農(nóng)地抵押的法理考量
——超越物權(quán)法的思考

左平良

農(nóng)地抵押的法理考量
——超越物權(quán)法的思考

左平良

我國農(nóng)地抵押存在多元法理基礎(chǔ)。不僅現(xiàn)行物權(quán)法的內(nèi)在邏輯暗含了農(nóng)地抵押的法理可行性，而且從農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)、農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義，以及農(nóng)地抵押的利益性質(zhì)等方面來看，農(nóng)地抵押也存在法理基礎(chǔ)。農(nóng)地抵押的法理正當(dāng)性，還要求國家僅在公益目的范圍以及農(nóng)地抵押市場調(diào)節(jié)失靈的情況下才能去干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系。

農(nóng)地抵押；法理；社會保障；農(nóng)民金融權(quán)利；國家干預(yù)

很少有學(xué)者從法理上對農(nóng)地抵押進(jìn)行系統(tǒng)的研究，不過，梳理有關(guān)農(nóng)地抵押的研究成果，仍可從中發(fā)現(xiàn)學(xué)者們關(guān)于農(nóng)地抵押法理思考的一些思想片段。如，梁慧星等認(rèn)為農(nóng)地是農(nóng)民生產(chǎn)與生活的基礎(chǔ)條件，具有社會保障功能，因而不能抵押［1］（251）；王利明等認(rèn)為農(nóng)地權(quán)利屬于用益物權(quán)，賦予農(nóng)地權(quán)利以抵押權(quán)能有利于發(fā)揮其作為一種用益物權(quán)的價值［2］（377）；溫世揚(yáng)等認(rèn)為農(nóng)地抵押是一種比農(nóng)地轉(zhuǎn)讓更為有限的處分行為，既然現(xiàn)行法律已經(jīng)允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，根據(jù)“舉重以明輕”的原則，自然應(yīng)允許農(nóng)地抵押［3］（456）；等等。上述研究從農(nóng)地權(quán)利的功能、性質(zhì)，以及物權(quán)法等的邏輯體系展開，總體上屬于一種物權(quán)法視角的思維。由于研究的視角較為單一，有些觀點(diǎn)仍然值得商榷。因此，關(guān)于農(nóng)地抵押的法理考量需要更為寬廣的視野。

一、從現(xiàn)行物權(quán)法的內(nèi)在邏輯看農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)

1.現(xiàn)行法上相關(guān)概念的發(fā)展暗含了農(nóng)地抵押的法理可行性

1986年的《民法通則》第80條首次在民事基本法上提出了“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，并在性質(zhì)上將“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為“與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”看待，從而模糊地肯定了農(nóng)地權(quán)利的用益物權(quán)性質(zhì)。1988年的《憲法修正案》第2條和《土地管理法》第2條允許土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)的處分權(quán)能獲得了巨大的發(fā)展。從概念的種屬關(guān)系上講，農(nóng)地權(quán)利屬于土地使用權(quán)的一種，因此，“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”概念的提出，對于農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓也應(yīng)是適用的。1995年的《擔(dān)保法》第34條提出了“荒地使用權(quán)抵押”的概念，首次在法律上肯定了荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)抵押的效力。從農(nóng)地的分類上講，“荒地”大致可以被理解為能夠利用而未利用的農(nóng)地，因此，“荒地使用權(quán)抵押”概念的提出可以說是農(nóng)地權(quán)利權(quán)能擴(kuò)張的又一進(jìn)步。2002年的《農(nóng)村土地承包法》同時采用了“土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”和“荒地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的概念，這是農(nóng)地權(quán)利用益物權(quán)化的關(guān)鍵一步。因?yàn)?，財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓與抵押是財產(chǎn)權(quán)利人將財產(chǎn)由低效率的利用方式向高效率的利用方式轉(zhuǎn)換的先決條件，《農(nóng)村土地承包法》上同時采用“土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”和“荒地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的概念，表明立法者已開始重視農(nóng)地權(quán)利的用益物權(quán)性價值的發(fā)揮。2007年的《物權(quán)法》首次采用了“用益物權(quán)”這一概念，并在體例上將“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為用益物權(quán)的重要類型予以規(guī)定，這一做法反映了我國農(nóng)地權(quán)利立法與國際通行做法的正式接軌。至此，我國農(nóng)地權(quán)利的用益物權(quán)化步伐可以說是基本完成。上述相關(guān)概念的發(fā)展表明，我國農(nóng)地權(quán)利的用益物權(quán)化程度不斷加深，農(nóng)地權(quán)利的權(quán)能總體上處于一種不斷擴(kuò)張的狀態(tài)，農(nóng)地抵押符合這一發(fā)展趨勢。

