WTO機制下的碳關(guān)稅探析

王祥修

摘 要：美國單邊提出的征收碳關(guān)稅已引起國際社會的高度關(guān)注。碳關(guān)稅的本質(zhì)是一種邊境調(diào)節(jié)措施，并不涵蓋在WTO邊境稅調(diào)整范圍內(nèi)。碳關(guān)稅的征收既違反了WTO的基本原則，也不符合GATT第20條的“一般例外”。面對美國日益臨近的碳關(guān)稅征收，我國必須充分運用WT0規(guī)則，盡快啟動我國的碳稅立法，努力爭取全球氣候變化談判話語的主導(dǎo)權(quán)，積極進(jìn)行應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：WTO；溫室氣體；碳關(guān)稅；邊境調(diào)節(jié)措施；應(yīng)對策略

中圖分類號：F74文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2011）09-0104-03

“碳關(guān)稅”是指對未采取相應(yīng)溫室氣體減排措施的國家進(jìn)口能源密集型和碳密集型產(chǎn)品征收的二氧化碳排放稅。[1]2009年美國眾議院通過的《美國清潔能源與安全法案》授權(quán)美國政府從2020年起，對未達(dá)到美國碳排放標(biāo)準(zhǔn)的外國產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，即所謂的“碳關(guān)稅”。2010年美國提交參議院討論的《清潔能源工作和美國電力法案》則規(guī)定了“邊境調(diào)節(jié)”措施自2025年生效。在聯(lián)合國氣候變化談判中，碳關(guān)稅常被稱為“邊境碳調(diào)整”或“邊境稅調(diào)整”。[2]然而，碳關(guān)稅一經(jīng)提出，便引發(fā)了碳關(guān)稅是否合法的爭論。本文僅從WTO 視角分析碳關(guān)稅的本質(zhì)及其合法性，并提出我國的應(yīng)對策略。

一、碳關(guān)稅的本質(zhì)是邊境調(diào)節(jié)措施

全球變暖所引起的氣候變化已經(jīng)成為備受國際社會關(guān)注的議題，如何減少大氣層中以二氧化碳為主的溫室氣體含量，已經(jīng)成為全人類共同面臨的一個極其嚴(yán)峻的課題。

國際社會先后于1988年和1997年達(dá)成了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等國際條約。基于誰污染誰治理的原則，對于增加大氣層溫室氣體濃度負(fù)有主要責(zé)任的工業(yè)化國家，承擔(dān)主要的減排責(zé)任，即“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。依據(jù)該原則，公約要求工業(yè)化國家在承諾期內(nèi)將溫室氣體排放量從1990年的排放水平平均降低大約5.2%，而發(fā)展中國家暫時不承擔(dān)減排份額。

然而，《京都議定書》存在著諸多嚴(yán)重缺陷。許多承諾國家的溫室氣體排放量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能完成任務(wù)。作為溫室氣體最大排放國之一的美國拒絕簽署《條約》，不愿意承擔(dān)減少排放額度的義務(wù)。發(fā)達(dá)國家一方面不愿意承擔(dān)減排義務(wù)，而另一方面又總是試圖模糊發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，碳關(guān)稅正是在此訴求下炮制出來的。他們所謂的法理依據(jù)是: 一些企業(yè)或個人在其經(jīng)濟(jì)活動中排放了大量的溫室氣體，導(dǎo)致氣候變化，引起嚴(yán)重的環(huán)境問題，但這些企業(yè)或個人并沒有對此進(jìn)行補償。為了糾正這種經(jīng)濟(jì)上的負(fù)外部性，需要內(nèi)化這些環(huán)境成本，按照“污染者付費”的原則采取一些措施，促使環(huán)境破壞者為自己行為造成的后果負(fù)責(zé)，將環(huán)境成本內(nèi)化到其經(jīng)濟(jì)活動中去。其主要采取了溫室氣體排放的國內(nèi)稅收機制，對國內(nèi)碳密集型產(chǎn)業(yè)征收“碳稅”。因國內(nèi)稅收機制的運用將會增加發(fā)達(dá)國家國內(nèi)碳密集型產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，如果發(fā)展中國家不采取類似措施，那么發(fā)達(dá)國家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國際貿(mào)易中將處于劣勢。因此，為了給國內(nèi)碳密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造“公平的競爭環(huán)境”，并防止這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到?jīng)]有采取減排措施的國家，造成“碳泄露”，[2]發(fā)達(dá)國家選擇在邊境采取貿(mào)易措施，對進(jìn)口產(chǎn)品，根據(jù)其含有的二氧化碳或產(chǎn)品生產(chǎn)過程中排放的二氧化碳，按比例征稅；同時，對其本國出口的含有二氧化碳的產(chǎn)品，進(jìn)行免稅或退稅，這種邊境貿(mào)易措施即為碳關(guān)稅。所以，碳關(guān)稅本質(zhì)上不是關(guān)稅，而是一種邊境調(diào)節(jié)稅。他們的法理依據(jù)是美國國內(nèi)產(chǎn)品既然征收了“碳稅”，就有必要對來自未承擔(dān)溫室氣體減排責(zé)任國家的進(jìn)口產(chǎn)品在邊境采取貿(mào)易措施，通過“碳關(guān)稅”增加成本，為其本國國內(nèi)相似產(chǎn)品創(chuàng)造“公平的競爭環(huán)境”。

