中國(guó)金融業(yè)境外投資政策研究

周亞軍，朝克圖

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081;2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012; 3.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 金融學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

中國(guó)金融業(yè)境外投資政策研究

周亞軍1，2，朝克圖1，3

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081;2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012; 3.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 金融學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

中國(guó)在穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)對(duì)外開放的同時(shí)，積極拓展境外金融投資的渠道。中國(guó)的金融業(yè)境外投資政策已逐步形成體系并正處于不斷完善之中。本文對(duì)近年來中國(guó)金融業(yè)的境外投資政策進(jìn)行梳理，以期描述出金融業(yè)境外投資的政策框架，并對(duì)金融業(yè)境外投資政策體系存在的問題進(jìn)行了分析，提出了政策建議。

境外投資;金融業(yè);投資政策

在中國(guó)國(guó)際收支多年“雙順差”、外匯儲(chǔ)備持續(xù)快速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，引導(dǎo)境內(nèi)資金“走出去”，不僅有利于促進(jìn)中國(guó)國(guó)際收支基本平衡，推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，而且進(jìn)一步拓寬了境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人資金運(yùn)用渠道，有利于培養(yǎng)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者，提升境內(nèi)金融業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)能力，推動(dòng)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展。

本文所指的金融業(yè)境外投資，包括了金融機(jī)構(gòu)在境外的直接投資和間接投資。直接投資是指銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立下屬或分支機(jī)構(gòu)，或并購(gòu)境外銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)，以取得其所有權(quán)、控制權(quán)或經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益的行為。金融機(jī)構(gòu)在境外進(jìn)行的間接投資，是指經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，購(gòu)買境外資本市場(chǎng)產(chǎn)品或貨幣市場(chǎng)工具等境外資產(chǎn)。

一、中國(guó)金融業(yè)境外投資概況

(一)中資商業(yè)銀行的境外經(jīng)營(yíng)和投資

2008年中國(guó)金融類境外直接投資流量140．5億美元，其中銀行業(yè)132億美元，占94%;2008年末金融業(yè)對(duì)外直接投資存量366．9億美元，其中銀行業(yè)267．9億美元，占73%，保險(xiǎn)業(yè)5．1億美元，占1．4%，證券業(yè)為5．3億美元，占1．4%，其他金融活動(dòng)88．6億美元，占24．2%。①

中資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)近年來穩(wěn)步推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略，截至2009年底，5家大型銀行共有84家一級(jí)境外營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，這些境外機(jī)構(gòu)分布在亞洲、歐洲、美洲、非洲、大洋洲，業(yè)務(wù)范圍涵蓋商業(yè)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)等多種金融服務(wù)領(lǐng)域。5家大型銀行也開展了境外收購(gòu)兼并活動(dòng)，截止2009年底，大型商業(yè)銀行共收購(gòu)(或參股)了7家境外機(jī)構(gòu)，涉及收購(gòu)金額約合86．7億美元。②其中，中國(guó)工商銀行先后收購(gòu)南非標(biāo)準(zhǔn)銀行和澳門誠(chéng)興銀行，中信銀行收購(gòu)了中信國(guó)際金融控股有限公司(香港)。

境外間接投資方面，自2002年推出中國(guó)QFII制度以來，為進(jìn)一步加快證券領(lǐng)域開放，逐步建立了證券投資雙向流動(dòng)機(jī)制。2006年5月，中國(guó)人民銀行發(fā)布2006年第5號(hào)公告，允許境內(nèi)商業(yè)銀行、符合條件的基金管理公司等證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在一定額度內(nèi)集合境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人資金投資于境外固定收益類產(chǎn)品及貨幣市場(chǎng)工具及股票在內(nèi)的組合證券投資，這標(biāo)志著中國(guó)合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者(Qualified Domestic Institutional Investors，簡(jiǎn)稱QDII)制度正式啟動(dòng)。

截至2007年底，已有23家中、外資銀行(12家中資，11家外資)取得開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)資格，其中21家中、外資銀行(12家中資，9家外資)共取得166億美元境外投資購(gòu)匯額度;16家中、外資銀行推出262款銀行QDII產(chǎn)品，人民幣銷售額達(dá)到414億元，美元銷售額為12．5億元。③此后，又有數(shù)家銀行陸續(xù)獲得新增境外投資購(gòu)匯額度。