2.現(xiàn)行法律所確立的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)原則給農(nóng)地抵押留下了空間

從現(xiàn)行法的規(guī)定以及當(dāng)下發(fā)展著的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系、思想意識形態(tài)整體上來看，給農(nóng)地抵押留下空間的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)原則大致可以歸納為：

（1）農(nóng)地有效利用原則 《農(nóng)村土地承包法》在賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)的同時，也確立了農(nóng)地的有效率利用原則?！段餀?quán)法》在總則部分也規(guī)定，物權(quán)立法的宗旨之一就是“發(fā)揮物的效用”。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)農(nóng)地的有效率利用，而農(nóng)地抵押的主要目的就是為了促進(jìn)農(nóng)地的資本化，這與農(nóng)地的有效率利用是一致的，也符合建國以來農(nóng)村土地政策要有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的目的要求［4］。

（2）土地物權(quán)平等保護(hù)原則 《物權(quán)法》第4條確立了國家、集體、私人的物權(quán)受法律平等保護(hù)的原則，即不因物權(quán)主體身份的不同而受到差別化的對待。這一原則的核心是物權(quán)本身的平等性，例如，同是土地物權(quán)，市民的土地物權(quán)與農(nóng)民的土地物權(quán)的權(quán)能應(yīng)該基本平等。根據(jù)這一原則，城市的土地使用權(quán)能夠抵押，農(nóng)民的土地權(quán)利也應(yīng)能夠抵押，特別是在破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略下更應(yīng)如此。

（3）促進(jìn)農(nóng)民的平等發(fā)展原則 《物權(quán)法》第3條規(guī)定國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等發(fā)展權(quán)利，這當(dāng)然包括保障農(nóng)民平等的發(fā)展權(quán)利。而農(nóng)民的發(fā)展與其土地資源是否能夠被激活又具有密切的關(guān)系，對于農(nóng)民來講，土地是其主要的生產(chǎn)資料，盤活有限的土地資源對于農(nóng)民的發(fā)展至關(guān)重要，而允許農(nóng)地抵押恰好是盤活農(nóng)民土地資源的一種有效的方式。當(dāng)前，我國正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援鄉(xiāng)村”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的起步時期，在這一時期，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)原則應(yīng)有利于這一發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，有利于“三農(nóng)”問題的解決，因此，對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的限制應(yīng)盡量放寬，或者說，除非因?yàn)楣怖娴男枰话悴灰獙r(nóng)民財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制。

3.現(xiàn)行法律禁止農(nóng)地抵押的規(guī)定與有關(guān)農(nóng)地處分規(guī)則存在邏輯上的矛盾

這主要表現(xiàn)在如下兩個方面：一是《農(nóng)村土地承包法》允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓卻不允許農(nóng)地抵押，在法理上講不通。財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與財產(chǎn)抵押比較起來，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是一種更為徹底的處分方式，因?yàn)樨敭a(chǎn)轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致標(biāo)的物在權(quán)利主體之間的轉(zhuǎn)移，而財產(chǎn)抵押導(dǎo)致標(biāo)的物的最終轉(zhuǎn)移只是一種可能性而已。因此，農(nóng)地抵押在財產(chǎn)處分的力度上比農(nóng)地轉(zhuǎn)讓要輕，根據(jù)“舉重以明輕”原則，既然允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，自應(yīng)允許農(nóng)地抵押；二是《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》允許債權(quán)性成分較重的荒地承包經(jīng)營權(quán)抵押卻不允許除荒地以外的物權(quán)性成分較重的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在法理上講不通?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定了荒地承包經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》的這一規(guī)定似乎表明這種權(quán)利屬于物權(quán)，但是，由于這種荒地的承包經(jīng)營權(quán)主要是通過招標(biāo)、拍賣等方式取得的，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系主要由承包合同約定，因此荒地的承包經(jīng)營權(quán)仍具有較為濃厚的債權(quán)性質(zhì)。從物權(quán)與債權(quán)的法理上講，物權(quán)是一種支配權(quán)，即物權(quán)人享有依自己的意志對標(biāo)的物直接進(jìn)行支配和排他的權(quán)利，債權(quán)是一種請求權(quán)，即請求特定人為或者不為一定行為的權(quán)利，因此，通常來講，物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利比債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利的處分效力更強(qiáng)。既然法律規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣取得的荒地的承包經(jīng)營權(quán)這一債權(quán)性較重的農(nóng)地權(quán)利可以抵押，自然更應(yīng)該允許通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)性較重的農(nóng)地權(quán)利可以抵押。

