法定權(quán)力·規(guī)范權(quán)力·探索權(quán)力

閆鵬濤

主任會議作為人民代表大會制度組織架構(gòu)中的重要一環(huán)，在常委會日常工作中發(fā)揮著不可替代的作用。但關(guān)于主任會議的行權(quán)范圍和權(quán)力性質(zhì)，迄今在法律上尚沒有清晰明確的規(guī)定。如地方組織法規(guī)定主任會議負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，但何為“日常重要工作”，卻沒有明確的釋義。再加上社會主義民主政治制度本身的發(fā)展性以及各級人大在上下層級關(guān)系上的相對獨(dú)立性，主任會議的權(quán)限和行權(quán)方式在實(shí)踐中就呈現(xiàn)出不同的類型。具體來看，現(xiàn)有的主任會議權(quán)限依據(jù)行權(quán)依據(jù)的不同可以分為三類：法定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力和探索（性）權(quán)力。法定權(quán)力即法律法規(guī)明確規(guī)定的主任會議權(quán)力，散見于地方組織法、立法法、監(jiān)督法和選舉法中。規(guī)范權(quán)力即常委會議事規(guī)則、主任會議議事規(guī)則等人大及其常委會內(nèi)部規(guī)范賦予主任會議的權(quán)力，其法律效力要小于法定權(quán)力，內(nèi)容比較法定權(quán)力更具操作性。第三部分權(quán)力，即探索（性）權(quán)力，是指沒有明確依據(jù)，但從增強(qiáng)工作時效性或?qū)嵭越嵌瘸霭l(fā)對主任會議權(quán)力實(shí)踐上的拓展。這部分權(quán)力有的是法律法規(guī)未規(guī)定但并不與法律法規(guī)相沖突的，但也有部分是與現(xiàn)有法律法規(guī)相沖突的。本文即嘗試在總結(jié)梳理前兩種權(quán)力的基礎(chǔ)上，對如何處理好第三部分權(quán)力即探索（性）權(quán)力，提出自己的意見。

一、法定權(quán)力：法律法規(guī)規(guī)定的主任會議權(quán)限

主任會議的設(shè)置和發(fā)展有一個逐步完善的過程，體現(xiàn)在法律規(guī)定中，主任會議的權(quán)限也有一個逐步完善的過程。1979年全國人大通過的《地方組織法》，并沒有規(guī)定地方人大常委會設(shè)立主任會議。直到1982年修改《地方組織法》時，才增設(shè)了主任會議。此后的歷次地方組織法修訂則對主任會議的權(quán)限做了一些描述性規(guī)定。此外，新修訂的選舉法和監(jiān)督法也有一些涉及主任會議的規(guī)定。這里主要概括為六個方面。

（一）提案權(quán)

地方組織法第46條規(guī)定，主任會議可以向常委會提出常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由常委會審議。地方組織法第52條、選舉法48條和監(jiān)督法40條、45條則分別對這一權(quán)力進(jìn)行了部分列舉：主任會議可向常委會提出國家機(jī)關(guān)工作人員的撤職案、本級人大選出的上一級人大代表的罷免案和組織特定問題調(diào)查委員會的建議。

（二）提名權(quán)

提名權(quán)主要集中在地方組織法的有關(guān)規(guī)定中，如第30條規(guī)定大會閉會期間常委會任免專委會個別副主任委員和部分委員需要主任會議提名；第44條規(guī)定常委會任免中院院長需要主任會議提名；第50條規(guī)定代表資格審查委的主任委員、副主任委員和委員人選，由主任會議在常委會組成人員中提名；第52條規(guī)定特定問題調(diào)查委員會的主任委員、副主任委員和委員由主任會議從常委會組成人員和其他代表中提名。

（三）提請審議權(quán)

