關(guān)于提高行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范能力的幾點(diǎn)設(shè)想

樊雯雯

【摘要】：筆者在本篇論文中總結(jié)歸納了我國(guó)行政執(zhí)法存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，并加以分析。筆者認(rèn)為，要提高防范這些風(fēng)險(xiǎn)的能力，關(guān)鍵是要認(rèn)清產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的各種原因，并從源頭遏制。之后筆者各個(gè)原因的角度討論提高防范能力的對(duì)策。最終形成了一套相關(guān)的宏觀以及微觀制度設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】：行政執(zhí)法 風(fēng)險(xiǎn)防范 素質(zhì)提高 監(jiān)管 腐敗

【引言】：從楊佳襲警案，到甕安6.28打砸搶燒事件，再到孫中界斷指引發(fā)的釣魚執(zhí)法大調(diào)查……層出不窮的大小案例，均是由于行政執(zhí)法違法或不當(dāng)而引發(fā)的，從縣政府辦公大樓的燒毀，到無(wú)辜18歲青年自斷小指，再到活生生的七條人命的猝然逝去，一次次血的教訓(xùn)凸顯我國(guó)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的加劇。如何防范，如何化解風(fēng)險(xiǎn)，又如何提高行政執(zhí)法人員的在人們心目中的形象，成為行政法領(lǐng)域中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.行政執(zhí)法潛在風(fēng)險(xiǎn)之分析

行政管理機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作涉及國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)方面，每日所做的相關(guān)執(zhí)法工作涉及幾千部相關(guān)法律法規(guī)。行政管理及執(zhí)法的管理領(lǐng)域越寬，行政責(zé)任就越重，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也就相應(yīng)地越大。下面筆者就分層次分角度對(duì)這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)做?一個(gè)相對(duì)透徹的分析。

1.1因執(zhí)法行為本身而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

引言中所提及的三個(gè)近年來(lái)轟動(dòng)全國(guó)的案例均可歸為此種風(fēng)險(xiǎn)， 筆者在此也將其作為重中之重進(jìn)行詳細(xì)的分析。

1.1.1由于執(zhí)法不嚴(yán)而被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)

該類風(fēng)險(xiǎn)主要源于行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中不依法行政，執(zhí)法隨意性大。我認(rèn)為這類風(fēng)險(xiǎn)主要是由于執(zhí)法人員對(duì)于執(zhí)法職責(zé)的不明確，以及對(duì)于工作的態(tài)度不端正導(dǎo)致的。例如工程監(jiān)察人員由于麻痹大意沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量隱患，導(dǎo)致由于質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生重大損失，所被追究的相關(guān)行政以至刑事責(zé)任。例如，前不久發(fā)生的北京一別墅內(nèi)壁爐倒塌砸死5歲女童的案件，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)壁爐的安裝時(shí)竟然是用膠水固定的，這樣嚴(yán)重的安全隱患就必須追究工程監(jiān)理人員的責(zé)任。

1.1.2由于執(zhí)法水平低出現(xiàn)執(zhí)法錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)

由于相當(dāng)一部分管理和執(zhí)法機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上領(lǐng)域較廣，涉及的法律法規(guī)比較繁多，而執(zhí)法人員的法律和業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致有些執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平普遍較低。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，部分執(zhí)法人員對(duì)法律規(guī)定的程序執(zhí)行不力，援引法律條文以及使用法律文書錯(cuò)誤，取證時(shí)固定證據(jù)的能力不強(qiáng)；第二，一些執(zhí)法人員對(duì)于法律法規(guī)了解的不夠，或者在理解上存在錯(cuò)誤和偏差，而基于自己的錯(cuò)誤理解盲目執(zhí)法，引發(fā)一系列的行政復(fù)議或訴訟

1.1.3由于行政執(zhí)法不作為而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

在行政執(zhí)法過(guò)程中不作為與不嚴(yán)格作為的現(xiàn)象比比皆是，由此使得有些行政相對(duì)人只好戲稱行政執(zhí)法或管理人員為“官大爺”。這種怠于行使管理和執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象背后有著更深層次的原因，通常表現(xiàn)為執(zhí)法隨意性大、疏于管理、礙于情面、失于職守、違法不究等等。如執(zhí)法中遇見朋友、家人、上級(jí)、熟人等就寬松處理甚至既往不咎，這種情況往往導(dǎo)致惡性循環(huán)，即熟人相安無(wú)事，無(wú)關(guān)系人加重處罰或者不合理處罰。楊佳在上海閘北公安局的遭遇可略見一斑。

1.1.4由于不文明執(zhí)法引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

由不文明執(zhí)法引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也屢見不鮮。問(wèn)題最突出可以算是城管監(jiān)察部門。有人曾經(jīng)這樣描述過(guò)城管監(jiān)察部門執(zhí)法時(shí)的情形：小販們拼命逃竄，只見幾個(gè)頭戴大蓋帽身穿制服的人大搖大擺走來(lái)，隨意挑揀著沒(méi)有來(lái)的及逃走的小販的貨物，扔上后面緊跟的小卡車。他們有的叼著煙卷，有的罵罵咧咧，他們隨意沒(méi)收路邊擺攤?cè)说呢浳镞€有工具，從始至終沒(méi)有一句說(shuō)明。最后他們將卡車裝滿心滿意足的離去?！俺鞘泄芾碚摺弊吆?，路邊一片狼籍，簡(jiǎn)直堪稱“城市浩劫”。這樣諷刺的情景在一些地區(qū)確實(shí)是每天在上演的現(xiàn)實(shí)，就連筆者都曾經(jīng)見到過(guò)類似現(xiàn)象，欲消除這種不文明執(zhí)法的情況，恐怕要從城管監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)法人員選拔開始做起，執(zhí)法的程序同樣亟待規(guī)范。