二、從農(nóng)地權(quán)利與社會保障義務(wù)的關(guān)聯(lián)性看農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)

1.農(nóng)地權(quán)利與社會保障義務(wù)并不具有內(nèi)在的法理關(guān)聯(lián)性

農(nóng)地權(quán)利屬于一種古老的物權(quán)形態(tài)，例如，羅馬法上就有永佃（租）權(quán)的規(guī)定［5］（414），我國宋代也存在比較發(fā)達(dá)的自由地權(quán)制度，不僅農(nóng)地所有權(quán)可依時效取得［6］，而且出現(xiàn)了永佃權(quán)的萌芽，明清時期，永佃權(quán)獲得進(jìn)一步的發(fā)展，《中華民國民法典》第842條則正式確認(rèn)了永佃權(quán)，新中國成立后，農(nóng)地權(quán)利主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)。從農(nóng)地權(quán)利不斷發(fā)展的結(jié)果來看，農(nóng)地權(quán)利的物權(quán)化程度在不斷加深，農(nóng)地制度的利益取向越來越傾向于保護(hù)農(nóng)民對土地的有效利用。因此，雖然農(nóng)地資源具有稀缺性，國家立法對農(nóng)地權(quán)利的行使有一定的限制，農(nóng)地權(quán)利具有一定的公法屬性，但是，農(nóng)地權(quán)利本質(zhì)上仍屬于一項私權(quán)，其行使具有自愿、平等、有償?shù)奶攸c(diǎn)，其利益基礎(chǔ)主要是農(nóng)民私人利益保護(hù)理論。而社會保障義務(wù)屬于新近發(fā)展起來的一種義務(wù)形態(tài)，它起源于19世紀(jì)80年代的德國《疾病保險法》、《工傷保險法》、《老年和殘障保險法》等社會保險立法，1935年美國頒布世界上第一部《社會保障法》，1944年第26屆國際勞工大會通過的《費(fèi)城宣言》正式使用社會保障概念，之后，社會保障制度在西方各國得到普遍的發(fā)展［7］（13）。我國1986年制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃》首次作為高層次正式文件使用了社會保障概念，2004年憲法修正案第23條首次在根本法上明確規(guī)定國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。關(guān)于社會保障的界定，1948年12月10日聯(lián)合國通過的《人權(quán)宣言》將其定義為“每個人為其自己及家庭健康與幸福，對于醫(yī)食住醫(yī)療及其必需社會服務(wù)設(shè)施應(yīng)有適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，而對于失業(yè)、疾病、殘疾、寡居、老年等情況以及由個人不可抗力遭遇到生活危機(jī)，無法為生時，有權(quán)利獲得保障”，我國學(xué)者一般將社會保障制度界定為“國家和社會按一定的立法對公民的基本生活需要、特殊困難和意外災(zāi)害提供保障的福利制度。”［8］（1474）從上述相關(guān)規(guī)定與學(xué)理界定來看，社會保障本質(zhì)上屬于一項公法上的國家和社會對全體公民的義務(wù)，即社會保障的義務(wù)主體包括國家和社會，有學(xué)者進(jìn)一步指出社會保障的義務(wù)主體包括國家/政府、企業(yè)等用人單位、工會等社會組織［9］（37），社會保障的權(quán)利主體則是包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民。社會保障義務(wù)具有普遍性、強(qiáng)制性，其理論基礎(chǔ)在于社會利益平衡理論。因此，從法理上講，農(nóng)地權(quán)利與社會保障義務(wù)并不存在必然的關(guān)聯(lián)。

2.不能將農(nóng)地權(quán)利的社會保障替代功能事實(shí)狀態(tài)混同于法律義務(wù)