邊境調(diào)節(jié)稅是對進(jìn)口產(chǎn)品征收的一種費用，等于國內(nèi)相似產(chǎn)品承擔(dān)的稅收，是進(jìn)口國對進(jìn)口產(chǎn)品施加的國內(nèi)稅的一種調(diào)整。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，邊境調(diào)節(jié)稅措施本身是符合WTO體制的。GATT第2.2 (a)條規(guī)定: 一國可以征收對于同類國內(nèi)產(chǎn)品或?qū)τ谟糜谥圃旎蛏a(chǎn)進(jìn)口產(chǎn)品的全部或部分的產(chǎn)品所征收的，與第3.2條的規(guī)定相一致且等于國內(nèi)稅的費用。由此可見，GATT允許締約方在不違背國民待遇的基礎(chǔ)上對進(jìn)口產(chǎn)品征收與其國內(nèi)稅等值的費用。但是，GATT并未說明何種國內(nèi)稅可以實施邊境稅調(diào)整。一般說來，國內(nèi)稅可以分為兩種類型：對產(chǎn)品征稅(間接稅)和對生產(chǎn)者征稅(直接稅)。從GATT第2條、第3條和第6條的規(guī)定看，能夠進(jìn)行邊境調(diào)節(jié)的稅收只適用于間接稅。因為間接稅能夠反映在產(chǎn)品的價格中并最終轉(zhuǎn)嫁給消費者負(fù)擔(dān)。對間接稅進(jìn)行邊境稅調(diào)整可以體現(xiàn)一種公平競爭，使出口產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品能夠處于平等地位。[3]

那么，美國的“碳稅”屬于邊境調(diào)節(jié)稅的范圍嗎? 1979年GATT《補貼與反補貼措施守則》附件( h ) 規(guī)定: 可以免征或退補對于出口品生產(chǎn)的物品或勞務(wù)所征收的有限分期累進(jìn)間接稅，但免征或退補間接稅范圍限于構(gòu)成最終制成品全部或一部分的投入物。1994年WTO的《補貼和反補貼措施協(xié)定》對1979 年的《補貼與反補貼措施守則》附件(h)項范圍進(jìn)行了擴大，不僅允許成員對出口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的投入所征的稅進(jìn)行邊境稅調(diào)整，而且對出口產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中消耗掉的原材料、能源、輔料等所征的稅也可以進(jìn)行邊境稅調(diào)整。該協(xié)定附件2“關(guān)于生產(chǎn)過程中投入物消耗的準(zhǔn)則”的解釋是：“生產(chǎn)過程中消耗的投入物為生產(chǎn)過程中使用的物理結(jié)合的投入物、能源、燃料和油以及在用以獲得出口產(chǎn)品過程中所消耗的催化劑?！彼?，可以進(jìn)行邊境稅調(diào)整的是對那些已經(jīng)轉(zhuǎn)化到了最終產(chǎn)品的原材料、消耗的能源、燃料、油、催化劑征收的間接稅，而對那些沒有轉(zhuǎn)化或合并到最終產(chǎn)品中的原材料所征收的間接稅是不能進(jìn)行邊境稅調(diào)整的?！疤级悺钡亩惢腔剂先紵嗅尫诺亩趸技爱a(chǎn)品生產(chǎn)過程中排放的二氧化碳，而二氧化碳并沒有轉(zhuǎn)化或合并到最終產(chǎn)品中去。簡而言之, 碳關(guān)稅是針對美國國內(nèi)產(chǎn)品征收的“碳稅”進(jìn)行邊境稅調(diào)整的規(guī)定，而其國內(nèi)的“碳稅”并不涵蓋在WTO的邊境稅調(diào)整范圍內(nèi)。

