民族地區(qū)整村推進(jìn)扶貧實(shí)施效果及政策建議

羅艷

摘要：國(guó)家整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)政策實(shí)施10余年來(lái)，作為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)的少數(shù)民族地區(qū)整村推進(jìn)開(kāi)發(fā)取得了一定效果，但問(wèn)題也同樣存在。以四川涼山彝族自治州喜德縣彝族聚居地區(qū)H村為案例進(jìn)行分析，旨在對(duì)整村推進(jìn)扶貧政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上提出實(shí)施整村推進(jìn)扶貧的具體政策建議，希望能為今后少數(shù)民族地區(qū)整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)提供參考。

關(guān)鍵詞：扶貧；整村推進(jìn)；少數(shù)民族；案例分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0439-8114（2012）20-4677-05

1研究背景

1.1研究意義

《中國(guó)民族報(bào)》2008年10月公布的數(shù)據(jù)顯示：2007年，中國(guó)民族自治地方農(nóng)村絕對(duì)貧困與低收入人口合計(jì)數(shù)量占全國(guó)貧困總?cè)丝冢? 319.5萬(wàn)人）的比重為52.2%，表明全國(guó)有一半以上的絕對(duì)貧困和低收入人口分布在民族地區(qū)，因此可見(jiàn)中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)是民族地區(qū)。整村推進(jìn)是中國(guó)農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧政策的三大重點(diǎn)內(nèi)容之一。它將扶貧目標(biāo)定位到村級(jí)，力圖整合各部門(mén)發(fā)展資金，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民主法治建設(shè)、村級(jí)組織建設(shè)方面推動(dòng)貧困村全面發(fā)展。從2000年國(guó)家整村推進(jìn)政策實(shí)施至今已經(jīng)10余年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口脫貧步伐大大加快。近年，通過(guò)對(duì)民族地區(qū)“整村推進(jìn)”扶貧項(xiàng)目進(jìn)行的實(shí)證調(diào)查和理論總結(jié)，分析以往整村推進(jìn)政策在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施效果中的經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)下一階段民族地區(qū)扶貧政策的制定和工作的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義。

四川涼山是中國(guó)最大的彝族聚居區(qū)。涼山地處橫斷山脈高二半山，是典型的半農(nóng)半牧山地的單一少數(shù)民族聚居地區(qū)，也是民族傳統(tǒng)文化保持較為完整的地區(qū)之一，比較能代表少數(shù)民族聚居地區(qū)的發(fā)展情況。本研究之所以將著眼點(diǎn)落到村一級(jí)，原因在于整村推進(jìn)扶貧是以村為單位開(kāi)展的。以村一級(jí)為著眼點(diǎn)的研究最能體現(xiàn)整村推進(jìn)政策的實(shí)施效果。而將四川省喜德縣H村定為調(diào)查點(diǎn)，主要考慮到H村為純彝族人口聚居村，地處海拔2 000 m以上的高二半山區(qū)，與涼山的大部分彝族村莊有著相似的自然、地理和人文環(huán)境。從涼山整體扶貧和喜德縣扶貧工作的現(xiàn)狀來(lái)看，H村的扶貧發(fā)展歷程具有較強(qiáng)的代表性，能說(shuō)明一些普遍存在的問(wèn)題。

1.2研究方法

問(wèn)卷調(diào)查是本次調(diào)查重要的信息收集方法之一。調(diào)查組利用等距抽樣的辦法，從H村3個(gè)村民小組140戶(hù)家庭中抽出100戶(hù)家庭進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。此外，本次調(diào)查還通過(guò)一對(duì)一的訪(fǎng)談，以座談的方式對(duì)村民、村干部以及州縣相關(guān)單位工作人員進(jìn)行了訪(fǎng)問(wèn)。而且本研究還通過(guò)政府部門(mén)和網(wǎng)絡(luò)獲得了與扶貧和整村推進(jìn)項(xiàng)目相關(guān)的政府文件、工作報(bào)告、專(zhuān)著和學(xué)術(shù)論文等。這些文獻(xiàn)資料為本報(bào)告的形成提供了重要的參考信息。