農(nóng)地權(quán)利的社會保障替代功能與農(nóng)村社會保障的法律義務(wù)是兩個不同的概念，農(nóng)地權(quán)利的社會保障替代功能是一種事實(shí)狀態(tài)，而農(nóng)村社會保障義務(wù)則是一種法律義務(wù)，即國家立法所確認(rèn)的國家和社會對于農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)，不能將這種事實(shí)狀態(tài)混同于法律義務(wù)。事實(shí)上，我國農(nóng)地權(quán)利上的社會保障替代功能事實(shí)狀態(tài)的形成，恰恰是農(nóng)村社會保障的國家和社會法律義務(wù)虛置的結(jié)果。長期以來，在城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，國家和社會僅僅只是注重對城市市民提供基本生活資料、社會保險、就業(yè)和福利待遇，而沒有承擔(dān)起對于農(nóng)民的社會保障義務(wù)，正是在不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)地才不得不充當(dāng)農(nóng)民的基本生活保障工具［10］。因此，農(nóng)地權(quán)利的社會保障功能事實(shí)上是一種替代功能。即使如此，農(nóng)地權(quán)利的社會保障替代功能也只是一種歷史的、暫時的現(xiàn)象，隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援鄉(xiāng)村”這一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國家對農(nóng)村的社會保障供給將不斷完善，事實(shí)上，2004年以來，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，以及各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等福利和保障制度的實(shí)施，農(nóng)地的生活保障功能正在日益弱化。而國家與社會對于農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)則具有終極性，不管社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種程度，國家與社會對農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)都不會消滅。因此，不能借口農(nóng)地權(quán)利具有暫時的社會保障替代功能而強(qiáng)化農(nóng)地權(quán)利與社會保障法律義務(wù)的聯(lián)系，否則，對農(nóng)地的社會保障替代功能強(qiáng)調(diào)得過分，無異于否認(rèn)國家和社會對農(nóng)民社會保障所應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，這對農(nóng)民是不公平的。

3.農(nóng)地抵押與農(nóng)地承擔(dān)社會保障功能并不存在必然的矛盾

認(rèn)為農(nóng)地抵押會導(dǎo)致農(nóng)民生活不安定繼而引發(fā)農(nóng)村社會穩(wěn)定問題的觀點(diǎn)，不僅得不到經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，而且從理論上講也是站不住腳的。這是因?yàn)椋?/p>

一方面，農(nóng)民作為一般經(jīng)濟(jì)人的理性，以及農(nóng)地抵押契約雙方行為的性質(zhì)，使得農(nóng)地抵押絕不會像有學(xué)者所擔(dān)心的那樣輕易發(fā)生［11］（65）。農(nóng)民作為一個市場經(jīng)濟(jì)主體，具有起碼的經(jīng)濟(jì)理性，那種擔(dān)心農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)理性的認(rèn)識是對農(nóng)民的不信任，從信息的擁有量來說，至少農(nóng)民比政府更懂得權(quán)衡農(nóng)地抵押的風(fēng)險與收益，因此，允許農(nóng)地抵押并不等于農(nóng)民會輕易去抵押土地。而且，農(nóng)地抵押行為是一種農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)之間的雙方契約行為，農(nóng)地抵押契約的締結(jié)必然經(jīng)歷一個農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)討價還價的過程，即使農(nóng)民有抵押土地的沖動，這一沖動也會受到金融機(jī)構(gòu)行為理性的制約，因此，農(nóng)地抵押的發(fā)生也絕對不會是農(nóng)民沖動的結(jié)果。

另一方面，一般而言，農(nóng)地權(quán)利權(quán)能的多少與農(nóng)地價值的關(guān)系是一種正比例的關(guān)系，即農(nóng)地權(quán)利的權(quán)能越充分，農(nóng)地的價值越高，反之，農(nóng)地權(quán)利的權(quán)能越受限制，農(nóng)地的價值就越低。因此，允許農(nóng)地抵押，有利于提升農(nóng)地的價值，相應(yīng)地，農(nóng)地對農(nóng)民的保障能力也會提高。例如，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在武漢試行農(nóng)地抵押的農(nóng)村，由于投資人增多，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓方選擇的機(jī)會也增多，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值得到提升，目前武漢土地流轉(zhuǎn)價格比一年前提高近20%，農(nóng)民成為最大受益者［12］。反之，如果農(nóng)地不能抵押，農(nóng)民因?yàn)橘Y金問題難以對土地進(jìn)行深度利用，農(nóng)地的使用價值難以提升，而且，因?yàn)檗r(nóng)地不能抵押，交易對象對農(nóng)地價值的預(yù)期較低，以農(nóng)地為交易對象的其他交易機(jī)會就會越來越少，從而使農(nóng)地的交換價值也會越來越低。因此，禁止農(nóng)地抵押，反而會弱化農(nóng)地對于農(nóng)民的保障能力。正如有學(xué)者所言：“如果某位農(nóng)民不幸得了大病，需要做手術(shù)，他絲毫指望不上他的承包地和宅基地。”［13］因此，所謂農(nóng)地抵押會削弱農(nóng)地對農(nóng)民的保障能力因而應(yīng)禁止農(nóng)地抵押的說法其實(shí)是一個偽命題。

