西方問責制研究及其借鑒

胡春艷，李貴

(中南大學公共管理學院，湖南 長沙，410083)

問責制作為西方的舶來品，最初產生于工業(yè)領域，經過幾十年的發(fā)展，已經有了比較成熟的研究體系，從最初的概念研究到后面的系統分析以及比較研究，問責制始終是西方學術界長期關注的話題。由于問責制與社會發(fā)展進程緊密相聯，其多變的實踐模式和豐富的內涵既受社會變革的影響，也非常顯著地反作用于社會進步。這一方面增加了問責話題對學術界的吸引力，另一方面也增添了研究的復雜性。本文通過對西方問責制相關理論的解讀和辨析，進而對問責制的成果進行理性的歸納和評價，旨在對我國問責制理論本土化研究和具體實踐提供一定的理論借鑒。

一、問責制的概念及特征

(一) 概念界定

“問責制”源于英語單詞accountability，從歷史學和語義學的角度來看，問責制與會計有關，關于問責制的概念可以追溯到威廉統治時代。1066年諾曼人征服了英格蘭，威廉下令國內所有的財產擁有者必須向固定的機構匯報自己的財產情況，這一目的不單單是為了獲取稅收，它同時是良政治理的基礎。20世紀初期，這種形式發(fā)展為中央集權的審計機構監(jiān)督其他中央的行政機構，并且各行政機構需要每年一次的報賬。到了20世紀末期，這種以報賬形式的問責發(fā)展到了更為寬泛的行政問責，由原初簡單的財務審計到后來問責公共機構的所有行為。問責制在其發(fā)展過程中始終是透明、公平、民主、效率、回應性、責任的代名詞。特別是在美國，問責制經常用作良政治理的代名詞。問責制意味著公共機構在最低價格前提下提供最好的公共服務。

Koppell認為問責制至少有五個維度：透明、責任、控制、回應、義務。[1](94)但是，這樣寬泛的概念界定很難確定哪些官員或者組織需要問責，因為這五個維度不能在同一程度上進行操作化，比如透明這個維度，可能對問責制起到作用，但是它卻不必然是問責制的構成部分，問責制從寬泛的角度進行概念界定是具有爭議性的。

從更加科學的角度來看，問責制不僅僅只是一個政治術語，它關系到具體的問責實施，Stewart Smyth把它定義為：問責制是行動者與問責者之間的一種關系，行動者有義務匯報和證明自己的行為，問責者提出相關的質疑以及給予恰當的懲罰或獎勵，行動者需要承擔自己的行為所帶來的結果。[2](30)Robert認為，問責是一種社會關系形式，它用符號反映實際行為的相互依存，這種相互依存既涉及道德維度也涉及策略的維度，是制度化的社會實踐，通過它可以反映行為與關系的環(huán)境和結果是社會生活特別是組織生活的中心，通過它的履行，人們認識自我，以及自身行為對別人的影響。[3](40?61)

從寬泛意義上來看，Hall，Bowen & Ferris認為問責制可以用來描述很多現象。在組織領域內，問責制可以作為框架描述態(tài)度、行為以及企業(yè)內不同層次的各種機制。[4](405?413)問責制的概念表述眾多，且沒有哪一個得到普遍認可，西安交通大學的趙紅按照提出年份整理了1983年至今學者對問責制的一些概念表述，在這個表中作者詳細地列舉了不同時期各學者對問責制的概念闡釋，這對幫助大家理解問責制的內涵有著積極的作用。[5](559?560)

(二) 問責制的特征

從上述西方學者對問責制概念的表述中，我們可以發(fā)現問責制有兩個重要的特征，一是行動者對行為的記錄解釋，這種記錄可以是財務記錄也可以是非財務記錄。二是問責主體需要對行動者的行為進行評估并給予適當的評估結果(包括制裁和獎勵)。

