小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與交易管制的路徑選擇

程 浩

(深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東 深圳 518060)

小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與交易管制的路徑選擇

程 浩

(深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東 深圳 518060)

合理管制小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)與交易，要改農(nóng)村土地承包制為永佃制，賦予鄉(xiāng)居民以“恒產(chǎn)”，建立健全集體建設(shè)土地交易與開發(fā)利用機(jī)制;嚴(yán)格控制和規(guī)范政府征地，允許鄉(xiāng)居民依法參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的非公益性項(xiàng)目用地;重新建構(gòu)城鄉(xiāng)居民住房開發(fā)與供給模式，將符合規(guī)范的小產(chǎn)權(quán)房納入合法的住房開發(fā)與供應(yīng)體系;改戶籍制為居住制，允許城鄉(xiāng)居民自由選擇居住地和住所，消除小產(chǎn)權(quán)房購買者身份藩籬。

小產(chǎn)權(quán)房;土地開發(fā)與交易;政府管制;遷徙自由;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

時(shí)至當(dāng)下，小產(chǎn)權(quán)房已做成了一個(gè)大市場(chǎng)，其建設(shè)數(shù)量、區(qū)域分布、市場(chǎng)需求等，都已相當(dāng)龐大，具備相當(dāng)深刻的社會(huì)影響力，成為政府不得不認(rèn)真考量、嚴(yán)肅面對(duì)的一個(gè)關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題。為避免或根除小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)可能導(dǎo)致的土地?zé)o序占用、國家土地收益流失、小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)拆遷、黑市交易等諸多問題，政府有必要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)及其交易進(jìn)行合理管制。

一、改農(nóng)村土地承包制為永佃制，建立健全集體建設(shè)土地交易機(jī)制與開發(fā)機(jī)制

農(nóng)村土地承包期始于1984年的規(guī)定，是15年。1993年11月5日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》(中發(fā)〔1993〕11號(hào))中規(guī)定，在原定的承包期到期之后再延長(zhǎng)30年不變。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“中央2008《決定》”)，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，即要超越這30年期限之規(guī)定。雖未名“永佃”，但對(duì)農(nóng)民來說，則實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)中除所有權(quán)之外的經(jīng)營(yíng)、使用、流轉(zhuǎn)、收益權(quán)在“包干”名下的實(shí)際長(zhǎng)期占有。

2004年10月21日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理”，明確“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。①這應(yīng)該是自1962年9月27日中共八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(中發(fā)〔1962〕516號(hào))關(guān)于保護(hù)房屋轉(zhuǎn)讓但禁止土地轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定以來，第一次向“房、地一致”方向的正確改進(jìn)。中央2008《決定》進(jìn)一步指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);農(nóng)民可參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的非公益性項(xiàng)目用地;對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。2007年10月15日，黨的十七大報(bào)告首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，內(nèi)涵豐富，新意十足。一向不能入市合法流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)居民宅基地，實(shí)際上是一種僵化的資產(chǎn)。農(nóng)民宅基地、農(nóng)民住房不能入市，導(dǎo)致其市場(chǎng)價(jià)格被嚴(yán)重低估，廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入難以兌現(xiàn)。

從國家政策意旨看，既要保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，賦予鄉(xiāng)居民以“恒產(chǎn)”，也要允許鄉(xiāng)居民在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯履芰鬓D(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以獲取更高的承包土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(中發(fā)〔2001〕18號(hào))要求，農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，并且土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。中央2008《決定》也提出，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。這一決定充分肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重大意義。

在2009年3月召開的全國政協(xié)十一屆二次會(huì)議上，民革中央的提案指出，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，大多處于自發(fā)和無序狀態(tài):一是由于在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市規(guī)劃只規(guī)劃國有土地，未規(guī)劃流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來的農(nóng)村集體建設(shè)用地;二是由于利益驅(qū)動(dòng)，地方政府各自決策土地的開發(fā)治理、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，缺少全國統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排;三是各地違反規(guī)劃擅自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重?；诖?，提案建議加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃，推行增減掛鉤，并用經(jīng)濟(jì)手段落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃。具體措施包括:一是要以大城市為依托加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程(因?yàn)榇蟪鞘斜戎行〕鞘泻统擎?zhèn)更節(jié)省土地)，改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略;二是要把城鎮(zhèn)化落到實(shí)處，不僅要讓農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，還要讓農(nóng)民進(jìn)廠又進(jìn)城，并在城市安居樂業(yè)，變成城市居民;三是要改革征地制度，非公益性用地一律通過市場(chǎng)公平交易;四是改革農(nóng)村宅基地制度，推行宅基地有償使用和有償轉(zhuǎn)讓，這樣可以激勵(lì)進(jìn)城定居的農(nóng)民放棄農(nóng)村的宅基地，使“增減掛鉤”政策落到實(shí)處［1］。