二、碳關(guān)稅的征收違反了WTO規(guī)則

（一）碳關(guān)稅的征收違反了WTO的基本原則

將碳關(guān)稅放在WTO體制內(nèi)分析，不難看出美國對WTO基本原則的違反，而正是這些基本原則構(gòu)成了WTO多邊貿(mào)易制度的基石。首先，關(guān)于非歧視原則。碳關(guān)稅若作為國內(nèi)稅收調(diào)節(jié)措施適用，則必須適用GATT 第3條“國內(nèi)稅和國內(nèi)法規(guī)的國民待遇”。美國該法案對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實施排放限額制度，但大多數(shù)初始排放配額是免費分配的，而對來自外國的產(chǎn)品卻強制要求購買排放配額，必然違反“國民待遇”原則；GATT第1條“普遍最惠國待遇”既適用于國內(nèi)措施，也適用于邊境措施?，F(xiàn)今碳足跡、碳捕捉等技術(shù)的不成熟性和各國環(huán)保措施、減排義務(wù)的不平衡性也難以保證美國在評定特定產(chǎn)業(yè)部門的年度能源或溫室氣體濃度、發(fā)展程度、占全球碳排放量的比重等標(biāo)準(zhǔn)方面的精準(zhǔn)性和公平性，最惠國待遇原則也很難保障。其次，關(guān)于對發(fā)展中國家成員的特殊和差別待遇原則。[4]碳關(guān)稅條款顯然沒有考慮發(fā)展中國家在經(jīng)貿(mào)方面的特殊需要和環(huán)保技術(shù)的實際情況，該技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及評定程序顯然會給發(fā)展中國家出口產(chǎn)品造成巨大障礙。

（二）碳關(guān)稅的征收不符合GATT第20條“一般例外”

GATT第20條是關(guān)于“一般例外”的規(guī)定。在第20條列舉的各項例外中，與氣候措施相關(guān)的是（b）項“為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”， 以及（g）項“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”。根據(jù)WTO爭端解決實踐，主張GATT第20條例外的一方，必須證明碳關(guān)稅符合（b）或（g）項，并且滿足第20 條序言的要求，即“不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制”。

1.碳關(guān)稅的征收不符合第20條（b）或（g）項條件。美國標(biāo)準(zhǔn)汽油案專家組報告已確認(rèn)清潔空氣是可用盡的自然資源。在此基礎(chǔ)上，碳關(guān)稅是否符合（b）或（g）項的關(guān)鍵是，是否為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所“必需”，或者與保護(hù)可用盡的自然資源“有關(guān)”。首先，碳關(guān)稅很難滿足（b）項“必需”的要求。在WTO爭端解決實踐中，“必需” 一詞歷經(jīng)多個案件的解釋與修正。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機構(gòu)總結(jié)道，在判斷某一措施是否“必需”時，須考慮若干相關(guān)因素，特別是所涉利益或價值的重要性、措施對達(dá)到政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度和對貿(mào)易的限制。如果初步結(jié)論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿(mào)易限制更小，但對達(dá)到目標(biāo)有同等貢獻(xiàn)的替代措施進(jìn)行比較，之后才能做最終確定。雖然氣候變化非常重要，但至今尚無權(quán)威研究成果證明碳泄露的嚴(yán)重性。相比之下，碳關(guān)稅的貿(mào)易限制作用是顯著的。美國總統(tǒng)奧巴馬也表示，應(yīng)當(dāng)有“除關(guān)稅之外的其它方法”保證公平的國際競爭環(huán)境。其次，碳關(guān)稅也難以滿足（g）項“有關(guān)”的要求。在加拿大鮭魚案、美國標(biāo)準(zhǔn)汽油案和美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構(gòu)報告澄清，假若一項貿(mào)易措施的“主要目的”是保護(hù)可用盡的自然資源，便構(gòu)成（g）款所指的“與保護(hù)自然資源有關(guān)”；判斷“主要目的”的標(biāo)準(zhǔn)是措施與保護(hù)可用盡的自然資源之間存在某種“實質(zhì)聯(lián)系”。而若判斷是否存在“實質(zhì)聯(lián)系”，必須要審查涉案措施的基本結(jié)構(gòu)和設(shè)計與其追求的政策目標(biāo)之間是否存在緊密和真實的手段與目的關(guān)系。雖然表面上碳關(guān)稅與氣候變化和碳減排有關(guān)，但法案條款的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表明，其根本的政策目標(biāo)是保護(hù)國內(nèi)易受貿(mào)易影響的能源和碳密集產(chǎn)業(yè)，競爭力是首要考慮因素。其第768 節(jié)（a）項（2）款字面上強調(diào)碳關(guān)稅的宗旨是將碳泄露降至最低，但未要求任何部門撰寫碳泄露報告或規(guī)定任何衡量方法，字里行間關(guān)注的仍是各國氣候措施成本差異導(dǎo)致的競爭失衡。貿(mào)易集中度是確定碳關(guān)稅產(chǎn)業(yè)適用范圍的資格標(biāo)準(zhǔn)之一，評估和實施碳關(guān)稅與生產(chǎn)成本的變化具有內(nèi)在聯(lián)系，但與是否發(fā)現(xiàn)碳泄露無關(guān)聯(lián)。透過上述因素，很難說碳關(guān)稅與防止碳泄露、應(yīng)對氣候變化之間存在緊密和真實的手段與目的關(guān)系，從而構(gòu)成所謂與自然資源“有關(guān)”的措施。

