北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展思路與對策研究

隆學(xué)文

(首都師范大學(xué),北京 100048)

北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展思路與對策研究

隆學(xué)文

(首都師范大學(xué),北京 100048)

北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)各種矛盾與問題突出,成為影響首都形象和制約城市發(fā)展的問題區(qū)域。本文在分析城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的突出問題及其成因的基礎(chǔ)上,提出了推進(jìn)北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的新思路和政策建議。

城鄉(xiāng)結(jié)合部;二元結(jié)構(gòu);改革;政策

北京市中心城的城鄉(xiāng)結(jié)合部隨著城市中心區(qū)域的持續(xù)向外擴張,呈現(xiàn)出明顯的環(huán)帶狀特征[1]。隨著城市規(guī)模的不斷擴張[2],城鄉(xiāng)結(jié)合部目前逐漸延伸到六環(huán),主要包括海淀的海淀鄉(xiāng)、東升鄉(xiāng)、四季青鎮(zhèn)及其緊鄰的街道,朝陽的農(nóng)村地區(qū)以及豐臺的河?xùn)|地區(qū)等。加快城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合整治,對于推進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的突出問題

當(dāng)前,城鄉(xiāng)結(jié)合部是北京市城市環(huán)境最為臟亂、社會治安最為嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)管理體制直接沖突、城鄉(xiāng)差距最為明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為緩慢、公共設(shè)施嚴(yán)重缺失的矛盾聚焦地帶[3]。

(一)“城市爛邊”現(xiàn)象突出

第一,環(huán)境臟亂差問題突出。城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)衛(wèi)設(shè)施嚴(yán)重不足,垃圾堆積無人處置,多旱廁且無人清掃,環(huán)境衛(wèi)生臟亂現(xiàn)象嚴(yán)重影響了首都的整體形象和城市發(fā)展的全局。

第二,違章建設(shè)急劇增多。城鄉(xiāng)結(jié)合部私搭亂建現(xiàn)象十分嚴(yán)重,尤其是納入待征地范圍的村鎮(zhèn)違法建設(shè)急劇增多。部分地區(qū)的違法建設(shè)甚至占到了全部出租房屋的 70%以上。

第三,環(huán)境整治陷入周期性的整頓怪圈。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)違法建設(shè)屢禁不止,在環(huán)境整治上形成一輪又一輪的城市清理整頓周期,陷入惡性循環(huán)怪圈。

第四,案件“頻發(fā)、高發(fā)”,治安形勢堪憂。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會治安狀況普遍較差,無照攤販、黑車等社會問題較多,使得該區(qū)成為無固定職業(yè)的外來人口造假、販假、偷盜、搶劫、賣淫等案件多發(fā)地,案件曾占到全市發(fā)案總數(shù)七成以上。

(二)公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足

第一,基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)。城鄉(xiāng)結(jié)合部大多是由農(nóng)村演變而來的,其道路狹窄、常年失修,公共交通短缺,居民生活很不便利。大量外來人口涌入,脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施將更加無法承載。

第二,市政設(shè)施大多沒有納入市政管網(wǎng)。市政設(shè)施承載力嚴(yán)重不足,大部分上下水、排污管線還是 20世紀(jì)七八十年代按當(dāng)年人口基數(shù)建設(shè)的簡易設(shè)施,上下水管道老化,雨季排水困難;水、氣、熱管線等未能延伸到村內(nèi),且大多數(shù)沒有納入市政管網(wǎng),電力負(fù)荷超載,停水、停電等事故經(jīng)常發(fā)生。

第三,公共服務(wù)發(fā)展滯后。教育、醫(yī)療、文化等資源配置嚴(yán)重不足,尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口多,服務(wù)于流動人口的生活公共服務(wù)缺乏,當(dāng)?shù)刈x書難、看病難問題突出。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造明顯滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部原有集體經(jīng)濟組織改革滯后于戶籍和土地改革,財產(chǎn)關(guān)系模糊,集體資產(chǎn)處置政策滯后[4],處置工作制約城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟發(fā)展。

第二,瓦片經(jīng)濟成為許多城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的依托。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部集體經(jīng)濟不發(fā)達(dá),農(nóng)民收入缺乏可靠來源[5],大多借助空余房屋對外出租作為家庭收入的主要來源。

