德國退出核能利用的法律框架

李 升

(中北大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山西太原 030051)

德國退出核能利用的法律框架

李 升

(中北大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山西太原 030051)

本文首先回顧了起源于上個(gè)世紀(jì)七十年代的全球反核運(yùn)動(dòng),從而闡明了德國退出核能的歷史淵源。進(jìn)而簡要介紹了核能在德國能源結(jié)構(gòu)中的地位與核能利用的現(xiàn)狀。通過分析德國政府與核電企業(yè)簽署的《關(guān)于逐步退出核能利用的協(xié)議》以及2002年的《原子能法修訂法》的相關(guān)條款,特別是結(jié)合了RWE公司轉(zhuǎn)讓發(fā)電量一案,理清了德國退出核能的立法脈絡(luò)與框架。最后,文章還對德國退出核能利用的最新進(jìn)展作出了述評。

核能;德國核電;原子能法

一、反核運(yùn)動(dòng)

核能投入民用始于上世紀(jì)五十年代中期。①如前蘇聯(lián)的Obninsk核電站(1954)與英國的Calder Hall核電站(1956)。核能發(fā)電曾一度被認(rèn)為是安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的能源利用方式。然而,在上世紀(jì)七十年代的反核能運(yùn)動(dòng)中,核電利用受到了質(zhì)疑。②參見:Bernard Leonard Cohen:The Nuclear Energy Option:An Alternative for the 90’s,Plenum Publishing Corporation,New York 1990。首先,核電廠的反應(yīng)器內(nèi)有大量的放射性物質(zhì),如果在事故中釋放到外界環(huán)境,會對生態(tài)及民眾造成傷害。其次,核能電廠會產(chǎn)生高低階放射性廢料,或者是使用過之核燃料,雖然所占體積不大,卻具有極強(qiáng)烈的放射性,而且其半衰期長達(dá)數(shù)萬年。甚至在幾十萬年后,這些核廢料還能傷害人類和環(huán)境。1979年3月28日三英里島核電站事故與1986年4月26日切爾諾貝利核泄漏事故更是印證了人們的擔(dān)憂。在此之后,世界很多國家都停止了興建核電站。在德國,1989以來未興建任何經(jīng)營性核反應(yīng)堆。退出核能也成為了其既定的中長期政治目標(biāo)。由此帶來的突出問題是:雖然德國民眾將來可不必?fù)?dān)心有核電站事故及核廢料放射性的威脅,但這卻是以電力價(jià)格偏高、對進(jìn)口能源依賴性較大等為代價(jià)的,從而有損于德國的經(jīng)濟(jì)競爭力。

二、德國核能利用的現(xiàn)狀

2005年德國政府曾宣布,希望到2010年可再生能源發(fā)電比例達(dá)到12.5%。根據(jù)德國能源和水利協(xié)會統(tǒng)計(jì),2009年底,德國可再生能源的發(fā)電量已占德國電力消耗的16%,超過了2005年預(yù)期,也超過了歐盟對其成員國要求的12%的標(biāo)準(zhǔn)。通過確立退出核能利用的目標(biāo),可以為德國今后的可再生能源開發(fā)、高效利用礦物質(zhì)能源以及熱動(dòng)力耦合開發(fā)等開辟必要的生存環(huán)境,堅(jiān)定投資人長期投資的信心。

盡管德國在可再生能源發(fā)電方面一直走在世界前列,核電在當(dāng)今的德國依然發(fā)揮著舉足輕重的作用。德國在1957年至2004年間先后興建了110處用于科研與發(fā)電的核反應(yīng)堆。1962年首次實(shí)現(xiàn)了核電并網(wǎng)。①Kahl,裝機(jī)容量為16兆瓦,已于1985年11月25日關(guān)閉。目前,德國還有17座核電站處于運(yùn)營狀態(tài),②預(yù)計(jì)今年會關(guān)閉其中的兩座,分別為建于1972年的Neckarwestheim與1975年的Biblis A。總裝機(jī)容量為 20,457兆瓦(MW),占德國用電量的22%和基礎(chǔ)用電負(fù)荷的45%。③德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),見http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Energie/kernenergie.html。而這17座核電廠的所有權(quán)則分別為德國電力企業(yè)的四巨頭 E.ON(6座)、Vattenfall(2座)、RWE(6座)和 EnBW(3座)所持有。