1.3調(diào)查點(diǎn)背景

四川涼山地區(qū)是集中連片的貧困區(qū)域，農(nóng)民群眾的貧困面廣、貧困程度深。涼山州17個(gè)縣市中就有11個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，喜德縣是其中之一。喜德縣位于涼山彝族自治州安寧河流域上游，距離州府西昌60 km。喜德縣境內(nèi)地形以高二半山為主，海拔最低處1 580 m，最高處4 500 m。全縣下轄7個(gè)鎮(zhèn)、17個(gè)鄉(xiāng)，共有170個(gè)村民委員會(huì)、602個(gè)村民小組。截至2008年底，喜德全縣總?cè)丝?9.8萬(wàn)人，其中彝族占89.5%，而農(nóng)業(yè)人口占91.7%?？梢?jiàn)，喜德縣是一個(gè)以彝族人口為主的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。

H村距離喜德縣城13 km，位于海拔2 200 m以上的高二半山。全村有農(nóng)戶(hù)140戶(hù)，人口600余人，全為彝族。該村共有耕地115 hm2，森林156 hm2。經(jīng)濟(jì)林木20 567株，以花椒、核桃和白楊為主。2010年該村有四大牲畜共1 514頭。據(jù)政府統(tǒng)計(jì)，H村2010年人均收入為2 000元。H村以農(nóng)業(yè)為主要生計(jì)方式，主要種植土豆、玉米、黃豆等作物，兼飼養(yǎng)雞、豬、牛、馬等。

2整村推進(jìn)扶貧的實(shí)施狀況

四川涼山州整村推進(jìn)扶貧的推進(jìn)方式主要有：①針對(duì)基礎(chǔ)較好地區(qū)，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主要扶貧策略；②針對(duì)基礎(chǔ)較差的老貧困縣，采取以住房改造、新村建設(shè)為主的策略，主要進(jìn)行房、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的改善；③以適宜當(dāng)?shù)氐拇笮晚?xiàng)目帶動(dòng)，實(shí)行村與村之間的區(qū)域整體推進(jìn)。2001年以來(lái)，涼山州各級(jí)政府針對(duì)該州貧困面廣、貧困程度深的現(xiàn)實(shí)，一直將新農(nóng)村建設(shè)作為重點(diǎn)扶貧工程來(lái)實(shí)施。該工程從涼山州1.5萬(wàn)個(gè)貧困村中選出1 187個(gè)作為重點(diǎn)扶貧村，從基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、組織和制度建設(shè)等方面展開(kāi)扶貧。喜德縣H村就是其中的一個(gè)重點(diǎn)扶貧村。

2001～2009年，喜德縣共投入各種扶貧資金約1.1億元，實(shí)施新村建設(shè)69個(gè)；易地移民搬遷1 241戶(hù)5 432人；新建村級(jí)小學(xué)10所、村級(jí)醫(yī)務(wù)室1個(gè)；改、擴(kuò)建17所中心完小和9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；在全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、116個(gè)村實(shí)施“三房”改造5 847戶(hù)；在全縣近100個(gè)村實(shí)施人畜飲水工程，鋪設(shè)和維修水管線(xiàn)路1 200多km，解決了6萬(wàn)余人、10萬(wàn)余頭（只）牲畜的飲水困難問(wèn)題；在全縣107個(gè)村實(shí)施“通村、入戶(hù)”公路建設(shè)，新建、維修人行便（吊）橋38座，解決了5萬(wàn)余人的出行難問(wèn)題。喜德縣產(chǎn)業(yè)化扶貧從2004年開(kāi)始啟動(dòng)，到2009年為止共投入資金877萬(wàn)元。產(chǎn)業(yè)化扶貧以發(fā)展馬鈴薯栽培加工、烏骨閹雞養(yǎng)殖加工、花椒種植加工等為主要扶持項(xiàng)目，被稱(chēng)為“一薯一雞一花椒”。

在眾多獲得扶貧支持開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的貧困村中，H村獲得的扶貧項(xiàng)目主要有：新村建設(shè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、沼氣建設(shè)、社會(huì)扶貧。各項(xiàng)目?jī)?nèi)容如下。

2.1新村建設(shè)項(xiàng)目

H村在2004年獲得過(guò)6萬(wàn)元扶貧資金，修建了從鎮(zhèn)上到村里的通村公路。2007年獲得新村建設(shè)扶貧項(xiàng)目財(cái)政扶貧資金50萬(wàn)元。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容：三房改造43戶(hù)；人畜飲水鋪設(shè)引水管10 km，建蓄水池5口，50 m3；通村道路建設(shè)1.85 km。