第三,流動人口對低端產(chǎn)業(yè)的依賴助長了次生產(chǎn)業(yè)圈。城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的大量傳統(tǒng)低端服務(wù)業(yè),多屬違法違章生產(chǎn)經(jīng)營。流動人口租用各種房屋進(jìn)行的經(jīng)營活動大多是無照經(jīng)營或游商,甚至成為不法分子藏污納垢的場所和非法食品生產(chǎn)、加工、制假行為的產(chǎn)生地,形成了次生產(chǎn)業(yè)圈,影響了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境,嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。

(四)城市管理嚴(yán)重缺位

第一,戶籍人口嚴(yán)重倒掛。城鄉(xiāng)結(jié)合部因房租價錢便宜、生活成本較低成為大量來京務(wù)工人員的聚居地,且當(dāng)?shù)貞艏丝谂c流動人口數(shù)量嚴(yán)重倒掛。如海淀區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部戶籍人口 8萬多,流動人口能達(dá)到 50萬。

第二,城鄉(xiāng)交叉造成管理真空地帶較多。城鄉(xiāng)結(jié)合部轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄰近街道辦事處多存在行政區(qū)劃上重疊、交叉問題。由于存在“一地兩府”和“一地多主”,因此,不同管理體制很容易產(chǎn)生都管都不全管、責(zé)任不落實現(xiàn)象,造成城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)管理缺位。

二、造成城鄉(xiāng)結(jié)合部問題突出的原因

(一)城鄉(xiāng)二元體制是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部多重矛盾的根源

第一,農(nóng)村財政投入體制是制約城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的根本。城鄉(xiāng)公共管理和服務(wù)經(jīng)費來源差別巨大,城鄉(xiāng)結(jié)合部的市政基礎(chǔ)設(shè)施主要靠村鎮(zhèn)有限的資金投入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以負(fù)擔(dān)人口倒掛對公共財政投入的巨大需求,造成投入嚴(yán)重不足。

第二,城鄉(xiāng)管理交叉會導(dǎo)致管理缺位。城鄉(xiāng)結(jié)合部在管理上“條塊分割、多頭管理”,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理難以適應(yīng)城市化發(fā)展的新形勢。尤其是城鄉(xiāng)二元體制的“行政分設(shè),經(jīng)濟分管,社會分治”,使得原來一般的治理只能解決臨時問題和表面問題,都屬于治標(biāo)不治本。在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)投資建設(shè)過程中,政府財力有限,而開發(fā)商無利可圖,形成了“投資不愿投、環(huán)境無力治、治安管不了”的局面。

(二)“三大政策盲點”造成城市爛邊久治不愈

第一,“拆遷安置的政策盲點”。城市化進(jìn)程中農(nóng)民利益沒有得到充分保障。在城市建設(shè)征占土地過程中,征地補償協(xié)商機制尚不完善,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益沒有得到有效保障。轉(zhuǎn)居農(nóng)民隱性失業(yè)多,保障水平參差不齊。同時,由于房價市場暴漲,貨幣拆遷已經(jīng)難以推行。

第二,“違章建筑拆除的法律盲點”。有關(guān)執(zhí)法部門在拆除違章建筑、制止私搭亂建的過程中,法律依據(jù)不足,從而造成私搭亂建風(fēng)氣日益高漲。

第三,“街鄉(xiāng)交叉管理的政策盲點”。街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩方都在維持自己的管理范圍不外溢,勢必造成交接地帶無人管理、相互推諉的管理盲點存在。

(三)土地管理和產(chǎn)權(quán)制度不合理

第一,農(nóng)村集體所有土地不能直接進(jìn)入土地一、二級市場。造成城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展必需的建設(shè)用地嚴(yán)重不足,發(fā)展空間受限,舊村改造資金難以平衡,農(nóng)村城市化進(jìn)程受阻。

第二,集體資產(chǎn)沒有得到及時有效的處置。農(nóng)村集體資產(chǎn)處置制度安排滯后于城市化進(jìn)程,導(dǎo)致被征地鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)長期得不到及時、合理的處置,進(jìn)而引發(fā)一系列經(jīng)濟問題和社會問題。

(四)城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重滯后

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃嚴(yán)重滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)長期以來一直沿用原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃,滯后于城市化進(jìn)程,規(guī)劃拆遷村和保留村建設(shè)缺乏明確發(fā)展方向,商業(yè)、服務(wù)設(shè)施配套不足,缺乏與人口分布、交通環(huán)境的統(tǒng)籌考慮;市政設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,與城市管網(wǎng)難以有效銜接,地面交通、軌道交通的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮。

