中國住宅合作社的發(fā)展變遷與現(xiàn)實思考

王思鋒 金儉

摘 要：在住房價格居高不下、公民住房保障困難重重的現(xiàn)實語境下，被視為中國住房保障供應(yīng)第三條路徑的住宅合作社受到全社會的普遍關(guān)注。20多年的歷史發(fā)展證明，住宅合作社在我國并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的社會效果，中國住宅合作社的生存和發(fā)展面臨諸多困境，其根源不僅在于立法的缺失，更是各種團體利益捆綁的結(jié)果。完善房地產(chǎn)市場調(diào)控，保障公民居住權(quán)利，應(yīng)當(dāng)肯定和鼓勵住宅合作社制度的發(fā)展。通過住房立法完善住宅合作社法律制度是當(dāng)前亟需解決的首要問題。

關(guān)鍵詞：住宅合作社；合作建房；住有所居；住房保障

中圖分類號：D669.2文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）09-0073-03

住宅合作社屬于合作社的類型之一，是一個為其社員提供持續(xù)住房的法律組織，歸其社員所有并受其控制。我國《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定：住宅合作社，是指經(jīng)市（縣）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門批準(zhǔn)，由城市居民、職工為改善自身住房條件而自愿參加，不以盈利為目的的公益性合作經(jīng)濟組織，具有法人資格。住宅合作社具有典型的非盈利性特征，旨在通過社員集資合作建造住宅，改善合作社社員的居住條件。然而，從我國實際來看，住宅合作社的生存和發(fā)展卻因處處受限而一直處于極為艱難的境地，在改善公民居住條件、實施住房保障的過程中，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在我國當(dāng)前住房保障背景下，組建住宅合作社、集資合作建設(shè)住房的呼聲越來越高。因此，全面回顧我國住宅合作社20年的發(fā)展變遷，認真分析其面臨的困境與出路，對于緩解我國住房保障壓力、改善居民住房狀況具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國住宅合作社20年發(fā)展歷程回顧

從1990年我國住宅合作社制度的初步建立至今，隨著國家經(jīng)濟形勢和住房政策的發(fā)展變化，我國的住宅合作社先后經(jīng)歷了建立與發(fā)展、逐步走向衰落、發(fā)展停滯等不同的歷史階段：

1.1990年—1997年：住宅合作社制度的建立與發(fā)展時期。住宅合作社在國外已經(jīng)有200多年的歷史，有文字記載的最早的住宅合作社是1775年于英國伯明翰成立的互助性建筑社團。[2]中國的住宅合作社制度發(fā)展較晚，1986年，上海市成立了第一家住宅合作社——“新欣住宅合作社”，開創(chuàng)了我國住宅合作社發(fā)展的先河。此后，北京、天津、沈陽、武漢、昆明、包頭、長春、哈爾濱、南京等地相繼組建了不同形式的住宅合作社。但是這一時期成立的住宅合作社由于缺乏法律依據(jù)而受到廣泛質(zhì)疑，發(fā)展較為緩慢。1990年，陜西省銅川市發(fā)布實施《銅川市住宅合作社暫行辦法》（銅政發(fā)［1990］122號），這是我國首次明確規(guī)范住宅合作社的地方規(guī)范性文件，在我國住宅合作社制度的發(fā)展過程中起著具有標(biāo)志性意義。1991年12月31日，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組頒發(fā)的《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》第6條規(guī)定：“各地政府應(yīng)大力支持單位或個人的集資、合作建房，特別是結(jié)合‘解危、‘解困進行的集資、合作建房。計劃、金融、財政、稅收、城建、規(guī)劃、土地等有關(guān)部門應(yīng)該積極配合、支持，通過減免稅費等扶持政策，努力降低建房造價……除指令性計劃安排外的住房建設(shè)外，對個人集資與合作建房的部分可以不受規(guī)模的控制，實行指導(dǎo)性計劃?！痹撘庖娒鞔_肯定和鼓勵單位或個人的集資、合作建房。1992年2月14日，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國家稅務(wù)局聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》，詳細規(guī)范了住宅合作社的設(shè)立、類型、管理以及合作住宅的建設(shè)、產(chǎn)權(quán)登記、維修、管理等，該《辦法》的頒布標(biāo)志著我國住宅合作社制度的正式建立，這是我國首部也是目前為止唯一一部以立法的形式明確規(guī)定住宅合作社制度的規(guī)范性法律文件。1994年7月18日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，再一次明確了國家對合作建房和住宅合作社的鼓勵與支持態(tài)度：鼓勵集資合作建房，繼續(xù)發(fā)展住宅合作社，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，充分發(fā)揮各方面積極性，加快城鎮(zhèn)危舊住房改造。[3] 《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》和相關(guān)政策的實施，極大地推動了我國住宅合作社的發(fā)展，至1997年全國已有住宅合作社5000多家，遍及全國20多個省市，約150萬個家庭參與了這種合作建房方式。[4]住宅合作社這一組織形式在我國各地得到廣泛發(fā)展。此外，北京市人民政府于1992年5月30日頒布了《北京市城鎮(zhèn)住宅合作社管理辦法》，大力推行住宅合作社制度，先后建立了40多家住宅合作社，成為地方住宅合作社制度發(fā)展的典范。