2.2產(chǎn)業(yè)扶貧

2.2.1馬鈴薯種植喜德縣從2004年開(kāi)始實(shí)施脫毒馬鈴薯產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)扶貧，但尚未形成規(guī)模。到2009年，喜德縣共建成全國(guó)綠色食品馬鈴薯標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地0.93萬(wàn)hm2，引進(jìn)馬鈴薯加工龍頭企業(yè)2家，實(shí)現(xiàn)年馬鈴薯加工、銷(xiāo)售11萬(wàn)t。隨著馬鈴薯加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，馬鈴薯種植項(xiàng)目也開(kāi)始在H村推廣脫毒馬鈴薯新品種。2009年喜德縣投入扶貧資金150萬(wàn)元在H村等26個(gè)村成片種植馬鈴薯1 000 hm2。其中H村種植69 hm2，投入約10萬(wàn)元。

2.2.2烏骨閹雞養(yǎng)殖喜德縣烏骨閹雞產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目從2007年開(kāi)始啟動(dòng)，2009年共出欄烏骨閹雞40.25萬(wàn)只，形成了一定的綠色、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模。H村的烏骨閹雞養(yǎng)殖項(xiàng)目也是在2009年引進(jìn)的。當(dāng)年H村烏骨閹雞項(xiàng)目投入約4.5萬(wàn)元。養(yǎng)雞戶(hù)30戶(hù)，每戶(hù)獲得100只雞苗和1 000元修建雞舍補(bǔ)助。雞苗投入3萬(wàn)元。

2.2.3花椒種植喜德縣花椒產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目開(kāi)展較早。2002年該縣農(nóng)業(yè)局為H村免費(fèi)提供了7 000余株花椒苗，每戶(hù)獲得約50株花椒苗。

2.3沼氣建設(shè)項(xiàng)目

政府投入了約1.4萬(wàn)元在H村給10戶(hù)家庭建設(shè)了沼氣池和配套設(shè)施，其中2009年有3戶(hù)、2010年有7戶(hù)。

2.4社會(huì)扶貧項(xiàng)目

2009年中國(guó)扶貧基金會(huì)“陽(yáng)光操場(chǎng)”項(xiàng)目在喜德縣投入資金32萬(wàn)元。其中在H村小學(xué)進(jìn)行了“陽(yáng)光操場(chǎng)”建設(shè)，投入資金約4萬(wàn)元。

3整村推進(jìn)扶貧實(shí)施效果

H村的整村推進(jìn)扶貧工作實(shí)際上主要在兩個(gè)方面開(kāi)展：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。H村的新村建設(shè)扶貧項(xiàng)目是該村投入最大的項(xiàng)目。該項(xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體。項(xiàng)目的實(shí)施使H村交通、飲水、住房等基本需求得到了滿(mǎn)足和改善。產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的實(shí)施在一定程度上促進(jìn)了該村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民收入有所增加。在問(wèn)卷調(diào)查中，對(duì)“你對(duì)本村實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目的總體效果評(píng)價(jià)”這個(gè)調(diào)查項(xiàng)目，45%的調(diào)查對(duì)象選擇了“好”，46%選擇了“一般”，9%選擇了“較差”和“不好說(shuō)”，總的來(lái)說(shuō)村民對(duì)扶貧項(xiàng)目總體效果的評(píng)價(jià)還不錯(cuò)，接近一半的受訪(fǎng)者認(rèn)為效果“好”，但問(wèn)題也同樣存在。

3.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

調(diào)查問(wèn)卷中村民對(duì)整村推進(jìn)中基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善建設(shè)的滿(mǎn)意度調(diào)查的回答情況如下。

表1中，如將選擇“非常滿(mǎn)意”和“比較滿(mǎn)意”都視為滿(mǎn)意的話(huà)，人畜飲水工程建設(shè)是讓村民最為滿(mǎn)意的，滿(mǎn)意度高達(dá)96%；對(duì)民居改善的滿(mǎn)意比例為45%，不到一半；對(duì)道路建設(shè)的滿(mǎn)意度最低，只有27%的人表示滿(mǎn)意。