目前，中國正處在以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)代，①有學(xué)者提出，可以把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。參見笑蜀《給農(nóng)民土地永佃權(quán)可不可行?——于建嶸、陳志武對(duì)話中國農(nóng)村土地制度》，載于《南方周末》，2008－02－05。政府理應(yīng)尊重屬于農(nóng)民的物權(quán)，以有效推進(jìn)集體土地使用權(quán)物權(quán)體系的完善。農(nóng)宅直接入市沖破了土地制度城鄉(xiāng)二元分割的樊籬，“這種‘開權(quán)’之策是繼中央‘均田’、‘免賦’以后最為可行的革新政策，是較前兩者更大的農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，是聯(lián)通城市資本、金融資本與農(nóng)民資產(chǎn)的核心紐帶”［2］。在開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作階段，要積極探索并逐步構(gòu)建完善的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。②所謂“保權(quán)讓利”模式，是指在賦予集體土地與國有土地平等的民事權(quán)利下，按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則，在保持集體土地產(chǎn)權(quán)不變的情況下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。伍海平《小產(chǎn)權(quán)房合法化的若干問題研究》，湖南師范大學(xué)博士論文，2009年。首先要完善集體土地(含建設(shè)用地)權(quán)屬登記制度，明確合法的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人。其次要明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體，只包括那些通過合法程序和手續(xù)取得并申領(lǐng)到使用權(quán)證的集體建設(shè)用地，不包括土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)規(guī)劃列為建設(shè)用地的土地。再次，國家在今后的立法、修法時(shí)應(yīng)將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象，限定在存量建設(shè)用地使用權(quán)的范圍，并對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象、范圍、條件和程序作出明確規(guī)定，以規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

首先要在制度和法律層面允許占全國土地和私人住宅絕大多數(shù)份額的農(nóng)村集體所有土地和農(nóng)民住宅，可以抵押、轉(zhuǎn)讓、出售、出租等廣泛交易流動(dòng)，特別是《土地管理法》的修訂，可將集體建設(shè)土地中的存量宅基地從法制層面轉(zhuǎn)化為商業(yè)住宅用地，允許并規(guī)范其入市流轉(zhuǎn)，切實(shí)增加鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入。而且，在集體土地所有權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)移的情形下，非耕地范圍內(nèi)的自有宅基地上的自有房屋的正常流通，是可以為農(nóng)民帶來實(shí)質(zhì)的“財(cái)產(chǎn)性收入”的。其次要進(jìn)一步加大對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，尤其是在拆遷、征地、征用鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)的過程中，確保鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和財(cái)富增值權(quán)利不受侵犯，尤其是不受地方政府的侵犯。③對(duì)于如何保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，黨的十七屆三中全會(huì)也給出了政策性指導(dǎo)意見，其中最主要的有兩點(diǎn):一是在法律規(guī)定的承包合同期限內(nèi)，不能隨便地調(diào)整和收回;二是當(dāng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)，必須是他自己真實(shí)意愿的表達(dá)，不能被別人強(qiáng)制。

二、嚴(yán)格控制和規(guī)范政府征地

《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。據(jù)此規(guī)定可以推論:非公共利益的需要，政府是不可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用的;非公共利益需要的經(jīng)營(yíng)性用地，無須經(jīng)政府征收或征用，可由土地所有者與使用者自行通過市場(chǎng)化方式協(xié)商議定。中央2008《決定》進(jìn)一步明確，要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制;依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障;在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。

既然政府依照法律規(guī)定征收或征用土地是“為了公共利益”并給予補(bǔ)償，那么必須從立法上明確界定“公共利益”的內(nèi)容、界限及其形式，確立因“公共利益”需要而征地的前提條件、使用范圍、主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人資格等，修改現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。2010年1月29日，國務(wù)院法制辦公室全文公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》，首次在有立法取向的文本中對(duì)“公共利益的需要”更清晰地界定為:一是國防設(shè)施建設(shè)的需要;二是國家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要;三是國家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;四是為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要;五是為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要;六是國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要;七是法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。根據(jù)中國實(shí)際和國外經(jīng)驗(yàn)，“公共利益”用地宜嚴(yán)格限定在以下范圍內(nèi):一是公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地;二是國家重點(diǎn)工程用地;三是能源、交通用地;四是公益、福利事業(yè)用地;五是水利、環(huán)境保護(hù)用地;六是政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;七是軍事用地;八是其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重要公共設(shè)施用地［3］;九是特殊用地，如監(jiān)獄、勞教所、戒毒所等。同時(shí)，“公共利益”用地可設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確排除哪些項(xiàng)目用地不屬于“公共利益”用地范圍。