2.1998年—2002年：住宅合作社制度的衰落時期。從1998年開始，我國正式進行住房分配體制改革，要求停止住房的實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。從此，我國的住房分配制度逐漸由福利分房走向市場化供應(yīng)。穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度成為當(dāng)時住房體制改革的指導(dǎo)思想。隨著我國住房建設(shè)和住房市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是商品住房供給的大量增加和我國住房制度改革重點的轉(zhuǎn)移，各地住宅合作社的發(fā)展出現(xiàn)了逐步下滑的趨勢，到2002年，其數(shù)量已不及90年代初的一半，住宅合作社的發(fā)展事業(yè)趨于衰落。[5]但是，這一時期的住房政策對集資建房和合作建房仍然是肯定的。[6]

3.2003年—2010年：住宅合作社制度的停滯時期。自2003年開始，國家相關(guān)政策文件中幾乎沒有關(guān)于“住宅合作社”制度的任何正面表述和規(guī)定，而是對集資、合作建房逐步進行限制。2003年8月12日，國務(wù)院（國發(fā)[2003]18號）文件規(guī)定：集資、合作建房是經(jīng)濟適用住房建設(shè)的組成部分，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、參加對象和優(yōu)惠政策，按照經(jīng)濟適用住房的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實物分房或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。[7]2006年，國務(wù)院辦公廳（國辦發(fā)［2006］37號）文件進一步規(guī)定：嚴(yán)格規(guī)范集資合作建房，制止部分單位利用職權(quán)以集資合作建房名義，變相進行住房實物福利分配的違規(guī)行為。[8]2006年8月14日，建設(shè)部、監(jiān)察部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布（建住房[2006]196號）文件規(guī)定：一律停止審批黨政機關(guān)集資合作建房項目。嚴(yán)禁黨政機關(guān)利用職權(quán)或其影響，以任何名義、任何方式搞集資合作建房，超標(biāo)準(zhǔn)為本單位職工牟取住房利益。[9] 2007年國務(wù)院（國發(fā)［2007］24號）文件對集資合作建房有所放松：單位集資合作建房只能由距離城區(qū)較遠的獨立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)，在符合城市規(guī)劃前提下，經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，并利用自用土地組織實施。但同時又規(guī)定，各級國家機關(guān)一律不得搞單位集資合作建房，任何單位不得新征用或新購買土地搞集資合作建房，單位集資合作建房不得向非經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象出售。[10]從以上政策文件來看，2003年至2007年，國家對集資、合作建房基本上采取的是嚴(yán)格限制的態(tài)度。住宅合作社的數(shù)量也在迅速減少，以北京為例，截至2005年，住宅合作社的數(shù)量已經(jīng)銳減至10家，而且全為單位型住宅合作社。[11]

雖然集資、合作建房與住宅合作社建房本身有明顯的區(qū)別，但是，單位通過成立住宅合作社進行集資、合作建房卻是住宅合作社發(fā)展的一種主要形式，國家對集資、合作建房的限制，在一定程度上使得住宅合作社的發(fā)展受到很大的影響。2004年于凌罡發(fā)動“個人集資建房”，掀開全國范圍內(nèi)個人集資建房的高潮。此后，上海、南京、深圳、沈陽、溫州等地紛紛有人發(fā)動召集個人集資建房，媒體也紛紛開展有關(guān)個人集資建房的大討論。通過個人集資、成立住宅合作社成為當(dāng)時最熱門的房地產(chǎn)話題，眾多城市人群也因此將擁有住房的夢想寄托于這一住房建設(shè)模式。然而，從實踐來看，除北京之外，自2004年于凌罡發(fā)動“個人集資建房”至今，我國幾乎沒有住宅合作社集資建房的成功范例。廣州、南京、青島等地紛紛發(fā)起的合作社集資建房終因?qū)徍瞬煌ㄟ^、或者被以非法集資名義叫停、或者因拿不到土地而擱淺、或者由于其他原因最后偃旗息鼓。長時間以來，我國的住宅合作社制度形同虛設(shè)，住宅合作社的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)，并有逐漸被開發(fā)商全面取代之勢。