三、從農(nóng)地抵押對于農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義看農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)

1.農(nóng)地金融權(quán)是農(nóng)民自古以來就享有的一種金融權(quán)利

一般認(rèn)為，農(nóng)地金融是一種古老的金融形態(tài)。例如，在古希臘、古羅馬就存在比較初級的農(nóng)地金融形態(tài)［5］（427），相關(guān)的金融史著作也反映，在工業(yè)革命以前的英國、德國等歐洲國家，農(nóng)地金融的發(fā)生也較普遍［14］（190）。我國在唐代時開始出現(xiàn)農(nóng)地金融形態(tài)，其時，法律允許農(nóng)地抵押，辦理農(nóng)地抵押貸款的機(jī)構(gòu)是一種具有獨(dú)立貸款資質(zhì)的質(zhì)庫，宋代王安石制定的《市易法》反映了國家提供農(nóng)地抵押貸款的情況，明清時期錢莊業(yè)獲得較大的發(fā)展，農(nóng)地抵押貸款也是錢莊貸款的一種形式［15］（21）。農(nóng)地金融的普遍發(fā)生，其原因在于：一方面，在農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)地是一種重要的資產(chǎn)形態(tài)，人們出于養(yǎng)老、蔭后以及娛樂等各種目的競相投資農(nóng)地［14］（190），金融機(jī)構(gòu)也樂于接受農(nóng)地作為抵押的標(biāo)的物，因而農(nóng)地金融成為農(nóng)業(yè)社會的重要金融形態(tài)；另一方面，農(nóng)地金融的普遍發(fā)生，也是農(nóng)地與金融自然結(jié)合的結(jié)果。農(nóng)地的保值增值功能與金融的風(fēng)險防范要求，使得農(nóng)地與金融具有一種天然的親緣關(guān)系。歷史進(jìn)入工業(yè)社會以后，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，和國家對農(nóng)地用途的限制，農(nóng)地的價值大大降低，比起工業(yè)廠房和城市土地來，農(nóng)地作為抵押的標(biāo)的物已不再為金融機(jī)構(gòu)所青睞。但是，農(nóng)地金融并沒有消失，它只是獲得了新的形式，例如，鑒于商業(yè)性的農(nóng)地金融難以為金融機(jī)構(gòu)所接受，德國、美國、日本等主要資本主義國家在允許商業(yè)性農(nóng)地金融繼續(xù)存在的情況下，又通過立法賦予農(nóng)地金融更多的政策成分。如德國1949年的《農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》（該法2003年進(jìn)行了修改）、美國1934年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》、日本1951年的《農(nóng)林中央公庫法》等的頒布，使農(nóng)地金融獲得了新的形式的發(fā)展。因此，從上述農(nóng)地金融的歷史及其發(fā)展來看，農(nóng)地金融始終存在，農(nóng)地金融權(quán)是農(nóng)民自古以來就享有的一種金融權(quán)利。

2.農(nóng)地金融權(quán)對于促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展的獨(dú)立意義

近代以來，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民的弱勢，世界各國普遍出現(xiàn)了農(nóng)民難以獲得必要的金融服務(wù)的現(xiàn)象，這嚴(yán)重妨礙了農(nóng)民的發(fā)展。在農(nóng)民及其代言人的抗?fàn)幭拢?0世紀(jì)以后，一些主要資本主義國家紛紛通過立法承認(rèn)農(nóng)民享有合作金融以及政策金融的權(quán)利。如德國、美國、日本等主要資本主義國家在20世紀(jì)以后都開始通過立法大力發(fā)展農(nóng)民合作金融與政策金融。然而，農(nóng)地金融權(quán)仍有其獨(dú)立存在的意義，這是因?yàn)椋?/p>

一方面，發(fā)展權(quán)的普適性以及金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心作用，使得促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展的義務(wù)越來越變成向農(nóng)民提供多元化的金融服務(wù)的義務(wù)。1986年聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)宣言》第8條規(guī)定“各國應(yīng)在國家一級采取一切必要措施實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)民在內(nèi)的所有公民平等發(fā)展的權(quán)利。”這一規(guī)定使得實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的平等發(fā)展成為締約各國的共同義務(wù)。在金融已成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素的今天，這一義務(wù)又表現(xiàn)為向農(nóng)民提供多元化的金融服務(wù)的義務(wù)。正是基于這一考慮，一些主要資本主義國家在大力發(fā)展農(nóng)民合作金融與政策金融的同時，并沒有否定農(nóng)地金融的積極意義。