3.1.1人畜飲水工程人畜飲水工程建設(shè)是將自來(lái)水管道直接牽引到村里每個(gè)農(nóng)戶(hù)的院子里或家門(mén)口，極大地方便了村民取水、用水，解決了人畜飲水困難問(wèn)題。村民對(duì)人畜飲水工程較為滿(mǎn)意，普遍反映供水充足“比較滿(mǎn)意”。但據(jù)調(diào)查了解，還有十幾戶(hù)村民因住地偏僻，用水問(wèn)題尚未得到根本解決。

3.1.2村村通道路村內(nèi)的道路建成后，在一定程度上解決了2、3組村民的交通運(yùn)輸問(wèn)題，村民出行更加方便了。但由于預(yù)算有限，道路質(zhì)量一般。其中1組到2組的道路可以通車(chē)，而2組到3組的道路由于山高坡陡，雨季常發(fā)生塌方，致使道路多處堵塞，不能使用。

3.1.3三房改造H村有8、9個(gè)家支（涼山彝族人以姓氏為單位劃分不同的群體，稱(chēng)為家支）。由于家支內(nèi)部相互扶持，人口多的家支在村干部選舉中占有優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致村里某些家支間關(guān)系較為緊張。為了協(xié)調(diào)緊張關(guān)系，以利于開(kāi)展工作，村干部在處理問(wèn)題時(shí)特別謹(jǐn)小慎微，盡量均衡各家支間的利益，從而避免各家支間引起紛爭(zhēng)。于是，43戶(hù)的三房改造項(xiàng)目也因此變成了全村每戶(hù)利益均沾的平均分配，嚴(yán)重影響了三房改造的質(zhì)量和效果。此外，由于缺乏配套資金，到目前為止，村里仍有4戶(hù)住危房的家庭居住條件未得到改善。

3.2產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目滿(mǎn)意度的調(diào)查中（表2），只有32%的村民表示“滿(mǎn)意”，有52%的被調(diào)查者表示“不知道”或“不清楚產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持項(xiàng)目是什么”。

1）馬鈴薯項(xiàng)目。馬鈴薯曾經(jīng)是當(dāng)?shù)厣絽^(qū)人畜的主要食物，種植歷史悠久，推廣起來(lái)較容易。和傳統(tǒng)品種相比，新的脫毒馬鈴薯抗病能力強(qiáng)，淀粉含量高，每公頃產(chǎn)量可達(dá)30 000 kg。但其食用口味不佳，主要用于出售。新品種馬鈴薯的推廣加快了H村馬鈴薯商品化的進(jìn)程。2009年H村產(chǎn)出馬鈴薯約200 t，2010年雖然政府取消了種植補(bǔ)貼，但馬鈴薯產(chǎn)業(yè)依然維持了2009年的種植規(guī)模。隨著喜德縣馬鈴薯產(chǎn)業(yè)規(guī)模的成型，村民開(kāi)始從其中受益。馬鈴薯已經(jīng)成為村民重要的農(nóng)業(yè)收入來(lái)源之一。H村的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)化扶貧是比較成功的。

2）烏骨閹雞項(xiàng)目。2009年H村30戶(hù)烏骨閹雞養(yǎng)殖戶(hù)共獲得了約15萬(wàn)元的收入。平均每戶(hù)約5 000元。但到2010年8月時(shí)，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)很多家庭的雞圈都閑置了。據(jù)村民反映，烏骨閹雞肉不好吃，賣(mài)不上太好的價(jià)錢(qián)。由于養(yǎng)殖投入的時(shí)間長(zhǎng)，需要的精力多，而銷(xiāo)售價(jià)格并不理想，故人們養(yǎng)殖的積極性在降低。由于銷(xiāo)售市場(chǎng)尚未形成規(guī)模，加之2010年政府補(bǔ)貼取消，當(dāng)年烏骨閹雞養(yǎng)殖規(guī)模便大幅度縮小了。