二、基于歷史與現(xiàn)實的客觀評價與思考

回顧我國住宅合作社的發(fā)展歷程，可以清楚地看到，我國的住宅合作社在上個世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)短暫的繁榮之后，便失去了長久發(fā)展的生命力?？陀^地說，我國住宅合作社的出現(xiàn)，順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的要求，為解決城鎮(zhèn)住房問題提供了新的解決思路，成為我國建立多層次住房保障體系的重要來源，在一定程度上滿足了部分城鎮(zhèn)居民的居住需求。但是，這一符合世界合作經(jīng)濟發(fā)展潮流的住房發(fā)展模式，在中國并沒有收到預(yù)期的社會效果。20年的發(fā)展歷程顯示：

1.住宅合作社的主體地位不明確。1990年至今，有關(guān)住宅合作社的規(guī)范性法律文件僅有一部暫行的部門規(guī)章，其他政策性文件也只有一些不太明確的原則性規(guī)定，住宅合作社的主體地位并沒有在全國得到普遍接受和真正確立。地方政府和主管行政機關(guān)在住宅合作社的問題上消極對待，或者反對、或者觀望。而從世界范圍來看，住宅合作社卻一直被很多國家視為解決城市居民住房困難的重要形式。英國一貫重視和支持住宅合作社的發(fā)展，并擁有世界上最大的住宅合作社——夏利法克斯住宅合作社。在德國，住宅合作社是住宅建房的主要組織形式，合作社建造的住宅占全國新建住宅總數(shù)的30.9%。[12] 法國、意大利、奧地利、韓國、日本、印度等國家都普遍支持住宅合作社的發(fā)展。國際合作社聯(lián)盟（ICA）專門設(shè)有住房合作委員會，從成立至今，一直致力于指導(dǎo)和推動各國住宅合作社的發(fā)展以及國際間的交流與合作。

2.住宅合作社的發(fā)展類型較為單一。從住宅合作社的構(gòu)成來看，絕大部分都屬于由部門、單位、行業(yè)系統(tǒng)主辦的合作社，具有特定身份的人如國家公務(wù)員、單位職工才能夠加入住宅合作社，而純粹意義上的完全由城鎮(zhèn)居民自愿參加的住宅合作社卻寥寥無幾。住宅合作社這一能夠平等、有力地解決中低收入者住房問題的建房模式在我國變成了一種行業(yè)性或單位性的強制建房方式，失去了其自愿、民主的本質(zhì)。最后，單位主導(dǎo)型的職工住宅合作社合作建房也被實際叫停。

3.住宅合作社尚未充分發(fā)揮其住房保障功能。住宅合作社的宗旨在于解決廣大中低收入居民的住房困難，但是實踐表明，住宅合作社在相當(dāng)程度上滿足了政府公務(wù)員、大型事業(yè)單位職工的住房需求，中低收入居民根本難以通過加入政府主導(dǎo)型和單位主導(dǎo)型的住宅合作社來實現(xiàn)其居住要求。且由于政策的調(diào)整，現(xiàn)有的住房保障結(jié)構(gòu)主要是由普通商品住房和保障性住房兩部分構(gòu)成，住宅合作社集資、合作建房因為政策限制難以發(fā)揮其保障功能。從全國范圍來看，因為有地方性規(guī)章支持，僅有北京的住宅合作社發(fā)展?fàn)顩r較好，曾經(jīng)為改善居民住宅狀況發(fā)揮了積極的作用。除此之外，其他各地的住宅合作社發(fā)展收效甚微。