按地方組織法第46條規(guī)定，部門、單位提出的議案，由主任會議決定提請常委會審議或者先交有關(guān)專門委員會審議、提出報告，再交常委會審議。組成人員聯(lián)名提出的議案，由主任會議決定是否提請常委會審議或者先交有關(guān)專門委員會審議、提出報告，再交常委會審議。監(jiān)督法則就與監(jiān)督工作有關(guān)的主任會議提請審議權(quán)進(jìn)行了列舉：執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報告、一府兩院對關(guān)于執(zhí)法檢查報告的審議意見和執(zhí)法檢查報告本身研究處理情況的報告（必要時）、組成人員關(guān)于成立特定問題調(diào)查委員會的提議和組成人員聯(lián)名提出的國家機(jī)關(guān)工作人員撤職案，均需由主任會議決定直接或間接提請常委會審議。

（四）審議過程處置權(quán)

議案提請常委會審議后，主任會議仍在其諸多環(huán)節(jié)中發(fā)揮積極作用。如在審議質(zhì)詢案過程中，地方組織法第47條規(guī)定主任會議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的時間和方式；對答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告，主任會議可決定印發(fā)的范圍。監(jiān)督法第36條也進(jìn)行了類似的規(guī)定，第37條則規(guī)定，對于受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，提議組成人員過半數(shù)表示不滿意的，可提出要求，經(jīng)主任會議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再答復(fù)。在審議撤職案過程中，監(jiān)督法第46條規(guī)定，被提出撤職人員提出的申辯意見，由主任會議決定印發(fā)常委會。在審議罷免案過程中，選舉法第48條規(guī)定，被提出罷免的代表提出的申辯意見，由主任會議印發(fā)常委會；罷免案經(jīng)常委會會議審議后，由主任會議提請常委會全體會議表決。

（五）監(jiān)督工作計劃通過權(quán)

監(jiān)督法第8條規(guī)定，常委會聽取和審議專項(xiàng)工作報告的年度計劃，需經(jīng)主任會議通過。監(jiān)督法第23條規(guī)定，常委會的年度執(zhí)法檢查計劃，需經(jīng)主任會議通過。

（六）組織視察或?qū)ｎ}調(diào)研權(quán)

監(jiān)督法第10條規(guī)定，在聽取和審議專項(xiàng)工作報告前，主任會議可以組織組成人員和代表對有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)研。

二、規(guī)范權(quán)力：人大及其常委會內(nèi)部文件規(guī)范的主任會議權(quán)限

除以上法律所規(guī)定的權(quán)限外，主任會議在常委會日常工作中還承擔(dān)著相當(dāng)一部分具體工作。這些工作有的是對法律規(guī)定權(quán)限的進(jìn)一步充實(shí)細(xì)化，有的是對常委會工作機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還有的則是對常委會機(jī)關(guān)工作的處理決定。這些權(quán)限看似分散，但實(shí)際上都是從主任會議的定位出發(fā)，服務(wù)于常委會權(quán)力的行使，做好常委會會議的前置、初步、預(yù)備和協(xié)助、落實(shí)工作。其主要內(nèi)容即體現(xiàn)在常委會議事規(guī)則、主任會議議事規(guī)則等人大及常委會內(nèi)部規(guī)范性文件的條文里，成為主任會議行權(quán)的重要依據(jù)。

（一）召集常委會會議的權(quán)力

決定常委會會議日期，擬定常委會會議議程草案和日程草案，確定列席人員，召集常委會會議，是主任會議最重要的一項(xiàng)職權(quán)。是否需要、什么時候召開常委會以及哪些議題上會一般情況下都由主任會議提出。

（二）討論決定常委會自身提請審議事項(xiàng)的權(quán)力

實(shí)際上，常委會自身工作機(jī)構(gòu)提交常委會審議的事項(xiàng)，都須經(jīng)主任會議把關(guān)。這個把關(guān)不光指決定提交的場合和時間，也包括提交審議案的質(zhì)量。如常委會向代表大會作的工作報告（草案）、常委會年度工作要點(diǎn)、召集人代會有關(guān)準(zhǔn)備事項(xiàng)的建議、大會主席團(tuán)交付主任會議（各專門委員會）審議的代表議案審議報告以及常委會的議事規(guī)則、規(guī)章制度、工作辦法等，都需主任會議把關(guān)后再提交常委會審議。

