前的物價水平下，新農(nóng)保保障水平仍然很低，每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元。更值得注意的是，作為社會保險項目的新農(nóng)保的待遇水平理應(yīng)比作為社會救助項目的最低生活保障的待遇水平高，但實際中，新農(nóng)保養(yǎng)老金遠低于農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標準。

其次，新農(nóng)合規(guī)定在政策范圍內(nèi)的報銷比例達到70%—80%，但在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民實際享受的報銷比例不到50%，加之起付線和封頂線的限制，報銷比例就更低。在看病就醫(yī)過程中，大量非基本藥物目錄藥品、乙類藥品和目錄外藥品的使用加重了農(nóng)牧民的負擔。盡管農(nóng)牧民在基層醫(yī)院看病的報銷比例高于轉(zhuǎn)外就醫(yī)的報銷比例，由于基層醫(yī)療條件的制約，仍有大量農(nóng)牧民需要轉(zhuǎn)外就醫(yī)，農(nóng)牧民的看病經(jīng)濟負擔并未有效減輕。此外，新農(nóng)合報銷流程復(fù)雜，即時結(jié)算未能普遍實行。特別是轉(zhuǎn)外就醫(yī)，需要農(nóng)牧民自己墊付全部醫(yī)藥費用，一些貧困戶因無力籌集資金而不能得到及時治療。

最后，農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障的受益面有限，待遇標準各地差異較大，低保戶的甄選程序存在不公正現(xiàn)象，未能實現(xiàn)應(yīng)保盡保。在實施分類施保、按標施保的過程中，一些地區(qū)尚未建立低保對象有進有出，補助標準有升有降的動態(tài)管理機制。

（二）現(xiàn)有制度無法滿足少數(shù)民族的需求，社會保障的功能不能完全實現(xiàn)

民族地區(qū)和少數(shù)民族社會保障的法制和政策不健全，政府未能從民族地區(qū)和少數(shù)民族的實際需要來出臺優(yōu)惠和扶持政策。

首先，新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險規(guī)定的養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡是60歲，而三少民族的平均壽命低于60歲。莫力達瓦社保局對2003年至2007年五個年度中鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族三個少數(shù)民族死亡的人員進行了壽命統(tǒng)計，經(jīng)計算得出男性的平均壽命為49.05歲，女性的平均壽命為54.33歲。這就意味著絕大多數(shù)生活在農(nóng)牧區(qū)的三少民族，即便終身繳費，最終還是與養(yǎng)老金無緣。

其次，新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度補償方式單一，沒有將疾病預(yù)防、疾病治療和疾病康復(fù)統(tǒng)籌考慮，不適合于少數(shù)民族的醫(yī)療需要。例如俄羅斯族有食用高脂肪、高熱量食品的飲食習(xí)慣，糖尿病和心腦血管等慢性疾病的發(fā)病率比較高；達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族的多發(fā)病是結(jié)核病、布病和風濕病。由于缺乏健康教育、疾病預(yù)防等控制或者緩解措施，這些本可以避免或減輕的高發(fā)病最終發(fā)展為了大病、重病，增加了患者的經(jīng)濟負擔和疾病痛苦。民族地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，受過專業(yè)培訓(xùn)的鄉(xiāng)村醫(yī)生數(shù)量較少，掌握少數(shù)民族語言的醫(yī)生數(shù)目更少，造成醫(yī)療衛(wèi)生資源供給嚴重不足。納入自治區(qū)基本藥品增補目錄的民族醫(yī)藥僅有122種蒙成藥，遠低于新農(nóng)合藥品目錄中的民族醫(yī)藥數(shù)目。一些在臨床確有療效的自摘藥材也不在報銷藥品目錄內(nèi)，少數(shù)民族看病就醫(yī)的成本不能得到有效降低。加之看病就醫(yī)的新農(nóng)合補償比例較低，患者個人和家庭經(jīng)濟壓力較大，少數(shù)民族看病難、看病貴的問題沒有得到根本解決，因病致貧、因病返貧的情況時有發(fā)生。