2.碳關(guān)稅不符合第20條序言條件。第20條序言旨在防止濫用例外。即便碳關(guān)稅符合（b）或（g）項，若要獲得豁免，還須證明碳關(guān)稅的實施符合第20條序言，即未在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。在美國標(biāo)準(zhǔn)汽油案、美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構(gòu)裁定，如果在尋求單邊措施之前，未盡善意努力締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定，或措施的實施缺乏靈活性，將構(gòu)成任意或不合理歧視。關(guān)于對國際貿(mào)易的“變相限制”，WTO爭端解決實踐中形成的三項標(biāo)準(zhǔn)是：其一，涉案措施是否已被公開，若未公開，將視為構(gòu)成變相限制，但若已經(jīng)公開，則不必然做相反推定；二是根據(jù)措施的設(shè)計、架構(gòu)和結(jié)構(gòu)，考察其實施是否具有保護(hù)目的；三是措施的實施是否已構(gòu)成任意或不合理的歧視。只要構(gòu)成其中任何一項，碳關(guān)稅就不能根據(jù)第20條獲得豁免。當(dāng)前正處于聯(lián)合國氣候變化談判的關(guān)鍵時期。在減排目標(biāo)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金支持、監(jiān)督機制等關(guān)鍵問題上，各國正處于交換、磋商和調(diào)整談判立場的階段。推行單邊主義的碳關(guān)稅，只能使多邊談判形勢復(fù)雜化，而決不是在盡“善意努力”締結(jié)多邊協(xié)定。美國在力推碳關(guān)稅的同時，未相應(yīng)地強調(diào)碳泄露的衡量與評估。即便總統(tǒng)認(rèn)為碳泄露已通過其他途徑充分緩解，或碳關(guān)稅不能解決碳泄露，非經(jīng)國會兩院同意，也無權(quán)放棄采取碳關(guān)稅。這使得法案第768節(jié)關(guān)于碳關(guān)稅旨在降低碳泄露的“宗旨”陳述缺乏可信度。換言之，只要發(fā)現(xiàn)重大碳泄露與征收碳關(guān)稅之間缺乏直接和內(nèi)在聯(lián)系，就難以擺脫變相限制國際貿(mào)易的嫌疑。

綜上所述，碳關(guān)稅保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)競爭力的考量超過了對碳泄露等減排措施有效性問題的關(guān)注，不符合GATT第20條的例外規(guī)定。