第二,產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到規(guī)劃、土地、綠隔等多種因素影響。由于城市規(guī)劃定位不夠清晰,產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不夠明確,次生經(jīng)濟影響大,城市經(jīng)濟難以進(jìn)入。加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境受基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、交通擁堵等問題影響,投資吸引力低。建設(shè)用地不足,土地約束大,限制了部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綠隔用地被規(guī)劃為基本農(nóng)田,影響了綠隔配套產(chǎn)業(yè)項目的實施。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)實體較少,體量較小,層次較低,產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。集體經(jīng)濟發(fā)育不足,農(nóng)民沒有找到穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)依托。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的思路與目標(biāo)

(一 )總體思路

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公共服務(wù)均等化理念,遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則、改革創(chuàng)新推動原則、規(guī)劃先行原則、維護農(nóng)民利益原則等原則,加快以社會政策為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程,妥善處理城市化與農(nóng)民利益的保護關(guān)系,以改革和制度創(chuàng)新為驅(qū)動力,規(guī)劃先行、因地制宜、分類發(fā)展,按照區(qū)位條件分為綠隔區(qū)、未來城區(qū)、示范新村三種類型。近期以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo),遠(yuǎn)期以全部城市化為目標(biāo),將綠隔區(qū)建設(shè)成為環(huán)城景觀帶,將未來城區(qū)打造成為城市經(jīng)濟活躍的現(xiàn)代化新城區(qū),將示范新村建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善的社會主義新農(nóng)村,使城鄉(xiāng)結(jié)合部成為特色宜居新區(qū)、城市經(jīng)濟服務(wù)帶和環(huán)城休閑景觀帶,將城鄉(xiāng)結(jié)合部作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范地區(qū)。

(二 )發(fā)展目標(biāo)

城鄉(xiāng)結(jié)合部要著力實現(xiàn)四項目標(biāo),即實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)環(huán)境的景觀化、城市經(jīng)濟的多元化、城市管理的社區(qū)化和公共服務(wù)的均等化。

第一,環(huán)境的景觀化——打造環(huán)城景觀。編制詳細(xì)性控制規(guī)劃,通過設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和規(guī)范管理,建立環(huán)境整治的長效機制。因地制宜建設(shè)休閑公園、農(nóng)家樂園與群眾文體館所,增加旅游休閑、餐飲設(shè)施,打造農(nóng)村生態(tài)景觀與城市現(xiàn)代風(fēng)光相互映襯的、環(huán)境優(yōu)美的、適合休閑的環(huán)城景觀帶。

第二,城市經(jīng)濟的多元化——發(fā)展城市經(jīng)濟。按照城市經(jīng)濟發(fā)展的定位要求,主動調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟發(fā)展思路,大力發(fā)展以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的城市經(jīng)濟,通過產(chǎn)業(yè)帶動來促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造,形成以物業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)家樂經(jīng)濟、社區(qū)經(jīng)濟等城市經(jīng)濟形態(tài)富有活力的特色產(chǎn)業(yè)帶。

第三,公共服務(wù)的均等化——改善公共服務(wù)。加大市級財政的投資力度,對于關(guān)系民生的交通、教育、醫(yī)療等迫切需要解決的問題,加大項目支持。重點打通制約城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的道路,加快公立學(xué)校、等級醫(yī)院和社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)步伐,大力改善基礎(chǔ)設(shè)施,提升居住環(huán)境質(zhì)量,實現(xiàn)與城區(qū)基本相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。

第四,城市管理的社區(qū)化——延伸城市管理。完善城市管理體制,實現(xiàn)城市社區(qū)化管理全覆蓋,改善居住環(huán)境,提升生活質(zhì)量,讓城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾共享城市化成果。

四、加快綜合配套改革,完善相關(guān)政策

要從改革突破和制度創(chuàng)新兩方面入手[8],圍繞“三延伸、兩改革”,加大改革力度,突破二元體制。積極探索“兩類模式”,大力培育“三類產(chǎn)業(yè)”,將城鄉(xiāng)結(jié)合部作為綜合配套改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推行城市化管理的示范地區(qū) (見圖一)。