另一方面，農(nóng)民合作金融與政策金融都具有一定的局限性，農(nóng)地金融恰好可以在一定程度上彌補(bǔ)這些局限性。例如，農(nóng)民合作金融屬于一種農(nóng)民組織內(nèi)部的金融，這種金融主要是與小額金融服務(wù)聯(lián)系在一起的，而國家政策金融因?yàn)閷ω斦囊蕾嚩却?，也難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。要克服這些局限性，滿足農(nóng)民不斷增長的金融服務(wù)需求，就需要肯定商業(yè)性的金融服務(wù)對于農(nóng)民發(fā)展的意義。鑒于商業(yè)性的金融服務(wù)又總是與農(nóng)民能夠提供有效的擔(dān)保物聯(lián)系在一起，發(fā)展商業(yè)金融就需要允許作為農(nóng)民主要財產(chǎn)的農(nóng)地抵押，這進(jìn)一步說明了農(nóng)地金融權(quán)具有獨(dú)立存在的意義。

3.農(nóng)地金融權(quán)應(yīng)成為我國農(nóng)民金融權(quán)利不可缺少的一部分

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國的農(nóng)村金融主要表現(xiàn)為有限的國家金融，農(nóng)村金融的國家供給以及政府干預(yù)色彩嚴(yán)重，農(nóng)民的金融權(quán)利發(fā)育嚴(yán)重不足。改革開放以后，隨著農(nóng)村多種經(jīng)營發(fā)展的需要和農(nóng)民市場主體地位的確立，農(nóng)民的金融權(quán)利獲得了一定程度的發(fā)展。例如，1983年與1984年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社應(yīng)堅持農(nóng)民合作金融組織的性質(zhì)，從而模糊地肯定了農(nóng)民的合作金融權(quán)利；1986年的《民法通則》賦予農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律地位，農(nóng)民自此獲得了法律上的市場主體資格，與此同時，農(nóng)村金融的商業(yè)化改革也開始起步，農(nóng)民開始以自己的身份締結(jié)金融服務(wù)契約，這是農(nóng)民商業(yè)性金融權(quán)利的初步發(fā)展；自20世紀(jì)80年代中期以來，國家針對貧困人群出臺了金融扶貧政策，《八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》出臺以后，國家針對貧困農(nóng)戶的金融扶貧政策力度進(jìn)一步加大，這可以看成是農(nóng)民政策性金融權(quán)利的初步發(fā)育。然而，我國農(nóng)民合作金融權(quán)利、政策金融權(quán)利在經(jīng)歷初步發(fā)育以后，一度出現(xiàn)了停滯發(fā)展的狀態(tài)，可以說，自1995年的《商業(yè)銀行法》出臺以后，我國農(nóng)村的金融供給出現(xiàn)了泛商業(yè)化的趨勢，即使在今天也是如此。例如，農(nóng)民信用合作社與農(nóng)民合作銀行往往是有合作之名而無合作之實(shí)，而唯一的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也在經(jīng)營過程中不同程度地偏離了政策金融的目標(biāo)［16］（14）。由于商業(yè)金融對擔(dān)保的內(nèi)在要求和法律規(guī)定，商業(yè)金融發(fā)展的前提是市場能夠提供數(shù)量足夠、價值合適的有效擔(dān)保物，沒有擔(dān)保物或者擔(dān)保物的價值不足，都會影響到商業(yè)性金融服務(wù)的提供。然而，我國立法將農(nóng)民的主要不動產(chǎn)——房屋與土地都排除在擔(dān)保物以外，這使得農(nóng)民能夠提供的有效擔(dān)保物嚴(yán)重不足，盡管《物權(quán)法》第180條對擔(dān)保物的范圍有所擴(kuò)大，例如允許生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品等動產(chǎn)可以抵押，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些動產(chǎn)在金融機(jī)構(gòu)眼里是很難成為有效的抵押物的。筆者2011年暑假期間對岳陽縣農(nóng)業(yè)銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，除了大型機(jī)械設(shè)備以外，動產(chǎn)抵押基本上不為金融機(jī)構(gòu)所接受。由于有效擔(dān)保物嚴(yán)重不足，農(nóng)民難以獲得金融服務(wù)。因此，當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的主要矛盾除了農(nóng)民合作金融與農(nóng)民政策金融的發(fā)展不能滿足農(nóng)民的金融服務(wù)需求以外，還表現(xiàn)為農(nóng)村金融的泛商業(yè)化與農(nóng)民不能提供有效擔(dān)保物的矛盾。因此，解決有效擔(dān)保物的不足已成為農(nóng)村金融發(fā)展的內(nèi)在要求。考慮到農(nóng)地在農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成中的重要地位，允許農(nóng)地抵押已成當(dāng)務(wù)之急，試想，如果農(nóng)民的土地不能抵押，農(nóng)民還有什么財產(chǎn)值得抵押呢？這一矛盾的有效解決需要從立法上確立農(nóng)民享有農(nóng)地金融權(quán)，這種權(quán)利與農(nóng)民合作金融權(quán)、農(nóng)民政策金融權(quán)一道是構(gòu)成農(nóng)民金融權(quán)利體系不可缺少的部分。

