PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的探索實踐

汪戰(zhàn)　黃樹峰　蔣衛(wèi)民

摘要要：本文通過分析長沙縣通過“以補代投”模式投資土地綜合整治項目的實例，探索PPP（公私合營）模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治的新思路。

關(guān)鍵詞：PPP；土地綜合整治；政府；私營農(nóng)企

1PPP模式與土地綜合整治

PPP模式（public—private—partnership公私合作關(guān)系）是指政府、盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系，通過這種合作關(guān)系，合作各方可以達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。農(nóng)村土地綜合整治是政府的一項非盈利性公益投資，是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。其目的是改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提升土地利用率和產(chǎn)出率。

2農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)用PPP模式的必要性

當(dāng)前，私營企業(yè)的社會資本要投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，遇到的首要問題就是企業(yè)的投資成本和收益回報。土地流轉(zhuǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求從而節(jié)約投資成本？項目區(qū)內(nèi)是否符合高收益農(nóng)產(chǎn)品種植？如果項目區(qū)沒有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，且政府也沒有基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，那么私營企業(yè)投資農(nóng)業(yè)項目勢必承擔(dān)較大的風(fēng)險。一是企業(yè)投資改善基礎(chǔ)設(shè)施必然增大投資成本，對企業(yè)的資金實力是個挑戰(zhàn)；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品屬于利潤回收期長的產(chǎn)品，高投資、慢回收的市場效應(yīng)不利于企業(yè)投資成本回收和經(jīng)營盈利；三是投入到農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施是帶不走、不能抵押的固定資產(chǎn)，流轉(zhuǎn)協(xié)議到期后只能留給當(dāng)?shù)卮迕?；四是投資農(nóng)業(yè)項目不能像投資房地產(chǎn)業(yè)那樣進行資本融資運作，流轉(zhuǎn)的土地不能進行抵押。所以，目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對私營企業(yè)的投資吸引力并不大。

由此可見，要鼓勵私營企業(yè)的社會資本投資農(nóng)業(yè)，不僅要為社會資本的投入構(gòu)建一套收益回報機制，開展市場化和產(chǎn)業(yè)化運作[1]，還必須解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。土地綜合整治這些年為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出的貢獻成為了解決該問題的最好途徑。土地綜合整治項目吸引社會資本的投入，私營企業(yè)需要土地綜合整治的支持，政府在公共產(chǎn)品（新增耕地）與保護投資者利益之間找到平衡點，既能最大程度滿足公眾需求，又能使運營企業(yè)有一定的利益回報[2]。因此，要鼓勵私營企業(yè)進入農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)提高生產(chǎn)效益，形成土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，為土地綜合整治融資模式創(chuàng)新提供經(jīng)濟支持[3]，就需要采取政府投資和企業(yè)投資合作的方式（PPP模式），科學(xué)的進行利益調(diào)整和分配。

3PPP模式在農(nóng)村土地綜合整治中的實踐

3.1 PPP模式在長沙縣土地綜合整治中的發(fā)展歷程

長沙縣土地綜合整治與PPP模式的關(guān)系總體上可以分為四個相聯(lián)系的發(fā)展階段。第一階段是2003—2007年，農(nóng)業(yè)融資項目下的建設(shè)—經(jīng)營—流轉(zhuǎn)模式。當(dāng)初開展的土地整理項目作為農(nóng)業(yè)項目融資的子項目參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中，完成的公共產(chǎn)品由農(nóng)民經(jīng)營，在市場經(jīng)濟的機遇作用下，農(nóng)民與私營農(nóng)企在雙方自愿的前提下又將土地流轉(zhuǎn)給私營農(nóng)企。據(jù)統(tǒng)計，此階段長沙縣完成土地整理面積18萬畝，流轉(zhuǎn)土地面積19800畝，占總面積的11%，土地整理成果成為政府在農(nóng)業(yè)項目中運用PPP模式的融資籌碼；第二階段是2008—2009年，農(nóng)業(yè)融資項目下的建設(shè)—流轉(zhuǎn)模式，在土地流轉(zhuǎn)政策和農(nóng)村招商引資的推動下，若私營農(nóng)企對有意流轉(zhuǎn)項目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不滿意，政府通過土地整理完善基礎(chǔ)設(shè)施后由村委會將該公共產(chǎn)品流轉(zhuǎn)給私營農(nóng)企。這兩個階段的建設(shè)都是由政府的土地整理進行單一投資，雖然也有建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的痕跡，但不是通常的BOT和BT模式。第三階段2009—2010年，PPP模式進入土地綜合整治的初探階段。北山鎮(zhèn)圣毅園項目是長沙縣初步探索公私合營開展的土地綜合整治項目，項目前期進行了規(guī)劃可研，明確了公私合作方式，基本內(nèi)容是由政府投資土地綜合整治730公頃，公司投資200公頃，各自為政，各建一片，完成后由公司進行全部流轉(zhuǎn)。但當(dāng)政府投資的730公頃竣工后，公司由于資金短缺問題，并沒有履行承諾建設(shè)200公頃，且沒有進行土地流轉(zhuǎn)。最后，政府只得到了自己建設(shè)片區(qū)的新增耕地，并沒有達到規(guī)劃的效益。