當前大多學者是從委托?受托關系的角度來界定問責制，筆者認為從動態(tài)的過程來看，問責制具有以下特征：

第一，問責制是一種關系。這是一種包括兩者互動的關系，這兩者無論是委托者/代理者還是問責者/被問責者，都必須要有雙方的參與。

第二，問責制是一種交換。一方面問責必須有權威或資源的轉移，另一方面也有某種形式的陳述和報告。

第三，問責制是一種控制。問責主體有權利建立一種控制機制，不管是獎勵還是懲罰、夸獎或責備，控制機制是問責制的有效成果，它保證了政府、組織的透明性、回應性和責任性。

第四，問責制是一個過程。問責制是一個過程突出地表現為它的三個運行階段：其一，信息階段。代理者把自己的行為和表現向委托者匯報。其二，辯論階段。問責者和行動者就行動者的行為進行討論，問責者希望行動者提供更多關于其自身的信息，并對行動者的行為進行裁決，行動者將回應問責者關于提供更多信息的要求，并就問責者的相關問題進行回答。其三，制裁階段。討論結束以后，問責者表達詳細的判決結果，并給予一定的制裁，包括罰款、停職、獎勵等等。

二、問責制的類型

(一) 西方學者對問責制的分類

關于問責制的類型，許多西方學者都作了詳細的研究：

Stewart提出五層次的“問責制階梯”包括：正直守法的問責制，即總體上確保資金按授權要求恰當使用；過程問責制，即代理人遵守特定程序的適當性；業(yè)績問責制和程序問責制，這兩類問責制類似，關注整體的工作績效和預定的目標是否達到；方針問責制，這涉及目標與程序不明確、不確定時的問責制關系。[6](125?130)

Sherer和 Kent區(qū)分了內部問責制和外部問責制。[7](26?50)

Munro和Hatherly認為除了關注上下級之間的層級問責制，還應考慮同一層級的水平問責制。[8](369?395)

Laughlin R.將問責制分為共有問責：問責主體和對象之間缺乏一整套正式地行為期望和信息供應關系，問責效率較低；契約問責：問責主體和對象之間的關系由一整套正式、清晰的制度所界定，問責效率高。[9](97)

Dwivedi 和Jabbra把問責制分為行政問責、法律問責、政治問責、專業(yè)問責、道德問責。[10](17?38)

Romzek和Dubuick把問責制分為等級問責、法律問責、專業(yè)問責、政治問責。[11](227?238)

Sinclair把問責制分為政治問責、公眾問責、管理問責、職業(yè)問責和個人問責。[12](228?231)

Behn則把問責制分為結果問責、過程問責和財務問責。[13](30?100)

根據以上專家對問責制的分類,我們大致可以看到，問責制主要包括民主問責、行政問責、等級問責、社會問責、道德問責、法律問責、專業(yè)問責，其中，民主問責、社會問責、等級問責是屬于垂直問責的范疇，道德問責、專業(yè)問責、行政問責、法律問責屬于平行問責的范疇。

(二) 幾種典型的問責制類型

1. 平行問責和垂直問責

奧多納闡述了一種被他稱為“平行問責”的問責模式。奧多納是這樣定義平行問責的：它是指存在這樣的國家機構，它們在法律上有能力也獲得了授權，事實上也有意愿和能力來采取各種行動，包括從日常監(jiān)督到對其他代理人和國家機關的(可以被認定為)非法行為或疏忽采取法律制裁或者提出彈劾。[14](38)平行問責主要是一種平等主體之間的問責，包括立法部門、司法部門、利益集團、顧客和媒體。平行問責要求行政官在政府內部以“平行溝通的”方式向其他官員和其他部門報告。在現代民主中，最經典的平行問責主要是議會對政府的監(jiān)督，或者更準確的說，是議會和政府之間的互相監(jiān)督，在奧多納看來，“要使得這種問責是有效的，必須存在這樣的機構，它獲得授權并且也愿意監(jiān)督、控制、修改和/或懲罰其他機構的非法行為。前一種機構不僅必須有權力來這樣做，而且需要在事實上具備足夠的相對于后者的自主性”。[14](39)這樣的問責機構在傳統上包括立法、司法和行政機構，在現代多元民主政治下，還包括其他各種監(jiān)督機構、審計機構和政府監(jiān)察官等。行政部門通過政策制定、規(guī)章制度、行政監(jiān)察、人事監(jiān)督、人事任職提名或免職提名控制官僚機構。立法部門通過設定策制定、規(guī)章制度、行政監(jiān)察、人事監(jiān)督、人事任職提名或免職提名控制官僚機構，司法部門通過司法審查控制官僚機構。