圖一:城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合配套改革模式

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,努力實現(xiàn)三個延伸

1.市區(qū)兩級公共財政投資向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸

一是加大財政資金投入。建立城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)和管理投入長效機制,逐步理順區(qū)域公共產(chǎn)品投入和管理體制,嚴(yán)格按照“費隨事走”的原則,加大向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的財政資金投入,最終使城市建設(shè)所需經(jīng)費統(tǒng)一納入公共財政支出,徹底解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)資金投入問題。

二是加大基礎(chǔ)設(shè)施扶持力度。針對城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)相對滯后、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重、基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多的問題,建議加大資金支持力度。將城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地新發(fā)生的土地出讓金及其他有償使用收益,全額返還給區(qū)級財政,專項用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

三是將農(nóng)村地區(qū)城市主干路、次干路納入市政道路規(guī)劃。建議參照支持新城的政策,增加城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拆遷資金補助比例,將主干路和市重點工程建設(shè)的拆遷補助比例提高到 100%;次干路由市政府投資建設(shè),區(qū)政府負(fù)責(zé)拆遷。

四是制定對符合鄉(xiāng)域規(guī)劃的自建道路、由各鄉(xiāng)修建的城市支路的補助程序和辦法。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求,完善其他水、電、氣、熱等市政管網(wǎng)。

2.城市管理模式向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸

一是城市管理范圍向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸。延伸部門管理職能,盡快促進(jìn)公安、市政、環(huán)衛(wèi)、城管等城市管理職能部門管理向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)下移,加大市區(qū)兩級財政的支持力度,保證機構(gòu)、人員、辦公設(shè)施的配備。

二是管網(wǎng)線路設(shè)施向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸。將城鄉(xiāng)結(jié)合部道路、市政設(shè)施等城市公用事業(yè)全部納入市政體系。完善水、電、氣、熱等市政管網(wǎng);加強道路、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護;加強環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)和環(huán)衛(wèi)運營;發(fā)展便民設(shè)施,加快菜市場等便民商業(yè)設(shè)施的建設(shè)配套。

三是推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸。提升城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)水平,加大教育、衛(wèi)生、體育、文化等公共服務(wù)設(shè)施投入力度,加快公立學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)步伐,發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部臨近中心城的優(yōu)勢,加大城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向城鄉(xiāng)結(jié)合部輻射。

3.推進(jìn)城區(qū)社會政策向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸

一是加大以農(nóng)轉(zhuǎn)居為核心內(nèi)容的社會政策創(chuàng)新力度。將解決農(nóng)轉(zhuǎn)居問題和社會保障問題作為解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人民眼前生活和未來生活的關(guān)鍵。在具體改革模式上可以采取“形式多樣、逐步探索”的方式。農(nóng)轉(zhuǎn)居問題可以通過新生產(chǎn)方式改變農(nóng)民生活方式,盡快出臺相應(yīng)的拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn),在貨幣補償無法實施的情況下,采取農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓建設(shè),有效解決轉(zhuǎn)居農(nóng)民的生活來源,并通過集體經(jīng)濟保障上樓后的農(nóng)籍人口的生活來源。開展農(nóng)轉(zhuǎn)居試點,對于農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程可以考慮實施整建制轉(zhuǎn)居或逐步轉(zhuǎn)居兩條路徑。探索試行“雙低”即低標(biāo)準(zhǔn)繳納、低標(biāo)準(zhǔn)享受的社會保障政策。

二是建立多層次、廣覆蓋的社會保障體系。針對轄區(qū)內(nèi)各類不同人群,按“多層次、多渠道、分階段”的原則健全完善社會保障體系。多層次,即超轉(zhuǎn)政策、城保政策、農(nóng)保政策和村級福利等政策在一定時期內(nèi)并存;多渠道,即在籌資方面由區(qū)財政、村集體、個人多方面負(fù)擔(dān);分階段,即社會保障不搞“一刀切”,針對城市化進(jìn)程具體情況,分階段進(jìn)行。

三是完善相關(guān)配套政策。出臺綠化隔離地區(qū)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的操作辦法、拆除違法建設(shè)后恢復(fù)用地功能的補貼政策、新建農(nóng)民小區(qū)物業(yè)管理辦法以及村委會管理與社區(qū)管理的對接政策等。