最后，最低生活保障線的測算沒有考慮少數(shù)民族的飲食結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣和生活方式。少數(shù)民族大多生活在邊疆高寒地帶，歷來就有喝酒、喝奶、吃肉的生活習(xí)慣。加之地理位置偏遠、流通環(huán)節(jié)多導(dǎo)致物價水平較高。此外，低保對象的甄選機制不適合散居的少數(shù)民族。因為農(nóng)村低保主要是靠村民代表民主評議產(chǎn)生，而在民族地區(qū)的非民族村屯，經(jīng)常會出現(xiàn)貧困的少數(shù)民族家庭沒有納入保障范圍，出現(xiàn)應(yīng)保未保的現(xiàn)象。

（三）民族地區(qū)的地方財政狀況制約社會保障的發(fā)展

四個地區(qū)的地方財政收入情況如表6所示。這四個地區(qū)的地方財政總收入較高，但是作為地方可支配財力的地方一般預(yù)算收入?yún)s較低，中央增值稅返回比例較低，沒有達到40%的基本要求。此外，鄂倫春境內(nèi)駐有內(nèi)蒙古大興安嶺森工集團所屬6個縣處級林業(yè)局、大興安嶺農(nóng)管局及所屬6個國營農(nóng)場，從地域面積上看，林業(yè)局管狹的土地面積占92.8%，農(nóng)場占總土地面積的5.0%，地方政府管轄的面積僅占鄂倫春總面積的2.2%，莫力達瓦境內(nèi)有4個國營農(nóng)場，鄂溫克境內(nèi)有1個礦區(qū)（大雁礦區(qū)），額爾古納駐有6個國營農(nóng)牧場，1個大型森工企業(yè)，四個民族地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的“大企業(yè)、小政府”治理格局，地方政府的自治權(quán)利受到削弱，僅有的地方財政還要承擔駐地企業(yè)職工社會化管理的經(jīng)濟負擔。四個民族地區(qū)社會保障支出占地方財政總支出的比重都大于15%，目前實施的各項社會保障項目都需要由地方配套資金，且由旗縣一級配套的比例較大，旗縣財力應(yīng)付這些社會保障的配套已經(jīng)是捉襟見肘，沒有更多的資金提高少數(shù)民族農(nóng)牧民各項社會保障的待遇水平。

（四）民族地區(qū)農(nóng)牧民的收入狀況制約個人繳費水平

新農(nóng)保和新農(nóng)合需要參保者自己繳費，特別是新農(nóng)保的繳費標準具有自主選擇性，民族地區(qū)農(nóng)牧民因經(jīng)濟收入低且不穩(wěn)定等因素，多數(shù)人選擇的是最低的繳費檔次，影響了未來的養(yǎng)老金待遇水平。例如，鄂倫春農(nóng)牧民的人均純收入為4829元，遠低于自治區(qū)5529.6元的平均水平。鄂溫克的牧民普遍保留著游牧的生活方式，畜牧業(yè)生產(chǎn)十分落后，基本處于靠天養(yǎng)畜狀態(tài)，牧民的經(jīng)濟收入和生活水平波動較大，個人的參保繳費能力受到制約。

三、對策與建議

目前，少數(shù)民族在升學(xué)、就業(yè)、公務(wù)員考試、晉升方面都有相應(yīng)的照顧政策，但是在社會保障領(lǐng)域至今沒有出臺過針對少數(shù)民族的優(yōu)惠照顧政策。建議針對民族地區(qū)和少數(shù)民族的社會保障問題進行專門研究，及時出臺相關(guān)的政策，更好的保障少數(shù)民族的社會保障權(quán)益。