垂直問責則是要求行政官以“向下的”方式向公眾報告。選舉問責本質上是一種“垂直問責”機制，是各種政治問責機制中的一種。根據奧多納的定義，垂直問責包括“選舉、通?？梢圆皇車业膲褐贫硎龀鰜淼纳鐣枨螅约靶侣劽襟w常規(guī)性地報道的那些至少是比較明顯的此類需求和那些顯而易見的公共機構的錯誤行動”。[14](30)選舉問責是建立在這樣的假設之上的：“通過相當公平和自由的選舉這一手段，公民可以通過投或不投支持票給他們或他們支持的候選人，而在下一次選舉中對在職者進行獎懲”。[15](28)另外，當前的社會問責、等級問責也屬于垂直問責，但是，社會問責不再像選舉問責那樣依賴于選民的投票，也不像選舉問責那樣受制于時間限制，而是可以隨時啟動的問責，其主要包括公民團體、非盈利組織、社會運動和政府監(jiān)察官以及媒體。平行問責和垂直問責的具體對比分析如圖1。

圖1 平行問責和垂直問責對比分析

另外，薩莫羅維茨和佩魯諾蒂進一步從誰控制、控制政治家的機制和控制官僚的機制等三方面對平行問責和垂直問責機制進行了區(qū)分(表1)。[16](147?158)

2. 民主問責、行政問責、法律問責、社會問責

美國學者鄧恩對涉及問責研究的文獻進行了大致的分類，認為學術上對問責的研究文獻可以分為兩類，一類是從民主理論的視角研究問責，另一類是從公共行政的視角研究問責。[15](3)從民主理論視角研究的一般是民主問責，但是在許多文獻中，民主問責往往習慣以政治問責的概念出現。民主問責關注的是選任官和公眾兩者之間問責關系的界定及其對政府構成的影響，按照民主理論的界定，問責被視為所有依據憲法程序獲得授權的政府官員向公眾應盡的職責。[15](3)民主問責關注的是政治選舉制度、議會制度和話語對公共行政的影響。從公共行政視角研究的一般是行政問責，行政問責所關注的是政務官和公眾之間的問責關系。法律問責來源于由憲法、法律、法院和契約責任所形成的公共行政與行政部門之外的法律行為體之間的關系。法律問責內容關注的是行政部門及其人員在行政工作和行為中對法律規(guī)章的遵守情況。法律問責體現的是一種外部實現機制審計和政府部門，績效評估是法律問責的一般表現形式。社會問責是一個正在發(fā)展的進程，世界銀行把它界定為：一種構建問責的途徑，社會問責依靠公民的參與，在一般市民或公民社會組織直接或間接參與的基礎上推動行政問責的發(fā)展。[15](4)社會問責機制包括許多問責行為和問責工具。公眾、非政府組織和媒體可以利用問責機制對公共權力擁有者進行問責，社會問責往往是在需求的推動下自下而上地得以發(fā)展。這四種問責的具體關系對比見表2。