3）花椒項(xiàng)目?；ń返姆N植不需投入太多勞動(dòng)力，收益時(shí)間也較長(zhǎng)。而且當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件比較適宜花椒的生長(zhǎng)。2002年后，農(nóng)戶(hù)在政府扶持的基礎(chǔ)上將種植規(guī)模擴(kuò)大。到2010年全村花椒已經(jīng)發(fā)展到15 000余株。這些花椒每年能為全村帶來(lái)約45萬(wàn)元收入，平均每戶(hù)約3 210元。花椒種植規(guī)模的擴(kuò)大為農(nóng)戶(hù)帶來(lái)了較大的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3沼氣建設(shè)

屬于生態(tài)扶貧項(xiàng)目的沼氣建設(shè)在H村尚處于起步階段，還沒(méi)有得到大力推廣。目前全村只有10戶(hù)修建了沼氣池。沼氣池修建主要是村干部帶頭，據(jù)反映所建沼氣池沼氣比較足，做飯使用足夠。

3.4社會(huì)扶貧項(xiàng)目

2009年建成的“陽(yáng)光操場(chǎng)”，不僅為學(xué)校解決了體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，還成為了村民集體活動(dòng)的主要場(chǎng)地，在學(xué)校教學(xué)和村民生活中都發(fā)揮了重要作用。

2010年政府引進(jìn)外來(lái)扶貧資金，計(jì)劃與壹基金會(huì)合資為H村建完小。但由于土地占用問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決，學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目遲遲未落實(shí)。村民對(duì)孩子能否順利就近上學(xué)表示擔(dān)憂(yōu)。

4問(wèn)題和挑戰(zhàn)

通過(guò)對(duì)H村扶貧項(xiàng)目的考察，結(jié)合涼山州和喜德縣的扶貧現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為整村推進(jìn)扶貧尚存在以下問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

4.1扶貧起點(diǎn)低，基礎(chǔ)差，發(fā)展緩慢。

當(dāng)《涼山州2001～2010年扶貧開(kāi)發(fā)綱要》實(shí)施接近尾聲時(shí)，全州已經(jīng)確定的1 188個(gè)貧困村中還有90個(gè)尚未有效開(kāi)展扶貧工作，占7.6%。有700余個(gè)村因資金不足，扶貧工作沒(méi)達(dá)到整村推進(jìn)的效果，需“補(bǔ)課”，占58.9%。截至2009年5月1日，喜德縣全縣仍有4 034戶(hù)貧困農(nóng)牧民居住在低矮、陰暗、潮濕的木板房、茅草房、塑料地膜房（以下稱(chēng)“三房”）中；有63個(gè)村未通公路，村民出行困難；有84個(gè)村228個(gè)村民小組7.38萬(wàn)人尚未用上安全的飲用水；有14個(gè)村無(wú)村小學(xué)；有65個(gè)村的教育設(shè)施簡(jiǎn)陋；有157個(gè)村醫(yī)療設(shè)施簡(jiǎn)陋，設(shè)備缺乏。

從H村的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，村內(nèi)道路還處于半癱瘓狀態(tài)；旱地缺水嚴(yán)重，灌溉系統(tǒng)的建設(shè)還未被納入規(guī)劃；還有4戶(hù)人居住于“三房”中；學(xué)校校舍條件還沒(méi)得到改善；沒(méi)有村衛(wèi)生室、村民活動(dòng)室；大部分農(nóng)戶(hù)的廁所、畜圈等還有待修繕；從鎮(zhèn)里到村口的通村道路還是土路。產(chǎn)業(yè)扶貧雖然取得了一定成效，但尚未有效提升村民的整體生活水平。

4.2資金投入偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視軟件建設(shè)

從喜德縣扶貧整體來(lái)看，資金主要投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。全縣從2001～2009年扶貧投入的1億多元資金中，只有877萬(wàn)元投入到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，僅占8.77%。而H村的新農(nóng)村建設(shè)的50萬(wàn)元資金也是全部被投入到飲水工程、道路和房屋改造等硬件建設(shè)中。產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目?jī)H獲得資金投入約25萬(wàn)元。其他如基層組織建設(shè)、村民能力提升、文化發(fā)展等更具有可持續(xù)性的內(nèi)容被忽略。

4.3沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源整合，缺乏以村為單位的整體和長(zhǎng)期項(xiàng)目規(guī)劃

