以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)完善農(nóng)村社會保障體系＊

周長城 陳 聞

（1．2．武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)完善農(nóng)村社會保障體系＊

周長城1陳 聞2

（1．2．武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

當(dāng)前中國正加快推進(jìn)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中的農(nóng)村土地問題也因此牽動了國人的神經(jīng)。在制度允許土地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)的背景下，結(jié)合農(nóng)村社會保障體系不健全、不完善的現(xiàn)實，本文提出，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為契機(jī)來構(gòu)建與完善農(nóng)村社會保障體系具有實際緊迫性與實踐可行性。本文指出，以土地流轉(zhuǎn)為依托來構(gòu)建與完善農(nóng)村社會保障體系勢在必行。

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村社會保障

中國改革開放已走過30多個年頭，計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制因為其偏向性使得人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市成為一種必然，這就將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中的農(nóng)村土地問題提上了議程。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐漸成熟，農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化進(jìn)程的急劇推進(jìn)，現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)地制度面臨著新時代的難題，其內(nèi)在缺陷已逐漸顯露，成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙。所以，在這種形勢下，新一輪農(nóng)村土地改革就需要破局，而胡錦濤總書記提出的“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”正是為新一輪農(nóng)村土地改革定下了明確的基調(diào)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為新時代的趨勢

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革是在充分明確土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中離農(nóng)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給務(wù)農(nóng)農(nóng)戶，其目的是避免農(nóng)地資源的閑置浪費或低效率利用，使農(nóng)地適當(dāng)集中，以形成農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的適度規(guī)模。［1］簡言之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實施過程中逐步發(fā)展起來的一種優(yōu)化農(nóng)村土地資源再配置的有效途徑之一，是土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步深化落實，是破解現(xiàn)階段農(nóng)地使用瓶頸、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必由之路。

（一）現(xiàn)行農(nóng)地制度運行的困境

從理論與實踐層面來看，現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷在于：

1、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位欠缺，農(nóng)民有地?zé)o權(quán)?！敖y(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其歷史性貢獻(xiàn)在于，它實現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，部分確立了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位，農(nóng)民擁有了土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。另一方面，農(nóng)地的所有權(quán)也由國家作為單一的產(chǎn)權(quán)主體變?yōu)閲遗c村民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大提升了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，解決了十幾億人的吃飯問題。但是，正因為農(nóng)民的土地是國家賦予而不是市場交易的產(chǎn)物，這就包含了國家對土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)進(jìn)行變更的合法性?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但農(nóng)民對于公權(quán)力侵入私權(quán)利的合理性并無評判并依評判結(jié)果做出否定的可能性，被征地農(nóng)戶所獲得的補(bǔ)償也不是市場交易的全部收益，而帶有“贖買”的性質(zhì)。同時，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)本身是有限的，農(nóng)民并不擁有完整物權(quán)體系中的處分權(quán)，農(nóng)民只可以在自己承包的土地上經(jīng)營，決定耕種作物的種類，并以此獲得收益，但農(nóng)民不能將土地改作他用，更不能交易土地。在現(xiàn)實中，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利遭到不法侵害的例子不勝枚舉。

2、易于實施：迎合了農(nóng)村土地發(fā)展脈絡(luò)的同時，暴露了農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營帶來的弊端。正如前文所述，現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)民沒有交易土地的權(quán)利，并且土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到國家層層限制，因此，農(nóng)村土地分散在農(nóng)戶手中，無法有效實現(xiàn)土地的集中。土地細(xì)碎化經(jīng)營帶來的弊端是，市場無法發(fā)揮有效配置土地資源，農(nóng)戶利用市場的成本高、能力差且效率低，在這種情況下，地方政府和村集體動用行政力量來推行農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和市場化，如有不慎，那么行政失誤所帶來的損失則全部轉(zhuǎn)移至農(nóng)民頭上。與此同時，土地的細(xì)碎化經(jīng)營使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念難以引入，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備也因成本過高而難以使用，農(nóng)村土地經(jīng)營無法獲得規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化難以實施，這一切都阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展：提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，也滋生了村干部腐敗溫床。我國農(nóng)地制度的性質(zhì)可分為三個層面來分析：在名義條款層面上是農(nóng)民集體所有制，全體農(nóng)民共同擁有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地；在實際條款層面上是國家所有制或者中央政府所有制，因為中央政府對農(nóng)民承包的土地有最終的決定權(quán)或處置權(quán)；在實際制度意義上則是中央、地方政府和村干部共享的所有制。［2］根據(jù)以上三個層面的分析我們可以知道，雖然《憲法》規(guī)定農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有，但這只在名義條款層面有效，在實踐中，村干部往往是農(nóng)村土地實際上的控制者。因此，近年來頻頻爆發(fā)的村干部利用土地交易搞腐敗，侵害農(nóng)民權(quán)利的惡性事件就是這方面的反映。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義