（三）組織落實(shí)常委會決議、決定的權(quán)力

常委會決議、決定形成后，交由一府兩院或常委會有關(guān)部門辦理，對于辦理工作的組織協(xié)調(diào)和督促檢查，也是主任會議的重要職能。比如有關(guān)部門往往就辦理情況向主任會議反饋報告，主任會議會就落實(shí)常委會決議、決定過程中的具體問題作出相應(yīng)決定。常委會原則通過的決議、決定也往往需要主任會議來組織修改完善、最終定稿。常委會有關(guān)自身工作的決定更是由主任會議來具體組織實(shí)施，如年度工作要點(diǎn)，主任會議往往據(jù)此討論決定常委會及機(jī)關(guān)短期工作安排，還可據(jù)此擬定歷次常委會會議議程安排，將年度工作細(xì)化，增強(qiáng)工作的計劃性和時效性。

（四）協(xié)調(diào)指導(dǎo)各委員會和工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力

主任會議是常委會的服務(wù)機(jī)構(gòu)，但主任會議在常委會下屬的各委員會、工作機(jī)構(gòu)中處于核心位置，因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定主任會議負(fù)責(zé)處理常委會日常重要工作。據(jù)此，也就賦予了主任會議協(xié)調(diào)指導(dǎo)各委員會和工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力。如聽取其工作匯報，對其工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，提出處理意見，重要的提請常委會審議。

（五）處理常委會其他重要日常工作的權(quán)力

除以上工作外，主任會議還有權(quán)研究處理屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的其他重要日常工作，或接受常委會授權(quán)處理決定有關(guān)事項(xiàng)，特別是常委會機(jī)關(guān)的有關(guān)工作。如常委會辦事機(jī)構(gòu)的人事任免、全國人大常委會交辦的有關(guān)事項(xiàng)、區(qū)縣人大需要答復(fù)的有關(guān)事項(xiàng)和人民群眾對國家工作人員的申述和意見等等。

三、探索（性）權(quán)力：如何對待主任會議的探索性權(quán)限

上述兩部分權(quán)力是主任會議的基本權(quán)力、也是最主要的權(quán)力，社會對其合法性的認(rèn)識也是一致的。但在實(shí)踐中，還有一部分權(quán)力存在爭議。這部分權(quán)力（或者叫做法）缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，在實(shí)踐中逐步形成，其內(nèi)容或填補(bǔ)了現(xiàn)有規(guī)定的空白，或與現(xiàn)有規(guī)定存在沖突。這部分權(quán)力，本文統(tǒng)稱為探索（性）權(quán)力。其形成原因一是現(xiàn)有制度規(guī)定的不完善性和人大工作發(fā)展的需要；二是由于人們主觀認(rèn)識取向的不同。以聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報告（以下簡稱“工作報告”）為例，對于主任會議能否聽取工作報告、聽后能否做出決定、決定的法律效力如何，相關(guān)法律法規(guī)一直沒有明確的規(guī)定，以致在實(shí)踐中做法很多。有的地方人大常委會主任會議不但聽取工作報告，而且做出決定，要求相關(guān)部門執(zhí)行；有的則只是在了解情況的意義上聽取工作報告。實(shí)際工作中的探索無疑為人民代表大會制度的成長提供了肥沃的土壤，但其中的方法策略、行為背后的價值取向以及存在的問題仍需引起我們的高度重視。筆者即試圖提出幾項(xiàng)建議，希望能為這類探索提供一些參考。