三、德國核能退出的立法背景

1959年生效的《和平利用核能與防止其危害法》(以下簡稱《原子能法》)是德國核能立法的主要淵源。④載于《聯(lián)邦法律公報(bào)》1959年 I卷,第1565頁。該法主要由一般性條款(第1、2條)、監(jiān)督條款(第25至40條)以及管轄機(jī)構(gòu)(第22條至24條)、法律責(zé)任(第25至40條)、罰金(第 41條至52條)和終結(jié)規(guī)定(第53條至第59條)六個(gè)部分組成。其核心價(jià)值是使《聯(lián)邦基本法》第2條第2款、第14條第1款以及第20a條中規(guī)定的國家保障人民生命、身體和財(cái)產(chǎn)不受侵犯,以及在憲法秩序的范圍內(nèi),對自然生活環(huán)境和動(dòng)物予以保護(hù)的責(zé)任在核能利用領(lǐng)域得到具體的體現(xiàn)。但另一方面,國家在行使其保護(hù)職責(zé)的同時(shí),也不能任意侵犯核電企業(yè)所享有的職業(yè)自由權(quán)(第12條)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。

從兼顧兩種利益的角度出發(fā),聯(lián)邦政府子1998年開始與核電企業(yè)開展了談判,并于2000年6月14日德國政府與核電企業(yè)簽署了《關(guān)于逐步退出核能利用的協(xié)議》(以下簡稱《退出協(xié)議》):“聯(lián)邦政府與供電企業(yè)達(dá)成諒解,同意對現(xiàn)有的核電站未來的使用予以限期。同時(shí),在確保高度安全與遵守核能立法要求的前提下,政府保證核電站在剩余的時(shí)間內(nèi)的運(yùn)營與廢料處理不受干擾。雙方須盡力,使本協(xié)議內(nèi)容得以持久地實(shí)施。聯(lián)邦政府將以此協(xié)議為基礎(chǔ),修訂《原子能法》。雙方一致認(rèn)為,此協(xié)議及其實(shí)施不導(dǎo)致雙方之間的賠償請求權(quán)?！标P(guān)于具體運(yùn)營期限,雙方達(dá)成了以下一致:“核定每項(xiàng)核電設(shè)施從2000年1月1日起至其關(guān)停時(shí)的最大允許發(fā)電量。達(dá)到該核定發(fā)電量之日,該核電站的運(yùn)營權(quán)亦終止。”⑤這期間已經(jīng)有兩個(gè)核電站從電網(wǎng)中脫離。分別是Stade與Obrigheim核電站。

2002年,《退出協(xié)議》被納入《有序停止經(jīng)營性發(fā)電中核能利用法》⑥載于《聯(lián)邦法律公報(bào)》2002年 I卷,第26項(xiàng)。,同時(shí)也對《原子能法》進(jìn)行了相應(yīng)的修改。2005年經(jīng)過政黨輪替產(chǎn)生了新一屆的大聯(lián)合政府,但2000年的《退出協(xié)議》內(nèi)容也并未被觸動(dòng)。在政府各黨派間的《聯(lián)合協(xié)議》中寫到:“社會民主黨、基督教民主聯(lián)盟,以及基督教社會聯(lián)盟對于核能的利用持不同意見。故而無法對2000年6月14日的《退出協(xié)議》及其所包含的程序,以及《原子能法》的修訂做出變更。”

四、2002年《原子能法》修訂與核能退出

2002年的《原子能法》修訂是德國退出核能利用的主要法律依據(jù)。依據(jù)該法第1條第1款,《原子能法》的首要目標(biāo)就是有序地停止經(jīng)營性的利用核能發(fā)電,以及在完全退出核能利用之前保證核設(shè)施的正常運(yùn)營。兩項(xiàng)具體的退出措施規(guī)定在第7條以及附件3中,即“興建禁止”與“限時(shí)關(guān)?！?。

依據(jù)該法第7條第1款,建造、運(yùn)營用于裂變、生產(chǎn)、儲存核燃料的設(shè)施,或者顯著改變該設(shè)施內(nèi)容的,必須經(jīng)政府許可。這里提到的核設(shè)施興建審批義務(wù)僅對為科研目的而建的核設(shè)施有實(shí)際意義。因?yàn)榈?條第1款緊接著明確規(guī)定到:對于經(jīng)營性的利用核裂變發(fā)電設(shè)施以及儲存核燃料的設(shè)施,將不再被許可建設(shè),也就是所謂的“興建禁止”。

依據(jù)第7條第1a款規(guī)定,經(jīng)營性的利用核裂變發(fā)電的設(shè)施的運(yùn)營權(quán)截止于為每個(gè)核電站分別核定的“剩余發(fā)電總量”達(dá)到之日。各個(gè)核電站的“剩余發(fā)電總量”被詳細(xì)地羅列在《原子能法》的附件3列表的第2列當(dāng)中。例如,建于1976年1月1日的、于1986年12月22日投入商業(yè)運(yùn)營的Brokdorf核電站,被核定還有217.88太瓦時(shí)的剩余發(fā)電量,起算日期為2000年1月1日,依其當(dāng)時(shí)的年度發(fā)電量計(jì)算,預(yù)計(jì)在2021年前關(guān)閉。當(dāng)時(shí)核定的所有核電站的剩余發(fā)電總量為2.623,30太瓦時(shí),這也意味著到2022年左右,最后一個(gè)發(fā)電站應(yīng)該被關(guān)閉,平均每個(gè)核電站的運(yùn)營壽命為32年。①參見:2002年7月10日的《聯(lián)邦政府公告》。