四、從國家干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系的正當(dāng)性與合理性看農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)

1.農(nóng)地抵押關(guān)系的私人性質(zhì)本質(zhì)上排斥國家的干預(yù)

從我國現(xiàn)行法的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)及其所反映的利益關(guān)系性質(zhì)來看，農(nóng)地抵押關(guān)系本質(zhì)上屬于一種私人之間的利益關(guān)系，因而主要應(yīng)由市場去調(diào)節(jié)，農(nóng)地抵押規(guī)范主要應(yīng)是任意性規(guī)范而不是強(qiáng)行性規(guī)范。在我國，除少量農(nóng)地屬于國家所有以外，絕大部分農(nóng)地屬于各級農(nóng)民集體組織所有，因此，農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)與農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，農(nóng)地抵押關(guān)系人是農(nóng)民、農(nóng)民集體組織與金融機(jī)構(gòu)，國家無法以土地私權(quán)主體的身份介入到農(nóng)地抵押關(guān)系中。國家介入農(nóng)地抵押關(guān)系的唯一理由是這種農(nóng)地抵押關(guān)系已經(jīng)涉及社會公共利益，例如在涉及國家糧食安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險等公共利益的情況下，國家才能以公權(quán)主體的身份介入農(nóng)地抵押關(guān)系中，除此以外，國家是沒有理由干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系的。正因如此，近代各國物權(quán)立法是嚴(yán)格限制國家隨意干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系的。既然農(nóng)地抵押關(guān)系主要是一種私的利益關(guān)系，國家立法就不宜直接禁止農(nóng)地抵押，而是應(yīng)該將農(nóng)地抵押關(guān)系交由市場調(diào)節(jié)去解決，否則，就可能導(dǎo)致國家公權(quán)對私權(quán)關(guān)系的過分干預(yù)。

2.國家僅在公益目的范圍以及市場調(diào)節(jié)失靈的情況下干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系

由于農(nóng)地本身的特殊性，農(nóng)地抵押關(guān)系并非一種純粹的私人利益關(guān)系，而是具有一定的公共利益屬性，這是國家干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系的基礎(chǔ)。但是，即使在這種情況下，由于政府失靈的客觀存在［17］，國家對農(nóng)地抵押關(guān)系的干預(yù)也應(yīng)僅是補(bǔ)充性的，即國家的調(diào)節(jié)僅在于補(bǔ)充市場調(diào)節(jié)的不足。

在我國，農(nóng)地承載了太多的功能與負(fù)擔(dān)。對于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)地既是他們的生活資料也是生產(chǎn)資料，對于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)地是農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中“統(tǒng)”的方面的主要物質(zhì)載體，對于國家而言，農(nóng)地承載著國家糧食安全的重任。不同主體在農(nóng)地上的利益交織，使得農(nóng)地具有多重屬性，即農(nóng)地不僅具有私益性，還具有一定的公益性。農(nóng)地的公益性決定了農(nóng)地抵押關(guān)系具有一定的公共利益屬性，這是國家干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系的基礎(chǔ)。