(二)中資證券期貨機(jī)構(gòu)的境外經(jīng)營(yíng)和投資

截至2009年底，共有中金公司等14家證券公司經(jīng)批準(zhǔn)在香港設(shè)立證券子公司(以下簡(jiǎn)稱香港子公司)，實(shí)際注冊(cè)資本總計(jì)44．95億港元。截至2009年底，中國(guó)證監(jiān)會(huì)先后批準(zhǔn)易方達(dá)等7家境內(nèi)基金管理公司在香港設(shè)立的全資或合資子公司，其中2009年批準(zhǔn)的有3家。在上述7家公司中，5家已獲得香港證監(jiān)會(huì)頒發(fā)的資產(chǎn)管理牌照。

境外間接投資方面，截至2009年底，中國(guó)證監(jiān)會(huì)共批準(zhǔn)31家基金管理公司、9家證券公司的QDII業(yè)務(wù)資格，已有10只QDII基金、1只證券公司設(shè)立的QDII資產(chǎn)管理計(jì)劃成立，資產(chǎn)凈值約738億元人民幣。2009年，QDII產(chǎn)品經(jīng)受了國(guó)際金融危機(jī)的考驗(yàn)，主要表現(xiàn)為:一是投資運(yùn)作平穩(wěn);二是隨著美國(guó)、香港等境外市場(chǎng)行情快速反彈，QDII產(chǎn)品凈值快速增長(zhǎng);三是提高了風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力;四是增強(qiáng)了海外投資管理能力，提升了跨國(guó)運(yùn)作水平。

2009年，國(guó)家外匯管理局共新批13家QDII額度，追加批準(zhǔn)1家QDII額度，共計(jì)90．79億美元。其中，批準(zhǔn)信托公司3家，共計(jì)6億美元;基金管理公司9家，共計(jì)74億美元;保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)2家，10．79億美元。截至2009年末，共批準(zhǔn)69家QDII共計(jì)650．3億美元的投資額度。④

(三)中資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)境外經(jīng)營(yíng)和投資

境外直接投資方面:截至2009年末，共有16個(gè)中資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立了44家營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)，其中9家設(shè)在歐美、1家設(shè)在大洋洲、3家設(shè)在亞洲、31家設(shè)在港澳地區(qū)。2009年11月，中國(guó)太平保險(xiǎn)控股有限公司順利完成對(duì)民安控股有限公司的并購(gòu)。

境外間接投資方面:截至2009年末，中國(guó)保監(jiān)會(huì)共批準(zhǔn)23家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的QDII資格，保險(xiǎn)QDII的投資額度合計(jì)達(dá)155．05億美元。中國(guó)平安的QDII投資額度最大，為88．9億美元，占保險(xiǎn)QDII總額度的57．3%，中國(guó)人壽股份、中國(guó)人壽集團(tuán)和泰康人壽的投資額度分別為17．5億美元，15億美元和13．85億美元。根據(jù)有關(guān)投資規(guī)定，目前保險(xiǎn)資金QDII可以通過自有外匯資金以及購(gòu)匯形式投資香港H股、紅籌股。⑤

(四)其他機(jī)構(gòu)投資者的境外金融投資

2006年3月，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)頒布《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，允許全國(guó)社保基金投資于境外固定收益類產(chǎn)品及貨幣市場(chǎng)工具、股票、基金、掉期、遠(yuǎn)期等衍生金融工具及財(cái)政部會(huì)同勞動(dòng)保障部批準(zhǔn)的其他投資品種或工具。2008年，在國(guó)際金融市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩的情況下，全國(guó)社會(huì)保障基金堅(jiān)持審慎的投資方針，未投資債務(wù)擔(dān)保證券(CDO)等高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，有效規(guī)避了國(guó)際金融市場(chǎng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。2009年，全國(guó)社會(huì)保障基金基于對(duì)全球市場(chǎng)的判斷，逐步增加了對(duì)境外股票市場(chǎng)的投資，在有效分散風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，取得了較好的投資收益。