三、住宅合作社當(dāng)前面臨的生存困境與現(xiàn)實選擇

從我國現(xiàn)行法律來看，住宅合作社有其存在的法律基礎(chǔ)，它是行政規(guī)章明確規(guī)定的旨在解決城鎮(zhèn)居民住房困難、改善居住條件的重要方式。從我國《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等法律來看，雖然沒有直接規(guī)定住宅合作社集資合作建房，但也沒有明文禁止。但是，隨著我國住房體制市場化改革的不斷深入，單位、個人集資建房的住宅合作社組織形式逐漸為各種政策所限制。如前文所述，國家房改以來的各種政策，幾乎沒有對“住宅合作社”制度有任何的正面表述和規(guī)定。在《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定的幾種住宅合作社類型當(dāng)中，由本系統(tǒng)或本單位組織所屬職工參加的系統(tǒng)或單位的職工住宅合作社是住宅合作社的常見形式。單位集資建房或者合作建房曾經(jīng)為解決職工住房問題起到了積極的作用，但是政府卻以各種政策性文件的形式限制甚至是否定這一住宅組織形式，使這種純粹意義上的住宅合作社僅成為一個法律上的概念，住宅合作社這一美好事物，對中低收入的城鎮(zhèn)居民來說只能是空中樓閣。[13]此外，由個人集資建房的住宅合作社形式在我國也缺少生存空間，幾乎寸步難行。在實踐中，除了上述生存困境，住宅合作社發(fā)展還面臨法律缺位，監(jiān)管不力。存在組織形式混亂、住宅建設(shè)用地獲取困難、合作建房資金短缺等現(xiàn)實障礙，這些問題嚴(yán)重地制約著住宅合作社的發(fā)展?？梢哉f，住宅合作社制度的生存與發(fā)展已經(jīng)受到嚴(yán)峻的考驗。因而，在住房保障的大背景下，我們必須重新客觀地審視這一制度，住宅合作社要不要存在？應(yīng)該如何發(fā)展？這是我們不可回避的重要現(xiàn)實問題。

住宅合作社作為具有特殊功能的企業(yè)形態(tài)，其和房地產(chǎn)開發(fā)公司應(yīng)該是一對孿生兄弟，共同存在于城市建設(shè)、改善居住環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展等社會運動中，二者相輔相成，是一個國家城市化進程中不可缺少的要素。[13] 筆者認為，在全社會普遍關(guān)注住房保障問題的背景下，要真正解決廣大中低收入人群的居住問題，最終實現(xiàn)“住有所居”的住房保障目標(biāo)，必須從我國現(xiàn)實出發(fā)，肯定和支持住宅合作社的全面發(fā)展。

發(fā)展住宅合作社，鼓勵集資合作建房，在客觀上會使其成員購房的成本大大降低，對抑制目前的高房價起到一定的作用，也有利于降低房地產(chǎn)市場泡沫，確保我國金融安全，健全房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控。同時，住宅合作社是為解決社會弱勢群體的住房需求而建立，被視為解決住房問題的第三條道路，不僅可以消除居民因無力購房而引起的社會不滿和矛盾，減少社會不穩(wěn)定因素，還將有利于降低社會財富的不公平分配，縮小貧富差距。此外，從企業(yè)自身角度講，在市場環(huán)境下，有住宅合作組織與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)競爭，也會促進房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)更自覺地承擔(dān)社會責(zé)任，促進社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。從這個意義上講，住宅合作社因其對社會和諧發(fā)展的促進作用而應(yīng)該受到肯定和支持。[14]

從長遠來看，住宅合作社方式應(yīng)當(dāng)成為增加住宅供應(yīng)的重要渠道，其存在和發(fā)展應(yīng)是歷史的必然選擇。我們應(yīng)該堅持科學(xué)發(fā)展觀，從實際情況出發(fā)，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在進入21世紀(jì)這個新的歷史時期，有組織、有計劃地組織住宅合作社，發(fā)展合作建房，切實解決好人民群眾的住宅問題。［15］

四、結(jié)語與展望

中國住宅合作社的出現(xiàn)，順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的實際需求，曾經(jīng)為解決我國城鎮(zhèn)居民的住房問題提供了新的解決思路，在一定程度上滿足了部分城鎮(zhèn)居民的住房需求。然而，從我國住宅合作社的發(fā)展軌跡來看，其在上個世紀(jì)90年代初期短暫繁榮之后便失去了長久發(fā)展的生命力。在中國當(dāng)前住房保障困難的現(xiàn)實背景下，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)世界合作經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，正確認識住宅合作社自身的價值以及對解決我國住房保障的積極意義。住宅合作社應(yīng)該為我國住宅保障體制改革所肯定和支持，這不僅是緩解當(dāng)前住房保障困難、保障公民住宅權(quán)的現(xiàn)實需求，更是保證中國房地產(chǎn)市場健康運行，促進社會和諧發(fā)展的必然選擇。我國當(dāng)前住宅合作社生存和發(fā)展的主要瓶頸在于法律規(guī)范的缺失。因而，今后住宅合作社制度發(fā)展的關(guān)鍵在于加快住宅合作社立法進程，建立完善的住宅合作社法律制度。通過住宅合作社立法，將住宅合作社的性質(zhì)、法律地位、組織原則以及合作建設(shè)住房的條件、程序等用具體的法律制度固定下來。當(dāng)然，關(guān)于立法模式的選擇，既可以制定專門的《中華人民共和國住宅合作社法》，也可以在當(dāng)前立法呼聲較高的《中華人民共和國住宅法》中單設(shè)一章來規(guī)定住宅合作社制度。

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[責(zé)任編輯：張亞茹]