鑒于現(xiàn)行農(nóng)地制度運行中的困境，必須放松對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過度限制，盤活農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更是從國家層面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合法性進(jìn)行了肯定，新一輪農(nóng)地制度改革勢在必行。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義如下：

1、還權(quán)賦能：完善了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位。土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)行土地制屬于用益物權(quán)，包括占有、使用、收益三項權(quán)能，不包括經(jīng)典物權(quán)體系中的處分權(quán)能，因此土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)屬于不完整的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度明確賦予了農(nóng)民流轉(zhuǎn)手中土地的權(quán)利，使農(nóng)民可以在農(nóng)地承包期內(nèi)，根據(jù)自身需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)并從中獲益。這樣農(nóng)民不僅擁有土地的占有、使用、收益三項權(quán)能，還擁有了土地的處分權(quán)，土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)得到完善。農(nóng)地流轉(zhuǎn)使得原本靜態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)具有了動態(tài)性，真正恢復(fù)了產(chǎn)權(quán)的本來面目，有利于產(chǎn)權(quán)效益的發(fā)揮。

2、農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)地集體所有為基礎(chǔ)，繼承了改革的已有成果，易于被接受，降低了交易成本，利于實施。［3］現(xiàn)行集體所有的農(nóng)地制度解決了中國人的生計問題，為建國初期的工業(yè)化提供了制度性的支持和保證，有效防止了土地兼并，保障了農(nóng)民的基本生活，因此，其具有合理性。在農(nóng)村社會保障體系還不完善的情況下，任何企圖將土地私有化或收歸國有的做法都將遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，這種做法也必將失敗。農(nóng)地流轉(zhuǎn)以土地集體所有為基礎(chǔ)，刺激小，易于被接受。

3、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地集中經(jīng)營，憑借其規(guī)模效應(yīng)，有利于提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，有效降低農(nóng)產(chǎn)品成本，提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力。與此同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)促使土地從離農(nóng)農(nóng)民手中集中到務(wù)農(nóng)農(nóng)民或用地單位手中，這可以有效杜絕土地資源浪費，提高農(nóng)民收入，培育農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代市民意識，盤活社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系的不足

討論農(nóng)村土地問題的前提是深刻理解土地對于農(nóng)民來說的極端重要性。就總體而言，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度及附著于其上的城鄉(xiāng)二元社會保障體系未徹底打破之前，這種重要性的程度不因農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工與否而有所改變。

如果將土地所承載的所有社會功能歸于三大類，那么對于農(nóng)民來說，農(nóng)村土地具有三項基本的社會功能：就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)收益和社會保障，［4］其中就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)收益職能以土地的社會保障職能為出發(fā)點和落腳點。因此，土地對于農(nóng)民來說，其最重要的社會職能便是社會保障。

伴隨著人民公社時代的結(jié)束，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，國家在允許農(nóng)村社區(qū)占有土地所有權(quán)、允許農(nóng)民以大包干的名義占有土地使有權(quán)時，國家也向農(nóng)民讓渡了承包土地所承擔(dān)的社會保障功能，土地成為了農(nóng)民主要的保障手段，政府基本上不再對農(nóng)民承擔(dān)社會保障責(zé)任。［5］由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在初期所具有的先進(jìn)性，農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村社會保障問題在短期內(nèi)被掩蓋，但隨著眼下農(nóng)民收入增長持續(xù)低迷，城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大，農(nóng)村社會保障存在的問題與困境也日趨突出，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，土地保障功能弱化。導(dǎo)致土地保障功能弱化的原因有許多，但主要是農(nóng)業(yè)收入降低與養(yǎng)老費用提高之間的矛盾。一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然和市場雙重風(fēng)險，農(nóng)民的收入難以有穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)產(chǎn)品的完全競爭市場結(jié)構(gòu)以及農(nóng)資價格的持續(xù)上漲，也部分抵消了政府的惠農(nóng)政策，這使得農(nóng)業(yè)利潤難以實現(xiàn)，并且鑒于我國農(nóng)村人口多、耕地少，農(nóng)地的細(xì)碎化經(jīng)營使得農(nóng)民從有限土地中獲取的收益存在一個邊際值，如果不實現(xiàn)農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)，單靠增加其他要素的投入量將帶來邊際收益的遞減。另一方面，傳統(tǒng)社會的土地養(yǎng)老保障實際上是溫飽型的養(yǎng)老保障，而現(xiàn)代社會的養(yǎng)老保障除了解決溫飽之外，還須保障發(fā)展型與享受型的需求，如娛樂、通訊等，這就使得現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障較之與傳統(tǒng)社會，在養(yǎng)老支出的項目上有所增加、標(biāo)準(zhǔn)上有所提高，單靠經(jīng)營土地帶來的有限收入已無法滿足現(xiàn)代社會的養(yǎng)老需求。以上這兩點使得農(nóng)村土地保障功能弱化。