為促進(jìn)信托公司健康發(fā)展，提高自身競(jìng)爭(zhēng)能力，2007年3月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合頒布《信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，允許信托公司從事受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)。信托公司在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下審慎進(jìn)行受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)，可以充分發(fā)揮部分資信好、實(shí)力強(qiáng)的信托公司的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)提高信托公司行業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)信托公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

2007年9月29日，中國(guó)投資有限責(zé)任公司在北京正式設(shè)立，是從事外匯資金投資的國(guó)有獨(dú)資公司，注冊(cè)資本金為2000億美元，主要從事境外債券、股票、基金等金融產(chǎn)品投資及按照國(guó)務(wù)院的安排進(jìn)行境內(nèi)國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)投資。

此外，2006年國(guó)家外匯管理局還批準(zhǔn)了中華環(huán)?；饡?huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)和中國(guó)扶貧基金會(huì)等幾家慈善機(jī)構(gòu)購(gòu)匯等值5000萬(wàn)元人民幣定向從事境外證券投資。2008年1月，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)中油財(cái)務(wù)有限責(zé)任公司設(shè)立香港子公司——中國(guó)石油財(cái)務(wù)(香港)有限公司，這是銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的第一家非銀行金融機(jī)構(gòu)境外子公司。

二、中國(guó)金融業(yè)境外投資政策發(fā)展歷程

(一)銀行業(yè)境外投資政策

為加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行境外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，促進(jìn)商業(yè)銀行境外機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)、健康發(fā)展，2001年8月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《商業(yè)銀行境外機(jī)構(gòu)監(jiān)管指引》，規(guī)定商業(yè)銀行設(shè)立或收購(gòu)境外機(jī)構(gòu)，增減資本金或營(yíng)運(yùn)資金，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)及股本方式、轉(zhuǎn)讓股權(quán)或修改章程，應(yīng)事前經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)后，方可向東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局申請(qǐng)。

境外間接投資方面:2006年4月13日，中國(guó)人民銀行發(fā)布2006年第5號(hào)公告，宣布符合條件的銀行可以集合境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的人民幣資金，在一定額度內(nèi)購(gòu)匯投資于境外固定收益類產(chǎn)品;符合條件的基金管理公司等證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以在一定額度內(nèi)集合境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人自有外匯，用于在境外進(jìn)行的包含股票在內(nèi)的組合證券投資;符合條件的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以購(gòu)匯投資于境外固定收益類產(chǎn)品及貨幣市場(chǎng)工具，購(gòu)匯額按保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的一定比例控制。這標(biāo)志著中國(guó)開放了銀行、證券和保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)境外投資業(yè)務(wù)。這項(xiàng)政策推出后，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)協(xié)同中國(guó)人民銀行和國(guó)家外管局等部門組織實(shí)施，目前已經(jīng)建立了基本的制度框架。

根據(jù)上述公告，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和國(guó)家外匯管理局于2006年4月18日共同發(fā)布了《商業(yè)銀行開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，對(duì)商業(yè)銀行從事代客境外理財(cái)?shù)馁?gòu)匯投資規(guī)模等做出了明確規(guī)定?！稌盒修k法》的出臺(tái)是中國(guó)提高金融對(duì)外開放水平，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的一個(gè)重要步驟。2006年6月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于商業(yè)銀行開展代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》，明確商業(yè)銀行開展代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)的方式、投資范圍和托管資格管理等事項(xiàng)。

國(guó)家外匯管理局也在同期推進(jìn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，2006年11月，國(guó)家外匯管理局制定了《商業(yè)銀行代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)外匯管理操作規(guī)程》。2007年5月10日，為進(jìn)一步豐富代客境外理財(cái)產(chǎn)品投資品種，促進(jìn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)境外投資范圍的通知》，對(duì)商業(yè)銀行開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)境外投資范圍的有關(guān)規(guī)定做出以下調(diào)整:將“不得直接投資于股票及其結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品、商品類衍生產(chǎn)品，以及BBB級(jí)以下證券”的規(guī)定調(diào)整為“不得投資于商品類衍生產(chǎn)品，對(duì)沖基金以及國(guó)際公認(rèn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)BBB級(jí)以下的證券”。放寬了銀行境外代客理財(cái)產(chǎn)品范圍，允許銀行在境外投資于股票、股票型基金等產(chǎn)品，進(jìn)一步豐富了商業(yè)銀行代客境外理財(cái)產(chǎn)品投資品種。