凡非公共利益需要的經(jīng)營(yíng)性用地，無須經(jīng)過政府征收或征用環(huán)節(jié)，可由土地所有者與使用者以協(xié)議出讓、租賃、受贈(zèng)或其他市場(chǎng)交易方式交付使用，政府嚴(yán)格監(jiān)管交易行為和過程，通過稅收而非土地出讓金實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入。非公共利益需要的經(jīng)營(yíng)性用地，也可以通過政府以征購方式轉(zhuǎn)移交付使用。農(nóng)民依法可以通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的非公益性項(xiàng)目用地，其合法權(quán)益應(yīng)受保障。農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)那些建在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的、不違反土地利用總體規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，其合法權(quán)益理應(yīng)受到保護(hù)。

三、重新建構(gòu)城鄉(xiāng)居民住房開發(fā)與供給模式

從表面上看，小產(chǎn)權(quán)房問題是所有權(quán)問題，但從本質(zhì)上看，小產(chǎn)權(quán)房問題則是城鄉(xiāng)規(guī)劃問題。過去很長(zhǎng)一段時(shí)期，城鄉(xiāng)實(shí)行兩元管理，鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏整體規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行之后，困擾城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的法律障礙已不復(fù)存在，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的引導(dǎo)下，從事房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。事實(shí)上，無論是基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，抑或是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，集體經(jīng)濟(jì)組織都有競(jìng)標(biāo)國有土地使用權(quán)的主體資格，從事房地產(chǎn)開發(fā)。而對(duì)于集體所有土地開發(fā)而言，由于集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地所有權(quán)，具有在集體所有土地上進(jìn)行開發(fā)的事實(shí)優(yōu)先權(quán)，于是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體組織成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，對(duì)自有土地經(jīng)國家征用、出讓、競(jìng)拍后進(jìn)行開發(fā)，但運(yùn)作成功的并不多。已經(jīng)成功運(yùn)作的，多是一些鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其掛牌成立的房地產(chǎn)開發(fā)公司對(duì)自有集體土地的直接開發(fā)。由此，小產(chǎn)權(quán)房供市了，并形成了龐大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)市場(chǎng)。特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，①《城市規(guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，一字之差，卻標(biāo)志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代。使中國 600多個(gè)市、1600多個(gè)縣獲得了中國32萬多個(gè)村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)，這是中國規(guī)劃史上最大的一次放權(quán)，也是地方政府主導(dǎo)集體土地利益調(diào)整的最大的歷史機(jī)會(huì)。地方政府有機(jī)會(huì)將大量灰色的歷史遺留違規(guī)建筑問題轉(zhuǎn)為合法。由此，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房及其建設(shè)用地的違規(guī)問題，2200多個(gè)縣、市政府或許就可以依法進(jìn)行行政調(diào)整和補(bǔ)辦一些手續(xù)使之合法化了。

中國住房制度改革的主要目標(biāo)，就是要逐步建立面向不同收入階層提供不同住房的多元化、多層次住房開發(fā)與供應(yīng)體系。為此，政府應(yīng)積極發(fā)展居民參與住房開發(fā)與供給的合作機(jī)制，培育其解決住房問題的自助方式。政府如果可以考慮城鄉(xiāng)住宅一體化的全流通，考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地使用權(quán)可能帶來的住宅商品的流動(dòng)性，那么在小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制政策建構(gòu)中，就會(huì)多一份理性和公平。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)本是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)居民集體參與住房開發(fā)的理性選擇，理應(yīng)納入合法的住房開發(fā)與供應(yīng)體系。政府若將不占耕地建設(shè)、不違反土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房以回購經(jīng)濟(jì)適用房的操作思路進(jìn)行“贖買”，既補(bǔ)充了保障性房源，履行了政府保障職責(zé)，也免去了先通過征地再無償供地建經(jīng)濟(jì)適用房的“勞民傷財(cái)”之舉，減輕了拆除小產(chǎn)權(quán)房可能帶來的浪費(fèi)和損失，同時(shí)，這種方式也是將保障性經(jīng)濟(jì)適用房交由市場(chǎng)配置，可以減少經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)、建設(shè)、分配中的腐敗。