第二，家庭保障功能下降。我國長期以來的養(yǎng)老傳統(tǒng)是子女負(fù)擔(dān)方式，在這一養(yǎng)老模式下，養(yǎng)兒防老、多子多福就是這一養(yǎng)老模式的集中反映。然而，隨著我國計劃生育政策的推行，使農(nóng)村獨生子女家庭增多，傳統(tǒng)的互助共濟(jì)的兄弟姐妹關(guān)系網(wǎng)將不復(fù)存在，今后獨生子女將逐步成為家庭的主要支柱，這增加了家庭中年輕子女的負(fù)擔(dān)系數(shù)，農(nóng)村家庭承擔(dān)風(fēng)險的能力削弱。其次，城市化使大批農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城市，這在客觀上加重了農(nóng)村人口的老齡化，也加重了農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。再次，農(nóng)村家庭收入增長的緩慢直接影響了家庭保障功能的履行。農(nóng)村家庭規(guī)模日漸縮小，類型日趨核心化，老年人在農(nóng)村中比例越來越高，農(nóng)村家庭收入增長緩慢，這一切都直接考驗著中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制。

第三，農(nóng)村社會保障起點低，城鄉(xiāng)分割明顯。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代的遺留物，我們應(yīng)一分為二來看：一方面，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制帶來的工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”包含的農(nóng)業(yè)剩余，是工業(yè)化原始資本積累的主要來源，這推動著國家迅速完成基本工業(yè)化歷程，從農(nóng)業(yè)國走向工業(yè)國；另一方面，二元體制所帶來的城鄉(xiāng)居民收入水平和社會保障水平的差異卻根深蒂固地存在著。因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制所具有明顯的偏向性，國家財政對于農(nóng)村的投入長期不足，農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)萎縮，公共物品供給減少，農(nóng)村社會保障的水平低，城鄉(xiāng)分割明顯。

第四，農(nóng)村社會保障覆蓋面窄，社會化程度低，農(nóng)村社?；鸹I措不足。據(jù)統(tǒng)計，我國僅有40%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了社會保障網(wǎng)絡(luò)，只有25%左右的村民委員會建立了社會保障基金委員會。目前農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會工作僅在小范圍內(nèi)實施，沒有向全國推廣。我國雖有1870個縣開辦了養(yǎng)老保險，但參保人數(shù)僅占總?cè)丝诘?1%。農(nóng)村的醫(yī)療合作保險，即使在經(jīng)濟(jì)條件好的地方，其社會化水平仍然低下，在大多數(shù)實行農(nóng)村社會保障制度的地方，社會保障基金統(tǒng)籌也多是以縣、鄉(xiāng)為單位，基金調(diào)劑的范圍窄，這樣很難形成大規(guī)模、穩(wěn)定的保險基金，根本無法發(fā)揮社會保障分散風(fēng)險的功能。

簡言之，在實行“大包干”政策，特別是在城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)貧富分化日趨嚴(yán)重以后，傳統(tǒng)的以土地保障、家庭保障為核心的農(nóng)村社會保障體系已弊端重重，探索適合中國農(nóng)村特殊情況的社會保障體系是解決當(dāng)前農(nóng)村社會保障問題，乃至解決整個三農(nóng)問題的題中之義。

三、以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為契機(jī)，完善農(nóng)村社會保障體系

長期以來我國實行城鄉(xiāng)二元社會保障體系，該制度在特定時期發(fā)揮了巨大的作用，但在新時期新階段，二元體制的負(fù)面效應(yīng)使得該制度的合法性基礎(chǔ)受到廣泛質(zhì)疑，影響了社會的穩(wěn)定與國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。近年來，國家出臺了一系列的農(nóng)村社會保障政策，意欲消除二元體制的負(fù)面影響，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，但任何制度的變遷都具有“路徑依賴”的特征，［6］（P128－144）在廣大農(nóng)戶心中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的實現(xiàn)具有不可預(yù)期性。正是緣于此即便是不再“向土地討生活”的農(nóng)戶，絕大多數(shù)也因心存顧慮不愿意輕易轉(zhuǎn)讓承包地，對他們而言，土地的心理保障作用遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)保障作用。與此同時，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺之后，土地承包經(jīng)營權(quán)可以在農(nóng)戶之間有償流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)戶而言，原本因經(jīng)營收益低而荒廢的土地又有了新的處置方式，土地流轉(zhuǎn)帶來的收益仍然是一個重要的收入來源，土地的保障功能在新時期得到了強(qiáng)化。