為保證“限時(shí)關(guān)停”能夠得到有效的實(shí)施,第7條第1a款對“剩余發(fā)電總量”的測量設(shè)備進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。測量設(shè)備須經(jīng)政府許可并校準(zhǔn),否則不得使用。其精準(zhǔn)性與數(shù)據(jù)采集的可靠性必須在使用過程中得到保障。測量設(shè)備須每年由專業(yè)機(jī)構(gòu)檢測,每月的發(fā)電量須由審計(jì)人員檢查并出具證明。該數(shù)據(jù)依據(jù)第1c款第1項(xiàng),須在下一月報(bào)告給主管核電站關(guān)停的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核反應(yīng)堆安全部(以下簡稱聯(lián)邦環(huán)境部)。

五、RWE申請轉(zhuǎn)讓發(fā)電量案②原告也包括Vattenfall公司,在此暫作省略。

作為“限時(shí)關(guān)?！钡睦馇樾?依據(jù)第7條第1b款規(guī)定,17個(gè)核電站間可以轉(zhuǎn)讓部分或全部的“剩余發(fā)電總量”,前提是受讓方投入商業(yè)經(jīng)營的時(shí)間須遲于轉(zhuǎn)讓方(即舊轉(zhuǎn)新的原則)。此外,聯(lián)邦環(huán)境部經(jīng)與聯(lián)邦總理府、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)技術(shù)部協(xié)商同意后也可批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓?！稗D(zhuǎn)讓發(fā)電量”對于核電企業(yè)而言意義重大。本來行將關(guān)閉的核電站的運(yùn)營期限很可能因此而得到延長。

RWE電力公司擁有的 Mülheim-K?rlich核電站于1986年投入運(yùn)營,但是由于建筑審批手續(xù)不完備,于1988年便被主管機(jī)關(guān)停止了運(yùn)營。聯(lián)邦最高行政法院后來也裁定該核電站不得再投入使用。③案件索引:BVerwG 11 C 11-13.96?；谠摵穗娬径虝旱倪\(yùn)營歷史,在2002年核電企業(yè)與聯(lián)邦政府的談判中,RWE公司為Mülheim-K?rlich核電站爭取了一項(xiàng)特殊待遇,并規(guī)定在《原子能法》第7條第1d款中,即政府為該核電站核定107太瓦時(shí)(TWh)的“剩余發(fā)電總量”,但鑒于該核電站已經(jīng)關(guān)閉,允許 RWE公司將該107太瓦時(shí)的發(fā)電量轉(zhuǎn)讓給其它核電站。在《原子能法》附件3的腳注里,特別指定了允許受讓該發(fā)電量的六家核電站。他們的預(yù)計(jì)運(yùn)營期限都超過2015年的,符合舊轉(zhuǎn)新的原則。④即Emsland,Neckarwestheim 2,Isar 2,Brokdorf,Gundremmingen B和C。此外,如需轉(zhuǎn)讓給Biblis B核電站,則轉(zhuǎn)讓發(fā)電量不得超過21,45太瓦時(shí) 。但是,RWE電力公司卻于2006年提出申請將Mülheim-K?rlich的30太瓦時(shí)的發(fā)電量轉(zhuǎn)讓給運(yùn)營期限截止于2010年的Biblis A核電站。RWE的目的是使Biblis A核電站的運(yùn)營期限最長能夠延長至2013年。由于不符合《原子能法》第7條第1d款的規(guī)定,這一申請于2007年3月被當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦環(huán)境部臨時(shí)否決,后于2007年5月最終被拒絕。聯(lián)邦政府堅(jiān)持Mülheim-K?rlich核電站的發(fā)電量應(yīng)該轉(zhuǎn)讓給更新的、安全設(shè)施更完備的Emsland核電站。

2007年4月RWE公司針對聯(lián)邦環(huán)境部的行政決定向黑森州高等行政法院提起不作為之訴。有意思的是,該案爭論的焦點(diǎn)與德國的核能政策關(guān)系甚微,更多的爭議卻集中在了《原子能法》第7條第1d款的原文歧義。如前所述,第7條第1d款中寫到:允許接受 Mülheim-K?rlich核電站發(fā)電量的核電站名單被明確地列舉于附件3中。事實(shí)上,附件3中只是在其腳注內(nèi)作出了該列舉。故而RWE公司聲稱,有資格受讓電量的核電站應(yīng)該是附件3的正文中所列舉的所有17個(gè)核電站。由于該抗辯理由顯然不足以導(dǎo)致對第7條第1d款立法目的的重新理解,故而于2008年2月被黑森州高等行政法院駁回。①案件索引:Hessischer Verwaltungsgerichtshof Kassel,Urteil vom 27.02.2008[Aktenzeichen:6 C 883/07.T]。RWE公司不服原判,向聯(lián)邦行政法院提起上訴,于2009年3月26日被終審駁回。②案件索引:BVerwG 7 C 8.08。