（一）堅持法律規(guī)定與工作靈活性相結(jié)合

探索性權(quán)力的關(guān)鍵就在于在既不違反現(xiàn)有規(guī)定同時又能推動工作之間取得平衡，這就要求我們始終堅持遵守法律規(guī)定。監(jiān)督法規(guī)定，聽取和審議工作報告是常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。監(jiān)督權(quán)作為常委會重要職權(quán)之一，主任會議是無法代行的。也就是說主任會議明確不能在行使監(jiān)督權(quán)的意義上聽取工作報告，這在法律上是禁止的。但這也意味著，主任會議可以在其他意義上聽取工作報告，比如為了了解有關(guān)工作情況。實(shí)際上，作為常委會行使職權(quán)的核心服務(wù)機(jī)構(gòu)，主任會議是可以以這種方式參與到監(jiān)督工作中去的。從這個角度看主任會議聽取工作報告，無疑沒有違背法律規(guī)定同時有利于監(jiān)督工作的開展。

但這也意味著我們不能把主任會議紀(jì)要（決定）看作和常委會決定有一樣的法律效力，這是我們必須遵守的界限。如果把主任會議紀(jì)要和常委會決定一樣交付“一府兩院”辦理，因?yàn)橛诜o據(jù)，受到影響的不僅是具體問題的解決，還可能影響到主任會議甚至常委會的權(quán)威，這是工作中必須注意避免的。

（二）正確把握人民代表大會制度發(fā)展完善的趨勢

不贊成主任會議聽取工作報告的主要依據(jù)就是法律沒有授權(quán)。這種認(rèn)識有其合理的一面，但在人民代表大會制度處于不斷發(fā)展完善的趨勢面前就顯得有些保守。從有關(guān)法律規(guī)定修訂的歷史看，從人民代表大會到常委會、從常委會到主任會議，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到行權(quán)范圍的一步步充實(shí)完善，人民代表大會機(jī)構(gòu)的設(shè)立是趨向于經(jīng)常性、實(shí)體化的。在這種情況下，在不違背法律精神的前提下，嘗試拓展主任會議的行權(quán)空間是有一定積極意義的。同時從主任會議自身定位和已有職責(zé)來看，處理常委會的重要日常工作和行使一定的程序性權(quán)力，必然也要求在一定前提條件下享有一些實(shí)體權(quán)力。這也給探索常委會的權(quán)限提供了一定的空間。

當(dāng)然，部分同志會認(rèn)為主任會議權(quán)力實(shí)體化存在行政化的傾向。這是我們要切實(shí)避免的，但問題的關(guān)鍵不在于哪一級在行使權(quán)力，而在于權(quán)力是否保持了集體的性質(zhì)，這才是問題的關(guān)鍵。確保權(quán)力的集體性，不應(yīng)該僅僅從人數(shù)上考慮，更應(yīng)該從行權(quán)集體的產(chǎn)生、組織形式、行權(quán)方式上考慮。主任會議雖然人數(shù)較常委會為少，但并不必然是行政傾向的。在保持集體行使權(quán)力的前提下，賦予主任會議必要的職權(quán)，只會進(jìn)一步提高人民代表大會制度的可操作性和實(shí)效性。

（三）堅持依法辦事勝過依既有規(guī)則辦事

贊成主任會議聽取工作報告并做出決定主要是從工作角度出發(fā)，認(rèn)為常委會間隔較長，很多問題難以及時上會，法律賦予的權(quán)力難以及時行使；而主任會議人數(shù)較少、召集方便，能夠及時有效地行使職權(quán)，因而產(chǎn)生了將常委會權(quán)力向主任會議轉(zhuǎn)移的意向。這種想法從便利工作角度考慮有一些價值，但背后的邏輯取向和對法律規(guī)定的直接違背顯然存在問題。人民代表大會制度是存在一些不足，但問題的解決不僅可以在制度外考慮，也可以在制度內(nèi)考慮；不僅可以考慮由主任會議代行常委會職權(quán)，也可以考慮增加常委會的次數(shù)、延長常委會會期。不同的選擇背后實(shí)際反映的是對法律規(guī)定更尊重還是對既有工作規(guī)則（必須二個月召開一次常委會，不能少，但也不能多）更尊重的問題。這種取向應(yīng)該引起我們的高度注意。推進(jìn)人民代表大會制度，首先要把制度內(nèi)的資源和空間利用充分，推進(jìn)制度本身的改革才更有底氣和成效。