為了加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)境外運(yùn)作監(jiān)管，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，開展代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)的聯(lián)合監(jiān)管。截至2009年1月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)先后與香港、英國(guó)、新加坡、日本、美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)、盧森堡、德國(guó)等國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄和監(jiān)管合作協(xié)議，以加強(qiáng)信息溝通，協(xié)助監(jiān)督管理，為中國(guó)的商業(yè)銀行走向境外投資市場(chǎng)，提供監(jiān)管支持和服務(wù)。

外匯管理方面:2006年7月，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)首批中、外資商業(yè)銀行開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)資格，中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、交通銀行獲準(zhǔn)開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)，匯豐銀行和東亞銀行的內(nèi)地分行也獲準(zhǔn)開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)。

2006年7月21日，國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)了自中國(guó)人民銀行2006第5號(hào)公告實(shí)施以來首批商業(yè)銀行獲得的代客境外理財(cái)購(gòu)匯額度。其中，中國(guó)銀行為25億美元，中國(guó)工商銀行為20億美元，東亞銀行為3億美元。除上述三家銀行外，國(guó)家外匯管理局還陸續(xù)受理了其他相關(guān)商業(yè)銀行的購(gòu)匯額度申請(qǐng)。

(二)證券業(yè)境外投資政策

《證券法》第129條規(guī)定，證券公司設(shè)立、收購(gòu)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，變更業(yè)務(wù)范圍或者注冊(cè)資本，變更持有百分之五以上股權(quán)的股東、實(shí)際控制人，變更公司章程中的重要條款，合并、分立、變更公司形式、停業(yè)、解散、破產(chǎn)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。證券公司在境外設(shè)立、收購(gòu)或者參股證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

《證券公司管理辦法》第15條規(guī)定，境內(nèi)證券公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)立或參股、收購(gòu)境外證券公司，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。

以上兩個(gè)法律、法規(guī)已經(jīng)從制度上允許證券公司境外投資設(shè)立或參股境外證券公司。

境外間接投資方面:2005年，證監(jiān)會(huì)、外匯局和證券業(yè)協(xié)會(huì)允許部分證券機(jī)構(gòu)從事外匯資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，允許國(guó)內(nèi)外匯資金比較充裕的機(jī)構(gòu)客戶，在有效監(jiān)管的前提下，通過委托方式投資境外資本市場(chǎng)，拓寬投資渠道。

隨著中國(guó)人民銀行2006年第5號(hào)公告的公布，2006年8月，國(guó)家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于基金管理公司境外證券投資外匯管理有關(guān)問題的通知》，啟動(dòng)了基金管理公司代客境外理財(cái)試點(diǎn)。中國(guó)人民銀行2006年第5號(hào)公告規(guī)定，符合條件的基金管理公司等證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以在一定額度內(nèi)集合境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的自有外匯，用于在境外進(jìn)行的包含股票在內(nèi)的組合證券投資。據(jù)此發(fā)布的《通知》明確了基金管理公司境外證券投資的業(yè)務(wù)流程及相關(guān)監(jiān)督管理內(nèi)容。

2006年9月5日，國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)華安基金管理有限公司境外證券投資額度5億美元。這是2006年4月中國(guó)人民銀行2006年第5號(hào)公告發(fā)布后，境內(nèi)首家獲得批準(zhǔn)的基金管理公司。此后，國(guó)家外匯管理局還陸續(xù)受理了其他相關(guān)基金公司的境外證券投資額度申請(qǐng)。

2007年6月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》，規(guī)范合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資行為。允許境內(nèi)基金管理公司和證券公司等證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)所募集的部分或者全部資金以資產(chǎn)組合方式進(jìn)行境外證券投資，并對(duì)資產(chǎn)托管、投資運(yùn)作等做出了規(guī)定。2008年5月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《證券公司集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》，證券公司可以從事集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)及有關(guān)部門批準(zhǔn)，證券公司可以設(shè)立集合計(jì)劃在境內(nèi)募集資金，投資于中國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的境外金融產(chǎn)品。