H村的情況反映出村級(jí)扶貧資金的使用還處于分散狀態(tài)。各個(gè)項(xiàng)目是相關(guān)單位分別實(shí)施的，沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，也沒(méi)有將資金捆綁使用。州縣領(lǐng)導(dǎo)也在座談會(huì)中指出，扶貧資金整合困難。整村推進(jìn)本身是需要農(nóng)、林、牧、文教、衛(wèi)生、文化等相關(guān)部門(mén)通力協(xié)作。但除扶貧辦以外的其他部門(mén)對(duì)整村推進(jìn)參與式扶貧機(jī)制的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，投入的資金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌捆綁使用。整村推進(jìn)扶貧成了扶貧辦一家“唱獨(dú)角戲”。

扶貧項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)該規(guī)劃先行。尤其是需要整合各方面資源的整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目，更需要一個(gè)可行性強(qiáng)的項(xiàng)目規(guī)劃。然而，作為喜德縣扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村的H村卻沒(méi)有一個(gè)針對(duì)本村的具體、翔實(shí)的整體規(guī)劃和發(fā)展方案。由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源整合，整體和長(zhǎng)期的項(xiàng)目規(guī)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

4.4村民參與度不高

問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)顯示，對(duì)于“本村整村推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施方案有沒(méi)有征求你的意見(jiàn)”這個(gè)問(wèn)題，有62%被采訪(fǎng)者回答“沒(méi)有”。對(duì)于“在整村推進(jìn)的項(xiàng)目實(shí)施中，你自己參與了什么工作”這個(gè)問(wèn)題，44%被訪(fǎng)者回答“沒(méi)有參與”。這意味著有將近一半人沒(méi)有參與項(xiàng)目管理、工程建設(shè)、監(jiān)督和任何其他工作。村民對(duì)新村建設(shè)項(xiàng)目資金使用情況的知曉率也很低。H村新村扶貧工程款項(xiàng)開(kāi)支情況在村口立牌公示了，但對(duì)于“村里項(xiàng)目資金公示了嗎”這個(gè)問(wèn)題，只有36%受調(diào)查者回答“公示了”；17%的回答“沒(méi)有”；47%的回答“不知道”。并且由于大部分年長(zhǎng)的村民不認(rèn)識(shí)漢字，漢文公示牌形同虛設(shè)。

由于村民代表一般由具有一定能力和權(quán)威的人擔(dān)任，傳統(tǒng)的彝族婦女沒(méi)有這樣的機(jī)會(huì)出任村民代表，如H村村民代表全為男性。該村新村建設(shè)規(guī)劃是以男性為主導(dǎo)制定的，婦女幾乎沒(méi)有參與。對(duì)于“本村整村推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施方案有沒(méi)有征求你的意見(jiàn)”這個(gè)問(wèn)題，參與問(wèn)卷調(diào)查的31名女性中有21名回答“沒(méi)有”，占到被訪(fǎng)女性的68%。

4.5當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)和文化被忽視

喜德縣是彝語(yǔ)北部方言標(biāo)準(zhǔn)音所在地，也是彝族“母語(yǔ)文化之鄉(xiāng)”、“漆器之鄉(xiāng)”，具有濃郁的民族文化和傳統(tǒng)。但喜德縣扶貧規(guī)劃項(xiàng)目中根本看不到民族文化的蹤影。此外，H村是個(gè)純彝族村，彝族傳統(tǒng)文化在該村受到了重視和實(shí)踐。但整村推進(jìn)扶貧中并沒(méi)有將彝族傳統(tǒng)文化因素和地方知識(shí)對(duì)扶貧工作的影響考慮在內(nèi)，也沒(méi)有將發(fā)展傳統(tǒng)文化納入到規(guī)劃中。H村家支力量對(duì)“三房”改造效果的影響就是證明，形同虛設(shè)的項(xiàng)目資金使用情況公示牌同樣也說(shuō)明了該問(wèn)題。面對(duì)被日益邊緣化的民族文化，許多村民對(duì)本民族的未來(lái)發(fā)展流露出悲觀的態(tài)度。村民對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也缺乏信心，很多人選擇背井離鄉(xiāng)，外出務(wù)工。