（一）調(diào)整現(xiàn)行新農(nóng)保的制度設(shè)計

1.考慮民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況和少數(shù)民族的經(jīng)濟收入情況，建議政府在個人繳費和原參保繳費補助政策的基礎(chǔ)上，額外給予一定的繳費補貼。個人是否繳費，不做強制性的要求，且不作為其領(lǐng)取養(yǎng)老金的必要條件。

2.提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的待遇標準。鑒于自治區(qū)已決定將新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金由原來的55元/月增加到60元/月，那么基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)在統(tǒng)一政策的基礎(chǔ)上再增加100元，達到160元/月，使少數(shù)民族的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠達到農(nóng)牧民純收入的20%以上，達到城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平，并建立相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制。政府通過普惠型的養(yǎng)老保險制度，全面承擔起對少數(shù)民族群體養(yǎng)老責任。

3.優(yōu)化新農(nóng)保制度參數(shù)，保障少數(shù)民族養(yǎng)老利益?？紤]三少民族人口預(yù)期壽命短的現(xiàn)實情況，將三少民族的養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡由60歲提前至50歲，同時調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金的計發(fā)月數(shù)到120?，F(xiàn)行制度規(guī)定的139是按照11.6年的平均余命計算的，但三少民族即使50歲開始領(lǐng)取，平均余命也不會超過10年。

表6 調(diào)研地區(qū)財政收支情況

（二）調(diào)整現(xiàn)行新農(nóng)合的制度設(shè)計

1.在繳費環(huán)節(jié)，由民政部門管理的醫(yī)療救助資金負擔起生活困難群體的參合費用。

2.合理設(shè)計少數(shù)民族群體的新農(nóng)合報銷起付線、封頂線和報銷比例；取消門診和慢性病報銷的起付線，并提高報銷比例；降低住院報銷起付線，并提高報銷比例，特別是轉(zhuǎn)外就醫(yī)的報銷比例，并完善新農(nóng)合的即時結(jié)算機制。

3.由地方財政出資，建立特殊重大疾病醫(yī)療救治補償專項基金，解決患重大疾病農(nóng)牧民的醫(yī)療費用補償問題，避免其因病致貧和因病返貧。

4.提高蒙藥等少數(shù)民族醫(yī)藥在基本藥品目錄、診療目錄和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施目錄中的比重，并提高目錄內(nèi)基本藥物的報銷比例。特別是價格低廉且臨床效果明顯的蒙醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)制劑和蒙藥飲片應(yīng)納入新農(nóng)合的報銷范圍，更好的滿足少數(shù)民族的需要。

5.新農(nóng)合管理機構(gòu)要定期對醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生進行監(jiān)督檢查，重點是新農(nóng)保目錄外藥品、國家基本藥物和自治區(qū)增補藥物的使用情況。政府建立的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)必須全部配備和使用基本藥物，其他各類醫(yī)療機構(gòu)也都必須按規(guī)定優(yōu)先使用基本藥物，并實現(xiàn)零差率銷售。管理機構(gòu)要嚴格限制醫(yī)院使用目錄外藥品，三級醫(yī)院的使用比例月平均不得超過藥品總費用的10%，二級醫(yī)院的使用比例月平均不得超過藥品總費用的5%。

6.加快基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，購置必要的醫(yī)療設(shè)備和儀器，加強民族地區(qū)醫(yī)療人才隊伍建設(shè)，大力培養(yǎng)精通少數(shù)民族語言的全科醫(yī)生，切實提高基層醫(yī)療衛(wèi)生的供給能力。

7.做好疾病預(yù)防和初級衛(wèi)生保健工作，特別是針對地區(qū)常見病、多發(fā)病，采取必要的預(yù)防措施；提供定期免費體檢，建立少數(shù)民族個人健康檔案，隨時監(jiān)控少數(shù)民族的健康狀況，引導(dǎo)其合理就醫(yī)，早發(fā)現(xiàn)早治療；發(fā)展社區(qū)醫(yī)療，建立雙向轉(zhuǎn)診制度，疾病預(yù)防與康復(fù)由社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)負責。

