國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃核心技術(shù)環(huán)節(jié)研究

狄春雷　譚永生　崔宇　雷海平

摘要要：國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃對(duì)我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地的科學(xué)、合理供應(yīng)起到了十分重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)正處在計(jì)劃編制的初級(jí)階段，計(jì)劃編制的技術(shù)、方法還需要逐步完善。本文從國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的內(nèi)涵出發(fā)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地計(jì)劃編制過程中所涉及的供應(yīng)能力分析、需求預(yù)測(cè)、需求審核、供需平衡分析等主要核心環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，以期指導(dǎo)進(jìn)一步科學(xué)、合理地編制國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

關(guān)鍵詞：土地管理；國(guó)有建設(shè)用地，供應(yīng)計(jì)劃；核心技術(shù)環(huán)節(jié)

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中土地利用計(jì)劃的組成部分，是有效控制土地供應(yīng)總量，客觀、準(zhǔn)確地了解實(shí)際用地需求，科學(xué)安排國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，提高供地的科學(xué)性、針對(duì)性和合理性 [1]，促進(jìn)土地供應(yīng)的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)一部署和要求[2]，我國(guó)已全面開展并完成了2011年和2012年的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制工作工作，從實(shí)施情況來看，供地計(jì)劃對(duì)我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地的科學(xué)、合理供應(yīng)起到了十分重要的作用，但計(jì)劃編制的過程中還存在一些不足。本文就計(jì)劃編制過程中所涉及的核心技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行探討，以期指導(dǎo)進(jìn)一步科學(xué)、合理地編制國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

1國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的內(nèi)涵

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，是指市、縣人民政府在計(jì)劃期內(nèi)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式做出的科學(xué)安排[3]。計(jì)劃期為一年，即每年的1月1日至12月31日。計(jì)劃編制的內(nèi)容主要包括：明確國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)指導(dǎo)思想和原則；提出國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)政策導(dǎo)向；確定國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式；落實(shí)計(jì)劃供應(yīng)的宗地；實(shí)施計(jì)劃的保障措施。從性質(zhì)上來看，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃確定的指標(biāo)是指導(dǎo)性指標(biāo)，是計(jì)劃指標(biāo)對(duì)計(jì)劃年度供地起指導(dǎo)和引導(dǎo)作用，而非指令性指標(biāo)。

2國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制的方法與思路

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制應(yīng)采用實(shí)地調(diào)查與科學(xué)預(yù)測(cè)相結(jié)合、對(duì)比分析與統(tǒng)計(jì)分析相結(jié)合的方法。計(jì)劃的編制思路為：①通過調(diào)查，全面掌握當(dāng)?shù)卦谟?jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力；②在科學(xué)調(diào)查分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、土地利用、地產(chǎn)市場(chǎng)狀況的基礎(chǔ)上，科學(xué)預(yù)測(cè)國(guó)有建設(shè)用地需求總量和結(jié)構(gòu)；③通過調(diào)查，摸清楚各用地單位及部分在計(jì)劃期內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地需求；④在需求審核分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求預(yù)測(cè)結(jié)果，綜合確定國(guó)有建設(shè)用地需求量；⑤將計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地量與第④步確定的需求量綜合平衡后，最終確定國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)。

3國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力分析

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力分析的目標(biāo)是詳細(xì)掌握計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力，是供應(yīng)計(jì)劃編制的基礎(chǔ)。供應(yīng)能力分析主要包括供應(yīng)潛力分析和計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力分析。供應(yīng)潛力分析包括供應(yīng)潛力的初步分析（宏觀潛力）和供應(yīng)潛力的確定（具體潛力）兩個(gè)階段，前者從宏觀上對(duì)計(jì)劃范圍內(nèi)的供應(yīng)能力進(jìn)行約束，后者從微觀上（具體宗地）上對(duì)計(jì)劃范圍內(nèi)供應(yīng)能力進(jìn)行分析，是計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力分析的基礎(chǔ)。

3.1 國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)潛力的初步確定

國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)潛力的初步確定是通過對(duì)土地利用現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃進(jìn)行對(duì)比分析，依據(jù)規(guī)劃實(shí)施狀況，用規(guī)劃的國(guó)有建設(shè)用地面積總量扣除現(xiàn)有國(guó)有建設(shè)用地面積總量后的余值。

3.2 國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)潛力的確定

由于供應(yīng)潛力初步確定的結(jié)果是從全域?qū)┑啬芰M(jìn)行宏觀控制，并沒有落實(shí)到具體宗地上，因此，需要對(duì)供應(yīng)潛力進(jìn)行具體分析。一般來說，計(jì)劃編制過程中最常用的供地潛力來源可歸納為四類：一是當(dāng)年新增國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)、二是批而未供土地、三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地、四是存量土地。其中，批而未供土地分析是供應(yīng)能力分析的核心內(nèi)容，也是整個(gè)計(jì)劃編制的最關(guān)鍵的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一。