對(duì)于已建已售的小產(chǎn)權(quán)房，或許還有一種可變通的方式，即將小產(chǎn)權(quán)房的售賣行為變?yōu)殚L(zhǎng)期租賃(如20年)行為，變銷售合同為租賃合同，在合同中注明價(jià)格和使用期限，期滿后可采用無償收回、繳納一定費(fèi)用或無償續(xù)期等方式進(jìn)行可持續(xù)的使用和管理。對(duì)于在“城中村”中開發(fā)建設(shè)的大量小產(chǎn)權(quán)房，可以參照《物權(quán)法》中有關(guān)“用益物權(quán)”的規(guī)定，按“租賃”方式將其產(chǎn)權(quán)合法化，允許其合法入市租賃。政府可以通過租金管制和稅收進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房入市租賃規(guī)制和利益衡平。此外，政府如果能夠?qū)⒆≌枨蠛蜕唐贩啃枨髧?yán)格區(qū)分，將小產(chǎn)權(quán)房政策定位為保障性住房政策，而非商品住房政策，那么政府就可以將小產(chǎn)權(quán)房合法化，但限制其商品化流轉(zhuǎn)。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房購買者、所在的鄉(xiāng)村集體組織、涉地農(nóng)民、地方政府而言，上述措施或許可以創(chuàng)造一種多贏格局:一些低收入群體可以低于經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格獲得廉價(jià)住房;鄉(xiāng)村集體組織和農(nóng)民獲得了本該獲得的土地收益;政府雖減少稅入，但同時(shí)也減少保障性住房用地的征地支出以及解決住房問題的壓力和困境。政府能做的就是像規(guī)范商品房市場(chǎng)一樣去規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)和市場(chǎng)交易行為。況且，政府名義上是贖買，實(shí)際上是由小產(chǎn)權(quán)房購買者買單，政府只是創(chuàng)造一個(gè)有利于小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范開發(fā)、建設(shè)和市場(chǎng)交易行為的環(huán)境和條件，通過辦理房地產(chǎn)證、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)等方式，予以承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)交易。

四、改戶籍制為居住制，允許城鄉(xiāng)居民自由選擇居住地和住所

新中國成立以后的中國戶籍政策，雖歷經(jīng)不同歷史階段，但始終是作為國家控制人口遷徙、居住、福利分配乃至社會(huì)發(fā)展的一種簡(jiǎn)便而高效的首選工具，其主要內(nèi)容包括戶口登記以及對(duì)各類戶口的遷徙、居住、獲取資源和福利的權(quán)利之規(guī)定等。由于戶口與住房、醫(yī)療、教育機(jī)會(huì)以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤，戶籍政策逐步成為促成中國社會(huì)“空間等級(jí)結(jié)構(gòu)”的重要因素，使得不同類型的戶口、不同地區(qū)的戶口以及不同規(guī)模的城市戶口之間，出現(xiàn)了權(quán)利、收入、地位和社會(huì)聲望等的等級(jí)差別，出現(xiàn)了特權(quán)與被隔離的現(xiàn)象［4］。

1951年7月16日，公安部公布施行新中國第一部《城市戶口管理暫行條例》。其第一條開宗明義:“為維護(hù)社會(huì)治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。”1958年1月9日，第一屆全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，取消了“保障人民之居住、遷徙自由”的立法旨意，“它成為后來各種行政部門限制或控制個(gè)人遷徙和居住自由以及接近和占有資源權(quán)利的法律依據(jù)”［5］。它事實(shí)上也背離了當(dāng)時(shí)及此后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)適用的第一部、第二部《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”之憲制原則。1963年及以后，政府開始把戶籍制度作為管理和限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的主要手段，用戶口管制嚴(yán)厲制止了鄉(xiāng)—城人口遷徙。

1984年10月13日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始允許那些長(zhǎng)期在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)、有固定住所的農(nóng)民和家屬，在自理口糧的情況下遷入集鎮(zhèn)落戶，要求地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便，建房用地按照國家有關(guān)規(guī)定和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃辦理。1985年7月13日，公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著中國公民在非戶籍地長(zhǎng)期居住的合法性。1993年11月14日，中共中央通過《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干決定》，提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商。1997年6月10日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，開始著手進(jìn)行戶籍制度改革，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年7月22日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》規(guī)定:在城市購買商品房的公民及直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可允許在該城市落戶。2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。這一改革，是以保護(hù)公民的遷徙、居住以及獲取資源和福利的平等權(quán)利為價(jià)值取向和目標(biāo)選擇。