三、我國對碳關(guān)稅征收的應(yīng)對策略

（一）充分運用WT0規(guī)則

依據(jù)GATT第20條引言的規(guī)定，我國反對相關(guān)成員對我國實施有指向性的碳關(guān)稅措施。當(dāng)前，我國全球貨物出口貿(mào)易額占據(jù)首位，很大程度上決定了我國必然會遭遇最大數(shù)量的貿(mào)易救濟(jì)糾紛。在《美國清潔能源與安全法案》中就有要求美國國家環(huán)境保護(hù)局局長每年向國會匯報我國和印度是否已經(jīng)采取了至少和該法案規(guī)定的一樣嚴(yán)格的溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。因此，有理由相信部分國家很可能會對我國實施有指向性的碳關(guān)稅措施，對此，我國不妨依據(jù)GATT第20條引言對于正當(dāng)適用要求的規(guī)定，即WT0成員援引例外的一方需證明相關(guān)措施的實施不得在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理的歧視，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制，積極予以應(yīng)對，堅決維護(hù)我國的自身權(quán)益。依據(jù)GATT笫20條（b）項的規(guī)定，要求相關(guān)成員方證明沒有其他替代措施與GATT相符或與GATT不一致的程度更低。如前所述，碳關(guān)稅應(yīng)在實施上符合GATT第20條（b）項的規(guī)定，否則就違背了WTO的規(guī)則。GATT第20條（b）項的要求可以分解為三個方面：首先，是否存在同樣有助于目標(biāo)實現(xiàn)的替代措施？其次，該替代措施是否與GATT相符或與GATT不一致的程度更低？最后，該措施是否可為成員合理采用？[5]我國可以要求對方證明其所采用的碳關(guān)稅措施與其他措施相比與GATT的不一致程度是最低的，即該措施除了因產(chǎn)品內(nèi)涵碳含量不同而給予不同的稅收待遇之外，不能再基于其他因素而對相關(guān)產(chǎn)品給予差別待遇。依據(jù)GATT第20條（g）項的規(guī)定，反對相關(guān)成員不對國內(nèi)產(chǎn)品施加限制。有的國家可能僅僅針對進(jìn)口產(chǎn)品施加碳關(guān)稅，而未對同樣的國內(nèi)產(chǎn)品施加類似稅收。根據(jù)GATT第20條（g）項的要求，對進(jìn)口內(nèi)涵碳產(chǎn)品所課征的碳關(guān)稅，不論在適用范圍、稅率水平、計稅方式上均應(yīng)能體現(xiàn)促進(jìn)碳減排的最終目的，而且此類措施還應(yīng)與對國內(nèi)生產(chǎn)或消費的限制措施一同實施。這也為我國的立場提供了很好的依據(jù)。反過來說，如果相關(guān)成員對其國內(nèi)產(chǎn)品也施加了同樣的稅收，那么國內(nèi)產(chǎn)品的價格上升，也有助于提高或者至少不會降低我國國內(nèi)產(chǎn)品的競爭力。

（二）盡快啟動我國的碳稅立法

盡管碳關(guān)稅在世界上并無征收范例，但碳稅已在不少國家開征。碳稅最先在北歐國家實施，瑞典、挪威、芬蘭、丹麥和荷蘭是先行者，并于1992年由歐盟推廣。目前已有阿爾巴尼亞、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和英國等國家開征碳稅或氣候變化相關(guān)稅。[6]同時，一些發(fā)展中國家也開始考慮征收碳稅，如南非2008年提出的向排放二氧化碳的工業(yè)企業(yè)征稅的計劃。[7]我國應(yīng)對發(fā)達(dá)國家征收碳關(guān)稅的一項重要對策，就是借鑒國外有關(guān)碳稅立法的成功經(jīng)驗，盡快啟動我國的碳稅立法，構(gòu)建起我國的碳稅法律制度。如果我國先在國內(nèi)對高耗能產(chǎn)品征收碳稅，美歐等西方發(fā)達(dá)國家再在其進(jìn)口環(huán)節(jié)對我國高耗能出口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，就會構(gòu)成雙重征稅，這是違反美歐與我國達(dá)成的《關(guān)于避免雙重征稅的國際協(xié)議》的。目前我國已經(jīng)與歐美等主要發(fā)達(dá)國家都簽訂了這種協(xié)議。同時，碳稅法律制度的構(gòu)建也有助于我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，降低產(chǎn)品的含碳量，從而從根本上解決碳關(guān)稅問題。

（三）積極爭取全球氣候變化談判話語的主導(dǎo)權(quán)

全球氣候變化已經(jīng)成為影響國際社會未來發(fā)展的重大問題，隨著各國對環(huán)境問題的重視及新能源技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，人類社會必將進(jìn)入一個全新的“低碳革命”時代。我國是一個正在崛起的發(fā)展中大國，在眾多的國際事務(wù)中，尤其是在全球氣候變化談判中，應(yīng)該有更大的話語權(quán)和更多的作為。應(yīng)采取更為主動的策略，積極參與全球氣候變化談判及相關(guān)法律制度的建設(shè)，以掌握氣候領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)，并成為全球氣候法律體系的主要構(gòu)建者之一。在參與全球氣候談判或法律的制定過程中，既要爭取構(gòu)建有利于我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的國際氣候法律制度，又要防止西方發(fā)達(dá)國家以保護(hù)氣候環(huán)境為名，向我國出口產(chǎn)品征收高額的碳關(guān)稅，限制我國產(chǎn)品出口。

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[責(zé)任編輯：張亞茹]