（三）調(diào)整現(xiàn)行最低生活保障的制度設(shè)計

1.考慮少數(shù)民族的飲食結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣和生活方式，合理測算最低生活保障線，適當提高低保待遇，因地制宜的實施分類施保。2011年，國家將扶貧標準由目前的1274元提高至2300元。因此，少數(shù)民族的最低生活保障標準的設(shè)定應(yīng)高于貧困線10%-20%。

2.完善低保對象甄選程序，確保符合低保標準的少數(shù)民族群體均納入制度范圍，對少數(shù)民族貧困家庭予以優(yōu)先保障和重點保障。

3.妥善解決低保邊緣戶的救助問題。將收入超出低保標準但因家庭成員患大病或因天災(zāi)人禍等造成實際生活較為困難的少數(shù)民族家庭，納入到農(nóng)村牧區(qū)臨時生活救助制度中，予以重點救助。

4.依據(jù)民族區(qū)域自治法和國家的有關(guān)民族政策，加快制定并全面落實支持民族地區(qū)社會保障發(fā)展的法規(guī)和政策，使上述針對少數(shù)民族社會保障的差異化的制度安排以法律或政策的形式得到確定并長期執(zhí)行。

5.加大財政對民族地區(qū)社會保障的投入力度，合理分擔各級財政補助資金。考慮到民族地區(qū)旗縣級財政的實際困難，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》精神，針對民族地區(qū)和少數(shù)民族社會保障的財政補貼資金，應(yīng)取消旗縣財政的配套要求，由自治區(qū)和盟市財政承擔主要責任。盟市財政困難的，由自治區(qū)財政承擔主要責任。必要時，可以通過國家民委，爭取中央財政對民族地區(qū)社會保障的財政支持。各級財政應(yīng)將民族地區(qū)社會保障的補貼資金列入年度預(yù)算，并根據(jù)實際情況予以專項補貼。

6.妥善處理民族地區(qū)社會保障項目之間的銜接問題，避免漏保和重復(fù)保障。首先，處理新農(nóng)保與城鎮(zhèn)（職工、居民）養(yǎng)老保險、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村社會優(yōu)撫、計劃生育家庭獎勵扶助等政策的銜接問題。明確低保金發(fā)放是否應(yīng)核減新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇，實行補差發(fā)放。其次，處理新農(nóng)合與城鎮(zhèn)（職工、居民）醫(yī)療保險、特殊重大疾病醫(yī)療救治補償制度和農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助制度的銜接問題，通過制度整合提高少數(shù)民族的醫(yī)療保障水平。鄂倫春族獵民享受雙醫(yī)療的做法是值得反思的，這是在當前制度約束下提高獵民醫(yī)療待遇的權(quán)益之策，但這種做法與國家的醫(yī)保政策相違背，應(yīng)在單一制度下通過提高報銷比例方式，提高獵民的醫(yī)療待遇。最后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障是未來的發(fā)展方向，通過最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)一，可以有效提高農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族的最低生活保障待遇水平。取消鄂倫春獵民享受雙低保的政策，通過提高單一制度的低保標準來提高獵民的待遇。此外，將低保與扶貧政策統(tǒng)籌考慮，民族地區(qū)應(yīng)爭取國家“興邊富民行動”和扶持人口較少民族發(fā)展資金的支持，提升自身造血能力，擺脫貧困。

1.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒編委會：《內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社出版社，2011年版。

2.安華：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇保障水平研究研究——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2011年第27期。

3.丁龍召、李晶：《民族理論與民族政策》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2008年版。

4.范小建：《政策解讀：我國國家扶貧標準上調(diào)至2300元[EB/OL].》中國政府網(wǎng)。

5.國務(wù)院關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見，中國政府網(wǎng)。