(二)突破二元體制,加快推進(jìn)兩項改革

開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向街道體制并軌、村委會向居委會轉(zhuǎn)制、戶籍屬地管理向居住地治理等行政體制改革;加快農(nóng)村集體土地制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革,推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制等經(jīng)濟體制改革。

1.積極推進(jìn)行政管理體制改革

逐步完成鄉(xiāng)與街道轄區(qū)調(diào)整、劃分,探索街、鄉(xiāng)一體化管理的有效途徑,建立統(tǒng)一的城市行政管理體制。

一是全面實施街道管理體制。針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員不足、城市管理職能弱化的問題,應(yīng)增加地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制,充實城市管理職能和力量,通過三到五年的過渡,將城鄉(xiāng)結(jié)合部全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步過渡為街道辦事處,實施街道管理體制。切實建立“以塊為主、條塊結(jié)合”的管理體制,切實解決城鄉(xiāng)矛盾和利益沖突,建立適應(yīng)城市化發(fā)展要求的城市型建制。

二是加快社區(qū)管理轉(zhuǎn)換。對基本完成社區(qū)股份合作制改革、經(jīng)濟實力較強、條件較為成熟的行政村,要加速推進(jìn)行政管理體制改革,人員納入城市戶籍管理,社會管理體制由村委會過渡為社區(qū)居委會。通過三到五年的過渡,將城鄉(xiāng)結(jié)合部全部行政村逐步轉(zhuǎn)換為社區(qū)居委會。

三是探索城鄉(xiāng)結(jié)合部長效治理機制。創(chuàng)新城市管理機制。探索建立由城管部門牽頭、相關(guān)執(zhí)法部門共同參與、協(xié)同合作的城市管理協(xié)調(diào)機制。探索建立城市管理社會參與機制。探索建立政府主導(dǎo),社會組織和公眾共同參與的城市管理機制,積極發(fā)揮社會組織的作用,讓市民從決策、執(zhí)法、監(jiān)督全過程參與城市管理。探索無照經(jīng)營等違法行為的長效治理機制。對于無照經(jīng)營問題,應(yīng)探索“以疏代堵”,給予一些便民服務(wù)適度的生存空間,滿足群眾的生活需求。

2.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟體制改革

一是加快城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地制度改革、試點征地方式改革。首先,研究探索將集體土地全部征為國有。在征收形式上,可以采取組團開發(fā)、逐步實施的形式;在征地補償方式上,可以根據(jù)各村不同的情況,試點征地多元化補償機制。其次,考慮到各地土地征地情況和綠隔限制狀況的差異性,土地資源應(yīng)在全市(區(qū))范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑,適當(dāng)統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo),加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革。

二是推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置。認(rèn)真總結(jié)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗,鼓勵支持符合條件村因地制宜,盡快完成村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。加快鄉(xiāng)、村的股份合作制改革,推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置,規(guī)范集體資產(chǎn),保證其保值增值。

三是加快集體經(jīng)濟組織的改制。首先,應(yīng)積極推進(jìn)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革,明晰產(chǎn)權(quán),為下一步實施農(nóng)轉(zhuǎn)居奠定基礎(chǔ)。其次,市有關(guān)部門要研究制定鼓勵集體經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策和措施,先行試點,培育、扶持集體經(jīng)濟發(fā)展。適應(yīng)城市化、市場化的要求,積極探索社區(qū)股份合作制資本結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑,已完成社區(qū)股份合作制改革、但資產(chǎn)處置和量化沒有到位的村,要加大力度進(jìn)行深化和完善改革。

四是完善綠隔建設(shè)的有關(guān)產(chǎn)業(yè)配套政策。首先,區(qū)政府在全區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編時,要根據(jù)市政府下達(dá)的基本農(nóng)田指標(biāo)對綠隔地區(qū)的基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整,保證配套綠色產(chǎn)業(yè)項目的實施。其次,探索將綠地管護納入城市園林管理體系或采取承包給集體管護的方式,提高補助標(biāo)準(zhǔn),鼓勵在綠隔地區(qū)種植經(jīng)濟林和花卉,提高綠地的經(jīng)濟價值。