為落實(shí)《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》，2009年6月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施＜合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法＞有關(guān)問題的通知》，詳細(xì)規(guī)定了基金、集合計(jì)劃可投資的標(biāo)的和品種，并對(duì)投資比例作出了詳細(xì)的規(guī)定。

2009年9月29日，為規(guī)范境內(nèi)基金管理公司和證券公司境外證券投資外匯管理，國(guó)家外匯管理局發(fā)布《國(guó)家外匯管理局關(guān)于基金管理公司和證券公司境外證券投資外匯管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)境內(nèi)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)境外證券投資額度、賬戶的設(shè)置作出了具體的規(guī)定?！锻ㄖ穬?nèi)容簡(jiǎn)化了證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)境外證券投資額度的程序和所需材料，縮短流程，明確了對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)境外證券投資額度的余額管理原則。

(三)保險(xiǎn)業(yè)境外投資政策

2006年7月31日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《保險(xiǎn)公司設(shè)立境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)業(yè)管理辦法》及《非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)業(yè)管理辦法》，《保險(xiǎn)公司設(shè)立境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)境內(nèi)注冊(cè)的保險(xiǎn)公司設(shè)立境外分支機(jī)構(gòu)、境外保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的條件以及境外保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督檢查等方面做出了規(guī)定?！斗潜ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資境外保險(xiǎn)類企業(yè)管理辦法》對(duì)境內(nèi)非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資境外設(shè)立的保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)等保險(xiǎn)企業(yè)做出了資格條件、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面的規(guī)定。這兩個(gè)《辦法》的出臺(tái)完善了保險(xiǎn)業(yè)開拓海外市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)則。

在保險(xiǎn)資金境外金融投資方面，中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行于2004年8月9日發(fā)布《保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用管理暫行辦法》，允許符合條件的保險(xiǎn)公司以自有外匯投資境外金融產(chǎn)品。2005年6月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)外匯資金投資境外股票有關(guān)問題的通知》，該《通知》明確保險(xiǎn)外匯資金投資境外成熟資本市場(chǎng)證券交易所上市的股票，但僅限于中國(guó)企業(yè)在境外發(fā)行的股票，允許保險(xiǎn)公司將國(guó)家外匯管理局核準(zhǔn)投資付匯額10%以內(nèi)的外匯資金投資于海外股票市場(chǎng)。2005年9月保監(jiān)會(huì)制定了《保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》?！秾?shí)施細(xì)則》在投資渠道和投資工具上有了突破，允許保險(xiǎn)外匯資金投資中國(guó)企業(yè)在境外發(fā)行的股票，并將結(jié)構(gòu)性存款、住房抵押貸款債券(MBS)、貨幣市場(chǎng)基金等成熟投資品種納入保險(xiǎn)外匯資金投資范圍。

2005年初，國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)中國(guó)平安保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司外匯資金境外運(yùn)用額度17．5億美元。這是國(guó)家外匯管理局根據(jù)《保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用管理暫行辦法》批準(zhǔn)的第一筆保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用額度。此后，中國(guó)人壽、中國(guó)財(cái)險(xiǎn)也先后獲得境外投資額度。

中國(guó)人民銀行2006年第5號(hào)公告公布后，保險(xiǎn)公司可以購(gòu)匯進(jìn)行境外證券投資。2007年7月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《保險(xiǎn)資金境外投資管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了保險(xiǎn)資金海外投資的相關(guān)制度，拓寬了保險(xiǎn)資金出海的通道，保險(xiǎn)資金境外投資可投資于貨幣市場(chǎng)產(chǎn)品和固定收益類產(chǎn)品，也可投資于股票、股票型基金、股權(quán)、股權(quán)型產(chǎn)品等權(quán)益類產(chǎn)品，并同時(shí)拓寬了投資的地域限制，放寬了投資比例。

2009年3月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)股票投資業(yè)務(wù)的通知》，提高了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自主配置和投資管理權(quán)限，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)保險(xiǎn)資金特性和償付能力狀況，統(tǒng)一配置境內(nèi)境外股票資產(chǎn)，合理確定股票投資規(guī)模和比例。

