推進浙江民生財政建設的思考

余麗生 馮 健 虞 斌

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

黨的十七大報告指出“必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會?！苯鉀Q民生問題是落實科學發(fā)展觀的具體體現，也是推動和諧社會建設的關鍵所在。從公共財政的視角看，解決民生問題最重要的是不斷增強政府提供與人民生活密切相關的公共服務、公共設施，以滿足人民日益增長的公共需求，提高人民生活水平。進入新世紀，浙江財政始終把改善民生作為保增長、保穩(wěn)定、促發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，積極推進各項民生制度建設，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、居民住房、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等民生領域的投入不斷加大，公共服務范圍逐步擴大，形成了惠及全民的公共服務體系，民生各方面都有了較大改善。但民生建設面大量廣，與人們的期望和發(fā)展的目標仍有一定的差距，有待進一步積極推進和改善。

一、當前民生財政建設存在的難題

（一）民生支出需求巨大與財力有限的矛盾突出一是從需求方面看，未來民生性支出剛性需求不斷增長。以教育為例，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》正式公布，明確提出：要逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，到2012年達到4%。要實現這個目標，各級財政要進一步加大對教育的投入，壓力是顯而易見。二是民生公共服務標準有待提高。由于經濟體制和經濟基礎的原因，原來許多本應由政府承擔的民生職責存在“缺位”，歷史的欠賬較多，需要大力彌補，努力提高標準以滿足人們的公共需要。例如，2009年浙江全省各級財政共安排低保資金11.83億（其中省財政4.69億元），低保對象69.82萬人，每月人均為141元，遠低于最低一檔的最低工資800元；浙江省新型農村合作醫(yī)療（簡稱新農合）開展以來，逐步提高的保障水平使得越來越多的新農合參保農民因此獲得實惠，最大可能地減少因病致貧、因病返貧現象的發(fā)生，但相關標準有待進一步提高，2009年全省新農合平均住院補償率僅為36.5%，新農合在起報線、報銷上限、報銷比例等方面存在進一步改善的空間。

（二）民生領域公共服務均等化水平有待提高

通過一系列的轉移支付，從浙江省人均財政支出考察，基本公共服務保障水平還比較均衡，這對于保證欠發(fā)達地區(qū)提供基本公共服務具有重要的意義，但地區(qū)間的公共服務差距仍然存在。作為政府負有重要責任的社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，從社會養(yǎng)老參保人數的比例上考察，浙江省經濟最發(fā)達的兩個市杭州和寧波是經濟相對欠發(fā)達的兩個市衢州和麗水的4-5倍；從醫(yī)療參保人數的比例上考察，杭州和寧波的醫(yī)療保險參保比例是衢州和麗水醫(yī)療保險參保比例的3-4倍。由此可以看出，各地區(qū)的一些民生項目發(fā)展還不均衡。

（三）城鄉(xiāng)各項民生差距明顯

盡管浙江省農村發(fā)展取得了較大的進步，農民在發(fā)展中的確獲得了不少實惠，但在許多民生公共服務領域，浙江省農村總體上還是落后于城市，在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各方面的建設和發(fā)展慢于城市。教育方面，目前，浙江省基礎教育發(fā)展中最大的問題是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，特別是欠發(fā)達地區(qū)農村教育的發(fā)展水平相對落后，主要表現在：部分農村中小學的住宿條件和食堂設施較差，有的甚至還存在安全隱患；貧困家庭學生尤其是寄宿的貧困學生營養(yǎng)狀況堪憂；農村教師的業(yè)務素質和教學水平不能完全適應實施素質教育的需要等。衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)差距主要體現在鄉(xiāng)村衛(wèi)生技術人員匱乏，技術水平較低，衛(wèi)生人力資源大多集中在縣及縣以上醫(yī)療機構，而農村地區(qū)擁有職業(yè)醫(yī)生數和注冊護士數較少；農村地區(qū)衛(wèi)生人員不僅數量不足，而且醫(yī)學技術水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術人員普遍存在學歷低、職稱低、技術低等“三低”現象，極不適應農民健康保障的需要。養(yǎng)老方面，城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系相對健全，財政投入較多，抗風險能力較強，但農村養(yǎng)老體系總體上水平還比較低，存在著保障水平偏低、保障內容單一的局限，與城市的保障水平存在較大差距。由于基本養(yǎng)老金與平均工資等因素掛鉤，所以各地的基本養(yǎng)老金水平略有差異。