3.3 計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)能力分析

供應(yīng)潛力不一定會(huì)轉(zhuǎn)化為計(jì)劃年期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的能力，只有潛力達(dá)到或在計(jì)劃期內(nèi)能達(dá)到土地供應(yīng)條件，供地潛力才能轉(zhuǎn)化為計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的供應(yīng)能力。計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的供應(yīng)能力需要對(duì)當(dāng)年新增國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)、批而未供土地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地、存量土地四個(gè)供應(yīng)潛力來源中每宗宗地進(jìn)行具體深入分析，提取出計(jì)劃期內(nèi)達(dá)到供地條件的宗地，明確各宗地的位置、用途、面積等信息。

4國(guó)有建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)

國(guó)有建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)是供應(yīng)計(jì)劃編制的依據(jù)，是在對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、土地利用、地產(chǎn)市場(chǎng)狀況等調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的土地類別，選擇相應(yīng)的預(yù)測(cè)方法，科學(xué)預(yù)測(cè)國(guó)有建設(shè)用地需求總量和結(jié)構(gòu)。需求預(yù)測(cè)時(shí)，需要對(duì)總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分別預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)方法主要包括趨勢(shì)預(yù)測(cè)法、回歸分析法、指數(shù)平滑法、用地定額指標(biāo)法、灰色模型法五種方法?？偭啃璨捎脙煞N以上方法進(jìn)行預(yù)測(cè)，公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地應(yīng)采用定額法進(jìn)行預(yù)測(cè)。

5國(guó)有建設(shè)用地需求審核

需求審核是計(jì)劃編制過程中最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，要在保證供應(yīng)能力大于供應(yīng)需求的前提下，結(jié)合需求預(yù)測(cè)結(jié)果和項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行綜合確定。需求審核基于以下幾個(gè)原則：①審核項(xiàng)目是否為禁止或限制供地項(xiàng)目；②項(xiàng)目是否完成選址、用地是否符合規(guī)劃要求、宗地是否完成拆遷、補(bǔ)償安置是否到位、規(guī)劃容積率是否下達(dá)、項(xiàng)目資金是否落實(shí)到位；③優(yōu)先安排已列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的水利、能源、交通等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，保障重點(diǎn)；④優(yōu)先保證保障性住房用地指標(biāo)，在已完成前期工作的前提下，做到應(yīng)保盡保[4]；⑤積極盤活存量建設(shè)用地；⑥優(yōu)先利用批而未供的土地；⑦嚴(yán)格控制城市用地規(guī)模，嚴(yán)格控制商品房用地單宗出讓面積；⑧以供制需、以供引需，統(tǒng)籌兼顧，合理安排和平衡各業(yè)用地；⑨與土地利用年度計(jì)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。

6國(guó)有建設(shè)用地供需平衡分析

國(guó)有建設(shè)用地供需平衡分析是檢驗(yàn)計(jì)劃編制合理性的首要工具，主要是分析計(jì)劃期內(nèi)可實(shí)施供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地量與通過需求審核確定的需求量之間的關(guān)系。一般前者大于或等于后者，則說明國(guó)有建設(shè)用地供需能夠達(dá)到平衡。供需平衡要達(dá)到三個(gè)方面平衡：即總量供需平衡、結(jié)構(gòu)供需平衡和新增存量用地供需平衡，只有三者同時(shí)滿足，才能說國(guó)有建設(shè)用地供需達(dá)到平衡。

7結(jié)語(yǔ)

2011年以來，我國(guó)已全面開展了兩輪國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制工作，且每年都要開展計(jì)劃編制工作。當(dāng)前，我國(guó)計(jì)劃編制工作還處在一個(gè)初級(jí)階段，計(jì)劃編制的技術(shù)、方法還需要逐步完善，計(jì)劃確定的指標(biāo)與實(shí)際供應(yīng)情況還有一定的偏差。因此，筆者結(jié)合計(jì)劃編制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的核心技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行探討，以期進(jìn)一步提高計(jì)劃成果的科學(xué)性、客觀性。

參考文獻(xiàn)

[1] 曲波.北京市土地供應(yīng)計(jì)劃編制及執(zhí)行：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，22（6）：51—56.

[2] 《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范>（試行）的通知》[S]（國(guó)土資發(fā)[2010]117號(hào)）.

[3] 《國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范》（試行）[S].

[4] 王立彬.中國(guó)保障性住房供地將應(yīng)保盡保監(jiān)管到底[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011—07/17/c_121678903.htm.