(四)其他機(jī)構(gòu)投資者的境外投資政策

2006年3月，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)頒布《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，全國(guó)社?；鹜顿Y境外的資金來源為以外匯形式上繳的境外國(guó)有股減持所得。全國(guó)社?；鹁惩馔顿Y的比例，按成本計(jì)算，不得超過全國(guó)社?；鹂傎Y產(chǎn)的20%。該《規(guī)定》對(duì)全國(guó)社保基金境外投資的具體品種、境外投資管理人、境外資產(chǎn)托管人、外匯管理、報(bào)告制度等方面做出規(guī)定。

2007年3月，為鼓勵(lì)具備資質(zhì)的信托公司進(jìn)行審慎金融創(chuàng)新，提高自身競(jìng)爭(zhēng)能力，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合頒布《信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，該《辦法》擴(kuò)大了QDII的主體范圍，明確了信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)，規(guī)范了業(yè)務(wù)資格、業(yè)務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)規(guī)則以及外匯及賬戶管理等方面。依照《中華人民共和國(guó)公司法》，2007年9月29日中國(guó)投資有限責(zé)任公司在中國(guó)北京正式設(shè)立，是從事外匯資金投資的國(guó)有獨(dú)資公司，注冊(cè)資本金為2000億美元。該公司實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，商業(yè)化運(yùn)作，在可接受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)合理的長(zhǎng)期投資回報(bào)，主要從事境外債券、股票、基金等金融產(chǎn)品投資及按照國(guó)務(wù)院的安排進(jìn)行境內(nèi)國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)投資，以實(shí)現(xiàn)外匯資產(chǎn)的保值增值，被視為中國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的發(fā)端。

三、中國(guó)金融業(yè)境外投資政策的主要問題及政策建議

(一)完善境外投資立法

當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)初步建立了金融業(yè)境外投資的基本制度框架，對(duì)于金融業(yè)中的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等子行業(yè)都有境外投資的相關(guān)法律法規(guī)，法律法規(guī)體系已經(jīng)初具規(guī)模，法律制度已初步建立，但是尚存缺陷:金融業(yè)境外投資的法律大部分屬于部門規(guī)章，在法律體系里位階比較低，權(quán)威性不夠。各部門規(guī)章之間內(nèi)容存在不協(xié)調(diào)，甚至存在沖突。例如，在QDII三個(gè)規(guī)章中，QDII的資格條件、投資對(duì)象以及所使用的概念都不統(tǒng)一。有些規(guī)定模糊不具體，可操作性不強(qiáng)。

因此，應(yīng)改變這種立法局面，統(tǒng)一中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的部門規(guī)章的內(nèi)容。目前可行的辦法是由中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)類似《境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)境外投資管理暫行辦法》的規(guī)章，對(duì)原有各自出臺(tái)的規(guī)章內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一。如果條件成熟的話，中國(guó)可以制定《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資法》，統(tǒng)一規(guī)定各類金融機(jī)構(gòu)境外投資的資格條件和審批程序、資金募集、資金管理、信息披露、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。這樣可以構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)境外投資法律框架:以《證券法》、《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資法》、《證券投資基金法》、《信托法》、《外匯管理?xiàng)l例》為基本法律，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章為輔助法律。

(二)理順監(jiān)管體制

盡管中國(guó)金融業(yè)境外投資監(jiān)管制度已形成體系，但是還存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散，各類金融機(jī)構(gòu)的境外投資監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一。這些境外投資的產(chǎn)品本質(zhì)相同，而且相互之間存在較強(qiáng)的可替代性，但是監(jiān)管機(jī)構(gòu)各不相同，相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管方式也存在較大差異(見表1)。這種不統(tǒng)一加大了監(jiān)管成本，降低了市場(chǎng)效率。

表1 金融機(jī)構(gòu)境外金融投資產(chǎn)品的監(jiān)管現(xiàn)狀

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)境外投資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家外匯局負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)境外金融投資業(yè)務(wù)涉及的外匯管理。

中國(guó)金融業(yè)奉行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)管理”原則。三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，審批監(jiān)管各行業(yè)的境外投資資格。盡管2004年中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合推出了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，確立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”與“信息交流與合作制度”，但是多年的分開的監(jiān)管模式，導(dǎo)致了三個(gè)監(jiān)管部門出臺(tái)的部門規(guī)章內(nèi)容不統(tǒng)一。