2009年5月19日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，要求研究制定放寬中小城市落戶條件、允許符合條件的農(nóng)村居民在城市落戶的相關(guān)政策。12月27日，溫家寶接受新華社記者采訪時(shí)表示，最近中央作出決定，穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。2010年5月27日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，要求深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策;首次提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。11月16日，成都市人民政府新聞辦公室發(fā)布消息稱，成都將徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進(jìn)戶籍、居住一元化管理。成都市委統(tǒng)籌委副主任秦代紅向新華社記者表示，成都市委、市政府于2010年11月出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，要求到2012年底前，成都將建立戶口登記地與實(shí)際居住地統(tǒng)一的戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，民眾可自由遷徙;規(guī)定城鄉(xiāng)居民憑合法固定住所證明進(jìn)行戶口登記，戶口隨居住地變動(dòng)而變動(dòng);農(nóng)民可帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益不因居住地的遷徙、職業(yè)的改變而受到侵害［6］。成都出臺(tái)的探索性試點(diǎn)改革措施，率先在中國建立了戶籍、居住一元化管理體制的機(jī)制，意義重大。

為政策的正義性起見，政府理應(yīng)研究制定放寬城市居民在農(nóng)村落戶的相關(guān)政策。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行規(guī)制政策理應(yīng)隨時(shí)勢(shì)變遷作出調(diào)整，不再固守國務(wù)院辦公廳早在1999年5月6日制發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中有關(guān)“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”之規(guī)定，以及2007年12月11日國務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”之精神，允許城市居民有條件地到農(nóng)村自行選擇定居點(diǎn)、自主選購住宅或自建住宅，這種“條件”可以包括如支農(nóng)援建、涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)、回鄉(xiāng)僑居、嫁娶插戶、贍養(yǎng)收孤等。待到戶籍制改革真正破解了中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)居民分殊化身份，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及居民身份公民化，小產(chǎn)權(quán)房或許能成為合法的住房形態(tài)之一，小產(chǎn)權(quán)房政策能成為惠及一部分中低收入者的保障性住房政策。若改戶籍制為居住制，小產(chǎn)權(quán)房入市流轉(zhuǎn)的購買者身份合法性將不復(fù)存疑。

可以期待，合理合法規(guī)制后的小產(chǎn)權(quán)房，將逐漸成為除商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和單位集資建房外的另一種城市房屋供應(yīng)類型，能夠較好地滿足一部分居民的消費(fèi)性住房需求，應(yīng)該納入合法的住房開發(fā)與供應(yīng)體系。

［1］張晏.民革中央:推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)［N］.中國國土資源報(bào)，2009－03－10.

［2］肖華.農(nóng)宅入市，誰為松閘［N］.南方周末，2007－03－28.

［3］金麗馥.中國農(nóng)民失地問題的制度分析［M］.北京:高等教育出版社，2007:139.

［4］陸益龍.戶籍制度:控制與社會(huì)差別［M］.北京:商務(wù)印書館，2003:112.

［5］谷榮.中國城市化公共政策研究［M］.南京:東南大學(xué)出版社，2007:63.

［6］陳健，許茹.成都將于2012年實(shí)現(xiàn)全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍［EB/OL］.［2010 － 11/16］http://news.xinhuanet.com/politics/2010 －11/16/c－12782033.htm.

［責(zé)任編輯:張蓮英］

Path Selection in Development and Trading Regulations of Houses with Limited Property Rights

CHENG Hao
(Institute of Contemporary Chinese Politics，Shenzhen University，Shenzhen 518060，China)

The development and trading of the Houses with Limited Property Rights are faced with various problems.To regulate them in a reasonable and effective way，requirements should be satisfied as follows:changing the rural land contract system into permanent tenancy system，giving rural residents real estate，while establishing and perfecting collective construction land transaction and development mechanism covering county homestead in order to increase rural residents ＇property income＇，strictly controlling and regulating government land acquisition and allowing rural residents to participate，running land of non－public welfare projects outside town and county construction land according to the law，reconstructing urban and rural housing development and supply model，legalizing planned houses with limited property rights after examination，integrating them into the legal housing supply and development system，changing household registration system into housing system and allowing urban and rural residents freely choose their residence and domicile，so as to eliminate their identity barrier.

houses with limited property rights;development and trading;government regulations;path selection

D631.43

A

1009－1971(2012)05－0071－05

2012－04－10

深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃研究課題

程浩(原名程其明)(1977—)，男，安徽六安人，副教授，博士，從事政黨政治、集團(tuán)政治與公共政策研究。