(三)加強規(guī)劃配套,積極探索兩類模式

科學(xué)發(fā)展,規(guī)劃先行。要制定城鄉(xiāng)結(jié)合部改造規(guī)劃,在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,根據(jù)總規(guī)和控規(guī)要求,分類編制規(guī)劃綠隔區(qū)、規(guī)劃城區(qū)、規(guī)劃新村三種類型的發(fā)展規(guī)劃,用規(guī)劃指導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部改造。積極推進(jìn)合村建設(shè)模式,體現(xiàn)集約利用土地,停止不符合規(guī)劃的舊村改造項目和村民自住樓建設(shè)。

1.探索符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的設(shè)施和公共服務(wù)配置模式

根據(jù)城市管理模式向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸的總體要求,科學(xué)設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn),探索合理配置模式,編制科學(xué)可行的控制性詳細(xì)規(guī)劃和市政設(shè)施規(guī)劃,引導(dǎo)舊村改造和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為城鄉(xiāng)結(jié)合部改造和建設(shè)提供科學(xué)的依據(jù),避免盲目建設(shè)帶來的資源浪費和發(fā)展隱患。

2.積極探索舊村規(guī)劃建設(shè)和有效改造模式

可以考慮由政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè),村民搬遷安置用房建設(shè)可采用拆遷房和回遷房面積按照合理比例搬遷的模式,或者由政府進(jìn)行總體規(guī)劃,采取農(nóng)民自建等多種建設(shè)形式的模式。制定舊村改造規(guī)劃,舊村改造要與市政設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套,要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民轉(zhuǎn)居、就業(yè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的問題。

(四)明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),大力培育三類產(chǎn)業(yè)

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的可持續(xù)性”和“產(chǎn)業(yè)模式的創(chuàng)新性”為前提,可以依據(jù)規(guī)劃綠隔區(qū)、規(guī)劃城區(qū)、規(guī)劃新村三種類型明確城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。

1.大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟

大力推行集體土地股權(quán)化,使失地農(nóng)民成為“股民”,確保農(nóng)民失地上樓后收入不減,生活質(zhì)量提升,社保有保障。

建立租房合作社,努力改善流動人口的居住條件。提高農(nóng)民房屋出租的組織化程度,集體按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)改造現(xiàn)有閑置房,改善住房條件,變“瓦片經(jīng)濟”為“物業(yè)經(jīng)濟”,讓更多農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)性收入。同時,可以因地制宜為流動人口集中建設(shè)一批廉價房,解決流動人口的居住問題,擠壓低端產(chǎn)業(yè)生存空間,規(guī)范管理。

2.大力發(fā)展休閑餐飲

改善農(nóng)村生態(tài)景觀,發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),大力建設(shè)休閑公園、采摘園與群眾文體館所,適度發(fā)展特色餐飲,將城鄉(xiāng)結(jié)合部打造成適應(yīng)城市居民休閑旅游的環(huán)境優(yōu)美的環(huán)城景觀帶。

3.大力發(fā)展其他城市經(jīng)濟

大力支持已經(jīng)明確規(guī)劃為城區(qū)的地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目,加大招商引資力度,大力引進(jìn)發(fā)展符合城市產(chǎn)業(yè)特色的現(xiàn)代化商業(yè)、商務(wù)、會展、文化等第三產(chǎn)業(yè),尤其是加快產(chǎn)業(yè)功能區(qū)周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級,改造提升傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè),使其更具發(fā)展活力,逐步淘汰污染嚴(yán)重、耗能高的企業(yè)。

[1]任榮榮,張紅.城鄉(xiāng)結(jié)合部界定方法研究.城市問題,2008(4):43-47.[2]戚本超,周達(dá).北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展演變及啟示.城市問題,2007,(1):61-64.

[3]馮曉英.北京城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)建設(shè)淺議.首都建設(shè)大觀,2003,(11):52-53.

[4]魏書華.城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化與農(nóng)村集體資產(chǎn)處置.城市問題,2002,(4):66-69.

[5]董克用,成得禮.從北京看城鄉(xiāng)結(jié)合部“失地農(nóng)民”面臨的困境與解決思路.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理,2006,(3):31-35.

[6]洪敏,陳煥偉.城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用格局及影響因素分析——以北京海淀區(qū)為例.農(nóng)村經(jīng)濟,2004,(9):35-36.

責(zé)任編輯:王 珊

F291.1

A

1002-0519(2011)02-0092-05

2011-02-28

863計劃重點項目(2006AA120104);北京市發(fā)改委調(diào)研課題(20080203)

隆學(xué)文,男,首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院博士研究生,主要從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與城市發(fā)展政策研究。