盡管中國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)管理的模式，但是對(duì)于境外投資而言，要使其真正達(dá)到促進(jìn)中國(guó)證券市場(chǎng)開放的效果，這種多部門各自為主的行政監(jiān)管體制既不合境外投資的效率原則和適度性原則，也不能切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益。因?yàn)榫惩馔顿Y產(chǎn)品的監(jiān)管涉及銀監(jiān)會(huì)、外匯管理局、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，還有如何與境外投資所在地監(jiān)管部門以及相關(guān)國(guó)際監(jiān)管組織的合作問題。從提高境外投資監(jiān)管效率考慮，中國(guó)有必要改革現(xiàn)有的監(jiān)管模式，以適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)境外投資的需要。為此，可由金融業(yè)各監(jiān)管部門聯(lián)合設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)組織金融業(yè)的對(duì)外投資活動(dòng)。又因境外投資產(chǎn)品多為證券，也可建立以中國(guó)證監(jiān)會(huì)為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)為輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式。

(三)加強(qiáng)境外投資的國(guó)際監(jiān)管合作

金融機(jī)構(gòu)境外投資涉及投資者、境內(nèi)投資機(jī)構(gòu)、境內(nèi)托管人、境外托管人、境外證券發(fā)行人、境外證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)，涉及多個(gè)國(guó)家的法律。既涉及本國(guó)監(jiān)管，又涉及東道國(guó)的監(jiān)管。對(duì)于境外投資業(yè)務(wù)，有效的業(yè)務(wù)監(jiān)管法律制度的構(gòu)建，并非一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)的法律設(shè)計(jì)所能為的，這種有效監(jiān)管體系的確立必須是一個(gè)動(dòng)態(tài)的國(guó)內(nèi)層面與國(guó)際層面雙頭并舉的協(xié)作監(jiān)管過程。對(duì)于境外投資的境外開戶、投資運(yùn)作、登記托管等行為無法直接監(jiān)管，使加強(qiáng)國(guó)際合作顯得非常必要。由于中國(guó)金融業(yè)境外投資制度剛建立不久，監(jiān)管水平不高，國(guó)際合作進(jìn)展緩慢，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

中國(guó)金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與他國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，建立有效的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管，保護(hù)投資者的利益。可以通過簽訂司法協(xié)助條約和諒解備忘錄等形式，謀求與其他國(guó)家及地區(qū)證券監(jiān)管部門在有關(guān)金融機(jī)構(gòu)境外投資違法行為的調(diào)查和執(zhí)行方面，相互提供協(xié)助，以便于本國(guó)證券法的域外運(yùn)用，從而達(dá)到其對(duì)國(guó)際化證券市場(chǎng)監(jiān)管的目的。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可利用國(guó)際監(jiān)管合作建立專門的信息平臺(tái)，為金融機(jī)構(gòu)熟悉有關(guān)國(guó)家或地區(qū)的資本市場(chǎng)，以及了解其政治、法律等制度創(chuàng)造良好的條件，使得金融機(jī)構(gòu)可以拓寬信息渠道，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研究以及對(duì)各主要國(guó)家金融市場(chǎng)走勢(shì)的判斷，選擇正確的投資方向，認(rèn)真做好交易對(duì)手選擇、風(fēng)險(xiǎn)披露、資產(chǎn)保管、糾紛處置等工作，控制境外投資風(fēng)險(xiǎn)。

［注 釋］

① 數(shù)據(jù)來源于《2008年中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》.

② 數(shù)據(jù)來源于《2009年國(guó)際金融市場(chǎng)報(bào)告》.

③ 數(shù)據(jù)來源于《2007年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)年報(bào)》.

④ 數(shù)據(jù)來源于《2009年國(guó)際金融市場(chǎng)報(bào)告》.

⑤ 數(shù)據(jù)來源于《2009年國(guó)際金融市場(chǎng)報(bào)告》.

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［責(zé)任編輯:張曉娟］

F830．59

A

1004－5295(2011)01－0057－06

2010－12－23

周亞軍(1972－)，男，四川資陽(yáng)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院09級(jí)博士生，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院講師，從事國(guó)際金融研究.