但是，國家干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系畢竟只是補(bǔ)充市場調(diào)節(jié)的不足，因此，需要考察農(nóng)地抵押的市場失靈情況。由于受到農(nóng)地規(guī)模等自然稟賦條件、交易成本，以及農(nóng)業(yè)比較利益低下等市場經(jīng)濟(jì)條件的影響，即使像德、美、日等主要資本主義國家，也存在農(nóng)地抵押市場調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)為農(nóng)地抵押不為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)所看好，農(nóng)民通過農(nóng)地抵押獲得商業(yè)性金融服務(wù)仍存在不少障礙。在我國，由于土地產(chǎn)權(quán)限制、農(nóng)村金融信息不對稱、農(nóng)村金融中介市場發(fā)育不足等問題的存在，農(nóng)地抵押市場失靈的情況更為嚴(yán)重。從我國東、中、西部農(nóng)地抵押試點(diǎn)實(shí)踐來看，許多地方的農(nóng)地抵押并未能取得實(shí)際的效果，例如在湖南長株潭地區(qū)，2009年政府即出臺政策允許進(jìn)行農(nóng)地抵押試點(diǎn)，但至今僅有株洲的天元區(qū)開展過幾筆農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，多數(shù)地方的金融機(jī)構(gòu)仍不愿接受農(nóng)地抵押，因此農(nóng)地抵押試點(diǎn)并沒有獲得市場的廣泛認(rèn)可。為解決農(nóng)地抵押的市場失靈問題，德國、美國、日本等國家通過立法對農(nóng)地抵押關(guān)系進(jìn)行有限度的干預(yù)，國家干預(yù)的領(lǐng)域主要限于中長期農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，對于短期農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)仍交由市場去調(diào)節(jié)，國家干預(yù)的方式也主要表現(xiàn)為財政與市場相結(jié)合的方式，如由財政提供初始資金設(shè)立農(nóng)地抵押貸款機(jī)構(gòu)，待其經(jīng)營穩(wěn)定后再行退出；為農(nóng)地抵押貸款機(jī)構(gòu)發(fā)行債券提供擔(dān)保；對農(nóng)地抵押貸款帶來的經(jīng)營損失提供有限度的利息與虧損補(bǔ)貼等。我國農(nóng)地抵押立法也應(yīng)將商業(yè)性農(nóng)地抵押與政策性農(nóng)地抵押區(qū)分開來，商業(yè)性農(nóng)地抵押是基礎(chǔ)，政策性農(nóng)地抵押一般應(yīng)限于農(nóng)業(yè)中長期低息貸款領(lǐng)域，商業(yè)性農(nóng)地抵押由市場調(diào)節(jié)，政策性農(nóng)地抵押由政府調(diào)節(jié)，并且在調(diào)節(jié)的具體方式上也應(yīng)采用財政與市場相結(jié)合的做法。

五、結(jié) 論

從上述農(nóng)地抵押相關(guān)法理考量來看，農(nóng)地抵押的法理基礎(chǔ)呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，不能單從物權(quán)法的視角去狹隘地看待農(nóng)地抵押的法理問題，農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)、農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義、農(nóng)地抵押所涉及的利益關(guān)系性質(zhì)，以及農(nóng)地抵押市場調(diào)節(jié)的失靈等問題都是農(nóng)地抵押法理考量所不能忽視的?？偟膩碇v，在我國，農(nóng)地抵押具有多元法理基礎(chǔ)，即不僅從物權(quán)法的內(nèi)在邏輯體系，還是從農(nóng)民的社會保障法律義務(wù)、農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展的意義，以及農(nóng)地抵押的利益性質(zhì)等方面來看，農(nóng)地抵押都存在法理基礎(chǔ)，因此，我國立法應(yīng)允許農(nóng)地抵押。當(dāng)然，我國立法應(yīng)將商業(yè)性農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)與政策性農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)區(qū)別對待，國家僅在公益目的范圍以及農(nóng)地抵押市場調(diào)節(jié)失靈的情況下才能去干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系，否則，國家對農(nóng)地抵押關(guān)系的干預(yù)就可能失去法理上的正當(dāng)性與合理性。

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The Legal Considerations to the Farmland Mortgage——Beyond the Discussion on the Reality of Laws

ZUO Ping-liang

The farmland mortgage in China has multiple legal bases.Not only the internal logic of property laws implies the feasibility of the farmland mortgage，but also the farmland mortgage has the legal basis views from the social security obligations of farmers，the significance of developing financial rights of farmers and the interest nature of farmland mortgage.Moreover，the legal justify also requires the government to intervene the farmland mortgage only on the the purpose of public welfare or under circumstances of the failure of farmland mortgage market.

左平良，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖南理工學(xué)院政法學(xué)院教授（湖南 長沙 410083）

（責(zé)任編校：文 泉）

教育部人文社科青年項目“農(nóng)地融資立法研究”（08JC820014）；湖南省社科基金項目“農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)”（11YBA147）

The key words：farmland mortgage；legal theory；social security；financial rights of farmer；government intervention