RWE公司未能通過訴訟實(shí)現(xiàn)Biblis A核電站運(yùn)營期限延長的目的。進(jìn)而寄希望于2009年的政府更迭后,新政府能夠?yàn)榈聡暮穗娊?jīng)營者提供最后的生機(jī)。

六、德國退出核電的最新政策變化

2009年新的聯(lián)合政府組成后,《退出協(xié)議》在通過十年后重新面臨重大調(diào)整。在新的《聯(lián)合協(xié)議》中寫到:“在可再生能源能夠令人信賴地取代核能之前,核電作為過渡性的技術(shù)將存在。否則我們無法實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)目標(biāo)、也無法保證電力價(jià)格水平的適度,對外國的能源依賴程度也無法減輕。因此,我們計(jì)劃,在嚴(yán)格遵守德國與國際的安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下,延長核電站的運(yùn)營期限。《原子能法》中關(guān)于禁止興建核電站的條款的效力不因此改變。政府將盡快出臺延長核電站運(yùn)營期限的具體條件。主要涉及到核電站的運(yùn)營期限、安全程度、補(bǔ)償金額與時(shí)間、對可再生能源研究的應(yīng)用性等?！雹勐?lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核反應(yīng)堆安全部與德國輻射防護(hù)局于2010年6月發(fā)布的題為Nuclear Regulatory Issues and Main Developments in Germany的報(bào)告,第11頁。http://www.bfs.de/de/kerntechnik/papiere/Germany_Nuclear_Regulatory_Issues.pdf.

由此可見,德國核電退出計(jì)劃被拖延已成定局,只是具體的延長時(shí)間尚未確定。2010年3月26日聯(lián)邦政府對核電站平均延長壽命進(jìn)行了第一次審議。延長時(shí)間的建議從8年到32年不等。巴登-符騰堡州銀行的一項(xiàng)研究表明,如果核電站的平均壽命能夠延長25年,E.ON,RWE和EnBW三家電力公司將預(yù)計(jì)額外收入2000億歐元。當(dāng)然,核電企業(yè)們也已經(jīng)紛紛表示,將從這些額外收入中拿出可觀的比例來支持可再生能源的研發(fā)。

七、結(jié)論

鑒于核廢料的處理等不可回避的難題,核能利用在德國已經(jīng)被定性為傳統(tǒng)能源向可再生能源過渡的手段。故而,停止使用核能在德國已經(jīng)成為了一個(gè)絕對的、不容動(dòng)搖的目標(biāo)。然而,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程可以是一個(gè)相對的概念。這其中夾雜了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治與社會等多種變量。德國在這方面奠定了良好的法律與政治互動(dòng)的框架。國家在憲法秩序的范圍內(nèi),制定能源政策,以法律的形式保障其實(shí)施。這種立法先行的模式體現(xiàn)了對法治理念的真正信仰和貫徹,維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。相反,缺乏法律強(qiáng)有力保障的情況下,退出核能利用的進(jìn)程中一旦發(fā)生意外事件,原有既得利益的享有者就會展開新的政策游說,引起退出核電的倒退。當(dāng)然,如果法律不能適應(yīng)各方的利益與國家經(jīng)濟(jì)形勢變化,國家可以對能源政策做出及時(shí)的調(diào)整,從而確保絕對目標(biāo)與相對過程之間有秩序的磨合。但是,該政策的實(shí)施仍然是以對《原子能法》的再次修訂為前提條件的。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)

The Nuclear Withdrawal in Germany and Its Legal Framework

LI Sheng
(School of Humanities and Social Sciences,North University of China,Taiyuan 030051,China)

This paper begins with the Anti-Nuclear Movement in the 1970s,in which the nuclear withdrawal in Germany finds its historical origin.This is followed by a brief introduction to the present role of nuclear power in the energy mix in Germany.By means of the Analysis of the Agreement on the Gradual Nuclear Withdrawal between the German government and the nuclear power industry,and of the amendment of Nuclear Power Law of 2002,especially in view of the case about electricity volume transfer of RWE,it should get clear what kind of legal concept Germany pursues,to realize its goal of Nuclear Withdrawal.Finally the current progress of the Nuclear Withdrawal in Germany is reviewed.

withdraw;nuclear power in germany;nuclear power law

D920.4

A

1008-2603(2011)01-0046-04

2011-01-03

李升,男,中北大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師,德國拜羅伊特大學(xué)法學(xué)博士。