4.6村民淪為發(fā)展的客體，而非主體

同大多數(shù)村一樣，H村的發(fā)展是以政府為主導(dǎo)的發(fā)展。扶貧資金的使用基本上由上級(jí)政府統(tǒng)籌安排；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服從于全縣整體規(guī)劃，村民沒(méi)有選擇的余地。由政府主導(dǎo)的好處是利于產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；褪袌?chǎng)化。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看這是不利于扶貧工作開(kāi)展的。如政府扶持一減弱，H村烏骨閹雞項(xiàng)目便“縮水”，沒(méi)有很好地發(fā)展起來(lái)。村民謀發(fā)展的積極性和主動(dòng)性沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)，同時(shí)，政府對(duì)村民的自我發(fā)展能力也存在認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行培訓(xùn)和調(diào)動(dòng)他們的積極性。

5啟示與建議

5.1多渠道引進(jìn)扶貧資金，實(shí)行資金整合捆綁使用

為了統(tǒng)籌各方面資源，涼山州委和州政府于2010年開(kāi)始實(shí)行“1+9聯(lián)席會(huì)議”的統(tǒng)籌模式：1個(gè)扶貧辦主導(dǎo)協(xié)調(diào)，加農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、交通、水利、教育、衛(wèi)生、禁防毒、社保等9個(gè)相關(guān)部門(mén)配合。相關(guān)部門(mén)有固定的聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會(huì)議每2個(gè)月開(kāi)一次會(huì)議。州一級(jí)統(tǒng)籌由聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)，縣級(jí)統(tǒng)籌由縣扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)?！?+9”模式的核心是：各級(jí)扶貧辦發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，其他相關(guān)部門(mén)向上銜接計(jì)劃，適當(dāng)調(diào)整工作投入比例，各項(xiàng)目向貧困村傾斜。該模式使整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)成為可能。如果這個(gè)模式能貫徹落實(shí)，將大大強(qiáng)化扶貧辦的協(xié)調(diào)作用，使資金統(tǒng)籌捆綁得以實(shí)現(xiàn)。

此外，資金方面的不足還可以通過(guò)積極引進(jìn)社會(huì)扶貧資金彌補(bǔ)。針對(duì)貧困戶(hù)缺乏配套資金能力的情況，還可以繼續(xù)加大信貸扶貧力度，創(chuàng)新更加適合貧困人群的信貸方式，使真正貧困的人群能夠持續(xù)地得到信貸資金的扶持，獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)。

5.2加強(qiáng)智力投入，提高村民自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)軟硬件建設(shè)并舉

首先，重視對(duì)村民的能力建設(shè)和賦權(quán)。要實(shí)現(xiàn)村民主導(dǎo)式發(fā)展，首先就需要協(xié)助村民進(jìn)行能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)。理論上來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作應(yīng)該在扶貧項(xiàng)目開(kāi)展之前進(jìn)行，或者至少應(yīng)該同步進(jìn)行。村民能力建設(shè)可以通過(guò)參與式培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式實(shí)現(xiàn)。村民賦權(quán)則可以通過(guò)農(nóng)民合作組織、自管組織、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)。村民能力建設(shè)和賦權(quán)應(yīng)該被納入鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展項(xiàng)目之中，并附帶一系列實(shí)用工具，使之更具可操作性。村民自管組織的建立將有助于提高村民對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與度。

其次，提升政府工作人員的素質(zhì)和能力。這不僅包括讓政府工作人員掌握扶貧的基本理念、策略和實(shí)施工具，還包括轉(zhuǎn)變他們的過(guò)時(shí)觀念和認(rèn)識(shí)。后者其實(shí)更為重要。

再次，讓社會(huì)各界更多具有不同學(xué)術(shù)背景和專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)人士參與到扶貧發(fā)展中來(lái)，比如民族學(xué)者、人類(lèi)學(xué)者和NGO專(zhuān)業(yè)人士等，還有地方少數(shù)民族精英。如果不同學(xué)術(shù)背景的人能把自己的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)投入到扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中來(lái)，扶貧工作將會(huì)有更好的成效。每個(gè)扶貧重點(diǎn)縣可以配備一個(gè)扶貧方面的專(zhuān)家小組，對(duì)該地扶貧工作進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)。