3.2 PPP模式應(yīng)用于土地綜合整治項目的問題分析

一是項目的可行性研究沒有進行PPP模式下的研究分析，沒有按照PPP模式對項目合作模式、企業(yè)財力、客觀因素、潛在風(fēng)險等進行評估。

二是項目不是融資型合作，而是分片建設(shè)的公私合營方式，按照聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的定義，這種合作方式屬于廣義的PPP模式，而不是融資式的PPP模式，這種合作方式的最大缺點是在相互監(jiān)督管理權(quán)責(zé)不明確的情況下，合作的最終效果具有很大的不確定性。

三是土地綜合整治作為一種公益性的政府投資項目，其目的是達到效益最大化，而在這種PPP模式下，當(dāng)監(jiān)管不力時，該合作模式很容易成為私營企業(yè)套取政府資金的工具。

3.3 PPP模式在土地綜合整治項目中的應(yīng)用途徑

為切實有效保證社會資金與土地綜合整治資金的有機融合，長沙縣繼續(xù)探索出通過“以補代投”的方式建設(shè)春華鎮(zhèn)宇田現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園土地綜合整治項目。

3.3.1項目的組織結(jié)構(gòu)

項目是在“縣政府主導(dǎo)、國土整治為主、相關(guān)工程配套、農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)”的管理結(jié)構(gòu)下。按照“以補代投”的原則，在投入程序上采取“先建后補”的方式，具體操作上采用“整理一片，驗收一片，補助一片”的管理模式。

3.3.2項目實施的職責(zé)分工

由國土部門完成項目區(qū)的現(xiàn)狀測量等前期工作，在政府該項目土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下，國土部門完成土地整理施工設(shè)計、水務(wù)部門完成節(jié)水灌溉工程設(shè)計、農(nóng)業(yè)部門完成土壤培肥設(shè)計、宇田農(nóng)業(yè)合作社完成加工廠房等其他配套產(chǎn)業(yè)項目設(shè)計，宇田農(nóng)業(yè)合作社按照審核通過的規(guī)劃設(shè)計組織工程建設(shè)，完工后備齊資料申請工程驗收和行政驗收。國土等各部門各司其職，完成耕地指標測算、土壤質(zhì)量監(jiān)測等工作。

3.3.3項目建設(shè)的融資方式

在政府的主導(dǎo)下，該土地綜合整治項目整合土地整理資金744萬，水利配套投資節(jié)水灌溉工程170萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦配套投資80萬元，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管委會安排的土地流轉(zhuǎn)財政補貼資金147萬元，宇田農(nóng)業(yè)合作社投資提高基礎(chǔ)設(shè)施標準、農(nóng)產(chǎn)品深加工、建設(shè)用地置換等項目700萬元。融資建立起的土地綜合整治項目由宇田農(nóng)業(yè)合作社組織建設(shè)，完工后按照一定標準進行補助。

3.3.4項目的資金補助標準

該土地綜合整治項目資金補助采取設(shè)計預(yù)算內(nèi)補助，縣政府結(jié)合縣內(nèi)多年來土地整理約2800元/畝的投資標準，制定了土地整理依據(jù)工程決算審計結(jié)果補助，按照一類2400元/畝、二類2000元/畝、三類1800元/畝進行補助。若審計結(jié)果超過2400元/畝，按2400元/畝補助，其他標準以此類推。若項目經(jīng)驗收未達到驗收標準，由企業(yè)進行整改，整改合格后再進行補助。其他資金按照行業(yè)標準規(guī)定進行補助。

4PPP模式下的土地綜合整治思考

宇田項目的PPP模式雖然取得的一些經(jīng)驗，但是我們也不難發(fā)現(xiàn)，該模式是政府主導(dǎo)下的粗放型PPP運營模式，還存在一些瑕疵。

因此，PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村土地綜合整治項目體系還需要進一步優(yōu)化完善。一是制定規(guī)范社會資本參與土地綜合整治的機制，建立合理、科學(xué)、透明的程序，通過一個強有力、專業(yè)的公共部門對運用PPP模式進行管理，確定一種足夠謹慎的承諾機制，保證公共資產(chǎn)的安全性、降低項目融資成本、保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，并建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制[4]，預(yù)防政府不好管、不便管和不愿管的問題發(fā)生。同時要明確項目后期管護責(zé)任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。二是拓寬土地綜合整治項目的融資體系，充分利用市場環(huán)境，在項目的融資上采用內(nèi)、外融資法，政府可以將土地綜合整治作為一個大項目的子項目去融資，也可以將土地綜合整治作為一個大項目，其他項目作為配套項目整合到土地綜合整治項目中，在農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的指導(dǎo)下開展建設(shè)；三是效仿“地票”制度引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)積極參與到土地綜合整治項目中開展公益性投資建設(shè)，獲得參與城市土地市場交易的資格，將農(nóng)村土地綜合整治與城市土地交易在市場經(jīng)濟范疇內(nèi)進行結(jié)合，并不局限于政府的單一投資；四是科學(xué)分析PPP模式用于水利、高速公路、鐵路、城建等工程建設(shè)中的成功經(jīng)驗，借鑒到農(nóng)村土地綜合整治項目的融資體系中。

參考文獻：

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[4] 陳曉，論我國PPP（公私合營）模式的法律框架[D]，《中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文》2010年3月.