表1 平行問責、垂直問責對比研究

表2 四種問責形式的對比分析

三、問責制的運行模式解析

西方學者們對于問責制的結構解析有比較系統的研究，從最初80年代末gary以結構圖的形式來表現問責制的關系，到90年初LaughIin、Mark Bovens等進一步豐富問責制的結構圖，再到20世紀初世界銀行完善了問責制的結構圖，其間問責制的關系結構圖歷經了十幾年的發(fā)展，已經漸趨成熟。筆者列選了三個不同發(fā)展時期(80年代末、90年代初、20世紀初)關于問責制關系的結構圖，通過圖表我們可以看到問責制關系結構圖逐漸發(fā)展和成熟的過程。

(一) 20世紀80年代末：委托?代理模式

gary(1987)將問責制關系最早以圖表示，具體見圖2，即委托人對受托人支付報酬，下達行動指令或者轉讓對資源的權力，受托人在采取行動的過程中對委托人負有受托責任。[17](100?180)

圖2 委托受托關系結構圖

(二) 20世紀90年代初：行為辯論模式

Mark Bovens在 Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework中進一步完善了問責制的結構圖(如圖 3)，[18](454)行動者向問責者解釋自己的行為，并就問責者的意見提出辯駁，問責者就行動者的辯駁以及行為的闡釋作出判決，進而提出判決的結果，結果包括正式的制裁和非正式的制裁。

(三) 21世紀初：行為評估模式

John M.Ackerman在 Draft Social Accountability For The Public Sector: A Conceptual Disscussion中規(guī)范了問責制的結構圖(圖 4)，[19](11)作者從問責制的六個維度來闡釋問責制的結構，包括問責制的激勵方式(懲罰機制和獎勵機制)，問責內容(制度機制或績效導向機制)，問責主體(公民、政府官員、獨立的問責機構)，問責客體(政府官員、政府機構)。其中，問責主體對問責客體的行動、行為、結果進行評估，問責客體則對自己的行為進行解釋和辯護，最后問責主體根據制度機制或績效導向機制對問責客體提出懲罰或獎勵的制裁。

圖3 問責制的結構圖

圖4 問責制的結構圖

通過對以上三個不同時期問責制結構圖的解析，我們可以看到，問責制包含了5方面的內容：①問責的主體，即由“誰”來認定和追究責任。②問責的客體，即追究“誰”的責任。③問責的內容，即哪些情況是要追究責任的，換句話說，就是問責對象所要承擔的責任的法定情形。④問責的程序，問責主體實施問責行為時所應遵循的方式、步驟、時限和順序。⑤問責的結果，即問責對象承擔責任的具體形式。

四、我國的借鑒

問責制經過幾十年的發(fā)展已經漸趨成熟，盡管它也遇到過前所未有的挑戰(zhàn)，但其在適應社會發(fā)展過程中日趨完善。中國行政問責始于2003年的非典，經過這幾年的發(fā)展已經取得了不錯的成果，但是在具體的實踐過程中，往往忽視了具體的執(zhí)行環(huán)境，急功近利，使得問責制沒有發(fā)揮其理想的效果,這在一定程度上與當前我國行政問責制本土化問責制研究的落后有關。當前國內行政問責制研究有以下不足：①單向度問責，僅強調懲罰機制，忽略獎勵機制。②沒有把行政問責看成是一個動態(tài)的過程。重事后問責，忽視事前問責和事中問責。③參與的主體過于狹隘，社會問責和法律問責比較薄弱。④問責內容界定模糊。問責的內容僅局限于少數幾個指標。

因此，問責制研究仍然是當前中國學術界的一個迫切任務。問責制源于西方的民主理論，在兩種不同的政治背景下面，我們需要批判性地繼承和發(fā)展，去其糟粕，取其精華。筆者在查閱近幾年國內外有關問責制研究的相關文獻后發(fā)現大多數問責制的研究主要集中在困境的分析以及解決策略上，對于問責制具體的內涵以及理論基礎研究卻少之又少，往往習慣于問題對策研究的方法，而忽視了問責制的基礎理論研究。本文的研究希望能給我國問責制的本土化以及具體實踐提供一些初步的理論借鑒。

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