因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會背景下，在現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系不能有效保障農(nóng)民生活，進(jìn)而對社會公平與社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為契機(jī)構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系具有時代意義。筆者認(rèn)為，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為依托來構(gòu)建與完善農(nóng)村社會保障體系具有實際可行性：

第一，制度上的可行性?，F(xiàn)行的2004年《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“土地承包經(jīng)營期限為三十年”且“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。2008年通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》更是明確提出“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。

國家從政策和法律等制度層面上保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)，完善了土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民依法轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并取得收益。這樣，農(nóng)民就可憑借在土地承包期內(nèi)對土地的經(jīng)營（耕種、養(yǎng)殖、畜牧等）和對閑置土地的流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、交易、作價入股等）而獲取收益，這對農(nóng)民起到了一定的保障作用。

第二，農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)對土地流出與流入雙方所具有的保障作用。如文章開頭所述，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制由于其偏向性使得人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市成為一種必然。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民離開土地之后，其所從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動，由此所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益是其全部收益的主體部分，對于他們來說，種地收益遠(yuǎn)不及打工收益，因此土地所具有的傳統(tǒng)意義上的保障功能在他們身上已經(jīng)弱化了，而將閑置土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到務(wù)農(nóng)農(nóng)戶或用地單位手中，不僅能獲得一筆收益，同時因為承包權(quán)改變，土地所具有的心理保障功效仍在。與此同時，務(wù)農(nóng)農(nóng)戶通過有償流入土地，集中土地來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，降低單位經(jīng)營成本，可以獲取更高的收益，此時農(nóng)地對于他們的保障功能也得到強(qiáng)化。

第三，土地有償征用為失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建提供了可能性?，F(xiàn)行《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費”。在現(xiàn)實中，農(nóng)民個人能夠明確獲得的補(bǔ)償費只是地上附著物和青苗補(bǔ)償費，只占全部征地補(bǔ)償?shù)臉O少部分，而作為征地補(bǔ)償費主要部分的土地補(bǔ)償費并不能夠歸農(nóng)民所有，這筆款項由村集體支配，理論上的用途是發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)就業(yè)、增加農(nóng)民福利，但實際上村干部在支配土地補(bǔ)償費的過程中往往中飽私囊，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益。因此，將屬于農(nóng)民的征地補(bǔ)償費返還給失地農(nóng)民，或者從土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費中抽出一部分建立失地農(nóng)民社會保障基金，?？顚Ｓ?，為失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建提供經(jīng)濟(jì)支持，這是建立農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第四，相應(yīng)配套制度的建立與完善。要依托土地流轉(zhuǎn)來建構(gòu)與完善農(nóng)村社會保障體系，必須建立與完善相應(yīng)的配套制度，為農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)提供制度性支持。首先，應(yīng)強(qiáng)化土地農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，將占有、使用、收益、處分權(quán)力完全賦予農(nóng)民，明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位，穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其次，應(yīng)建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，同時建立土地流轉(zhuǎn)有形市場，培育土地流轉(zhuǎn)無形市場，搭建土地供需信息供給的平臺。最后是要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。

綜上所述，以土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為契機(jī)構(gòu)建中國農(nóng)村的社會保障體系不僅在客觀上存在著可行性，同時這也是在當(dāng)前社會背景下所能夠作出的最合理的舉措。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為時代趨勢的背景下，在現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系不能有效保障農(nóng)民生活，進(jìn)而對社會公平與社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上，以土地流轉(zhuǎn)為依托構(gòu)建與完善農(nóng)村社會保障體系勢在必行。

［1］王至元．農(nóng)村土地制度改革及今后的完善思路［J］．北京社會科學(xué)，2009，（5）．

［2］梁東黎．對我國農(nóng)村土地制度的理論考察：條款制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H制度的規(guī)律［J］．江海學(xué)刊，2007，（3）．

［3］馮子標(biāo)．論建立農(nóng)村土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度［J］．北京社會科學(xué)，2002，（4）．

［4］徐琴．農(nóng)村土地的社會功能與失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償［J］．江海學(xué)刊，2003，（6）．

［5］鐘漲寶，狄金華．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障體系的完善［J］．江蘇社會科學(xué)，2008，（1）．

［6］［美］道格拉斯·C·諾思．制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］．杭行譯，上海：上海人民出版社，2008．

D922．182

A

1671－2803（2011）04－0057－05

2011－05－09

1．周長城（1957—），男，武漢大學(xué)社會學(xué)教授，九三學(xué)社湖北省政法經(jīng)濟(jì)委員會主任、武漢市人民政府參事；2．陳聞（1988—），男，浙江巷南人，武漢大學(xué)社會學(xué)系研究生。

周 玥