1.1.5因?yàn)樾畔⒉还_導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

《政府信因?yàn)橄⒐_條例》已經(jīng)頒布一年多了，但是執(zhí)行卻有相當(dāng)大的阻力。有很多與權(quán)利人密切相關(guān)的信息，權(quán)利人沒(méi)有渠道去了解，致使一些旁門左道得來(lái)的信息成為主流，混淆人們的視聽，甚至以訛傳訛，最終可能導(dǎo)致比較嚴(yán)重的后果，例如甕安的打砸搶燒事件，就是由于案件的被害人家屬無(wú)法得到官方的正確信息而聽信了傳言，最后傳言愈演愈烈，演變成為了一場(chǎng)民眾對(duì)抗政府的“戰(zhàn)斗”，最終導(dǎo)致了相當(dāng)嚴(yán)重的后果。而在一些不明真相的群眾圍攻政府大樓和公務(wù)人員的時(shí)候，圍觀群眾竟然沒(méi)有人前去阻止或者勸說(shuō)，這又從另一個(gè)側(cè)面反映了我們一些地方的政府工作人員、執(zhí)法人員在民眾心目中的形象和地位。這樣的威信又何以擁有權(quán)力去管理和約束民眾的行為呢？

1.2因執(zhí)法行為之外的行為引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

這類風(fēng)險(xiǎn)總是與行政執(zhí)法行為本身存在著極為密切的關(guān)系，大部分時(shí)候這種外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)是前文所述的行政執(zhí)法行為自身風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的誘因。如執(zhí)法腐敗、受賄、索賄和貪污等行為，這類行為不僅會(huì)直接導(dǎo)致前文所述的各種執(zhí)法錯(cuò)誤和不作為，同樣會(huì)單獨(dú)構(gòu)成嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，甚至是刑事責(zé)任。權(quán)力大，誘惑多，人類作為一種欲望最多奢求最復(fù)雜的生物，總被現(xiàn)實(shí)的利益所迷惑。記得讀過(guò)弗朗西斯培根的《金錢的陰謀》，里面有這樣一段話，它揭示的真理之深刻讓我震驚：“在你獲得金錢的過(guò)程中，如果感到緊張或屈辱，那么，獲得金錢之后就不要指望會(huì)生活得怡然自得，用起這些錢，你會(huì)感到恐懼和不安，這就是金錢本身固有的陰謀?！边@個(gè)曾任英國(guó)議會(huì)議員，英國(guó)首席大法官，寫過(guò)無(wú)數(shù)名著、名言的大文豪之所欲能夠?qū)τ诮疱X了解的如此透徹，就是因?yàn)樗诹畾q時(shí)因受賄而被囚禁于倫敦塔，被剝奪了一切公職。一個(gè)精通法律的大法官，竟然會(huì)知法犯法，不禁令人震驚。這也從另外一個(gè)側(cè)面反映出現(xiàn)在腐敗現(xiàn)象的根源。

1.3來(lái)自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)，

此種風(fēng)險(xiǎn)的法律依據(jù)是《公務(wù)員法》第五十四條：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！?/p>

行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在國(guó)家機(jī)關(guān)工作過(guò)或者實(shí)習(xí)過(guò)的人都知道，在國(guó)家機(jī)關(guān)中，任何一項(xiàng)重要決定或者決策都需要層層上報(bào)、層層審批才能對(duì)外公布和生效，這種領(lǐng)導(dǎo)體制很容易讓一些進(jìn)行行政執(zhí)法的公務(wù)員，在上級(jí)做出錯(cuò)誤決定時(shí)即使發(fā)現(xiàn)也“敢怒不敢言”，《公務(wù)員法》第五十四條賦予公務(wù)員的這種過(guò)失責(zé)任是對(duì)這種心理的一種警示。但是至于實(shí)效如何，由于公務(wù)員法實(shí)施時(shí)間并不長(zhǎng)，所以我們很難對(duì)此做出總結(jié)和判斷。但可以肯定的是，這種風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性和普遍性是值得我們?nèi)ブ匾暡⒓右匝芯康?，以便設(shè)計(jì)出相關(guān)的具體制度來(lái)防范這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2. 綜合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況總結(jié)對(duì)于提高行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范能力的總體設(shè)想

2.1.歸納行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

綜上所述，行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)原因來(lái)自于執(zhí)法人員平日的執(zhí)法行為，現(xiàn)時(shí)法治環(huán)境、腐敗風(fēng)氣、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)等等。

2.2通過(guò)遏制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因才可真正的防范風(fēng)險(xiǎn)

不能等到風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后去堵風(fēng)險(xiǎn)，必須將風(fēng)險(xiǎn)在可能產(chǎn)生的時(shí)候遏止住，也就是將以上提及的源頭風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因消滅。

3.相關(guān)制度設(shè)計(jì)

3.1宏觀制度設(shè)計(jì)

3.1.1針對(duì)執(zhí)法能力差，執(zhí)法形象差的問(wèn)題