5.3激發(fā)民族文化的內(nèi)在活力，重建村民的自信心

整村推進(jìn)的扶貧政策本身是包含文化方面的扶貧的。但在具體實(shí)施過(guò)程中，文化方面的扶貧被簡(jiǎn)化為國(guó)民教育和科技的扶貧，對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化方面的扶持十分欠缺。今后的整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)該有針對(duì)民族文化保護(hù)和傳承方面的專(zhuān)項(xiàng)資金。從教育扶貧方面來(lái)說(shuō)，應(yīng)該把傳統(tǒng)民族文化教育納入正規(guī)國(guó)民教育體系。比如學(xué)校應(yīng)當(dāng)開(kāi)設(shè)民族語(yǔ)言文字課程、民族文化課。農(nóng)村則可以成立民族文化學(xué)習(xí)小組，年輕人向老人學(xué)習(xí)傳統(tǒng)歌謠、史詩(shī)、經(jīng)書(shū)、手工藝等。村里還可以定期舉辦各種文化活動(dòng)，比如民歌比賽、手工藝品制作競(jìng)賽等。這樣的活動(dòng)既能達(dá)到宣傳民族文化的目的，還能豐富鄉(xiāng)村居民生活，有利于社會(huì)和諧。扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展如果能結(jié)合類(lèi)似的文化活動(dòng)，既能擴(kuò)大村民的參與度，還能通過(guò)多管齊下達(dá)到更好的效果。此外，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目還可以在傳統(tǒng)文化中發(fā)掘出具有開(kāi)發(fā)潛力的技藝，如刺繡等手工藝，使傳統(tǒng)文化成為能為村民帶來(lái)效益的發(fā)展動(dòng)力。

5.4完善項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制

確立一套從基線(xiàn)調(diào)查、需求評(píng)估、項(xiàng)目督導(dǎo)到效果評(píng)估的完整的項(xiàng)目實(shí)施系統(tǒng)和相應(yīng)工具。其具體內(nèi)容因項(xiàng)目?jī)?nèi)容差異可以有不同?；€(xiàn)調(diào)查和需求評(píng)估是開(kāi)展項(xiàng)目的前提，但這項(xiàng)工作常常被忽視。地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自認(rèn)對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r已經(jīng)了如指掌，通常憑已有的經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展工作。其實(shí)應(yīng)該將基線(xiàn)調(diào)查和需求評(píng)估納入扶貧規(guī)劃內(nèi)容，制定一套科學(xué)的基線(xiàn)調(diào)查和需求評(píng)估工具，使該項(xiàng)工作更加具體。從涼山州和喜德縣的扶貧規(guī)劃看，與扶貧相關(guān)的各項(xiàng)工作目標(biāo)都以數(shù)字的形式來(lái)體現(xiàn)。這種重量不重質(zhì)的目標(biāo)任務(wù)即使超額完成，也不能完整體現(xiàn)出整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)際效果。應(yīng)該在項(xiàng)目實(shí)施一開(kāi)始就不間斷地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決和調(diào)整。項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該多樣化，而不應(yīng)只看經(jīng)濟(jì)收入數(shù)據(jù)。

5.5重視婦女在發(fā)展中的地位和作用

政府應(yīng)該規(guī)定和提倡婦女在村民代表中占有一定的比例。扶貧開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)工作都應(yīng)該將婦女的利益和立場(chǎng)考慮在內(nèi)。鄉(xiāng)村扶貧工作隊(duì)伍應(yīng)該配備一定數(shù)量的女性工作人員，從而能考慮和照顧到女性村民的意愿。在必要的情況下，扶貧工作的開(kāi)展應(yīng)該分性別進(jìn)行。鄉(xiāng)村婦女賦權(quán)和能力建設(shè)必須得到重視，婦女能力的提升應(yīng)該放在村民能力建設(shè)工作的首位。婦女可以通過(guò)組織自己的管理委員會(huì)或協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的參與。

總的來(lái)看，H村乃至喜德縣和整個(gè)涼山地區(qū)的開(kāi)發(fā)發(fā)展起步較晚，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。政府偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可以理解的。扶貧資金的不足也在很大程度上影響了當(dāng)?shù)胤鲐氻?xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施效果。不過(guò)換個(gè)角度來(lái)看，扶貧工作起步晚并非完全是壞事，至少還可以吸收借鑒自己和其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，并進(jìn)行及時(shí)地自我反思，從而及時(shí)地調(diào)整扶貧策略和機(jī)制，以使扶貧資金用到實(shí)處，使扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)能有較好的“戰(zhàn)果”，讓農(nóng)民真正受益。

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