（四）民生支出管理制度不完善

民生支出管理制度還有待完善，具體表現在以下幾個方面：一是財力和事權的不匹配。當前，由于經濟發(fā)展水平、歷史遺留等原因，許多民生領域亟待取得突破，但在實踐過程中，往往存在“上級請客，下級買單”的現象，即民生政策由上級決定，實際支出需由下級承擔，從而導致地方政府的支出壓力較大。二是存在“越位”與“缺位”現象。由于民生領域的管理改革相對滯后，政府職能轉變不到位，一些原本可以由市場提供的公共服務依然由政府承擔，而隨著經濟社會的發(fā)展，需要由政府提供的公共服務也在不斷變化，一些需要由政府承擔的或者力度要增強的民生領域卻得不到應有的加強。三是決策機制有待完善。民生項目的科學決策機制還沒有完全建立起來，一些民生項目缺乏科學、嚴謹的論證，對項目的可行性和效益缺乏深入細致的考證，項目決策的主觀性、隨意性較強，一些項目甚至是“拍腦袋”的政績工程、“面子”工程。四是考評制度不完善。沒有建立起民生支出績效評價機制，缺乏明確的支出績效目標和指標，導致民生支出效益不高。

二、民生財政建設應處理好的幾個關系

（一）處理好盡力而為與量力而行的關系

作為財政部門，首先要充分認識到解決民生問題的重大意義，積極籌集資金，全力支持改善民生的各項政策，保證民生支出與財政經濟增長相適應，推動各項民生事業(yè)的長足發(fā)展，擺脫民生事業(yè)落后于經濟發(fā)展的局面，努力使公共財政最大限度的惠及全省人民。同時，我們也必須認識到，民生問題面廣量大，千頭萬緒，歷史欠賬多，矛盾多、任務重，在當前不可能解決所有問題，要充分考慮財政可持續(xù)能力，分清輕重緩急，合理安排預算盤子，量力而行。

（二）處理好當前民生與長遠民生的關系

當前，民生領域的一些問題非常突出，諸如醫(yī)療、教育、房價問題等，如果不抓緊解決，容易形成社會問題。因此，要盡可能安排落實好配套資金，確保把已經出臺的各項民生政策落實到位，解決好當前急需解決的民生問題。從長遠看，隨著經濟發(fā)展水平和人民生活水平的不斷提高，民生保障水平也要相應提升，因此，解決民生問題是一項任重而道遠的長期性、動態(tài)性的工程，絕非一朝一夕所能成就。這就要求我們以長遠的、發(fā)展的眼光來看待民生問題，把長遠目標和當前任務有機地結合起來。既保障群眾衣食住行等基本生活方面，也積極關注人們群眾的生活品質方面的民生問題，隨著經濟社會的不斷發(fā)展而逐步提高民生保障水平。

（三）處理好政府主導與市場協(xié)調的關系

民生的改善不僅僅是政府的責任，而需要政府和市場共同起作用。明確政府在改善民生方面的職責，充分發(fā)揮政府的主要作用，不斷增強政府民生公共服務的供給能力，尤其要解決一些基本的、托底的民生性服務，讓廣大群眾能享受最基本的公共服務，保障人們最基本的生存權、教育權、健康權、居住權。同時，要擴大民生性公共服務的供給范圍和提高民生服務的質量，也應該鼓勵市場的力量積極參與，充分依靠民間的力量來參與民生事業(yè)的發(fā)展。

三、進一步推進民生財政建設的思考

在當前，保障和改善民生既是經濟發(fā)展的最終目的，也是拉動內需、推動經濟發(fā)展方式轉變的重大舉措。要按照公共財政的要求，始終遵循“低起步、廣覆蓋、邁小步、可持續(xù)”的原則，堅持雪中送炭，著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展，加大財政投入，調整支出結構，優(yōu)化制度設計，最大限度地整合各方面資金，盡最大努力支持解決涉及群眾切身利益的問題，促進社會和諧穩(wěn)定。

（一）優(yōu)化支出結構，保障民生財政支出

緊緊圍繞實現“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標，按照“增量優(yōu)方向、存量調結構、增量調存量”的原則，調整和優(yōu)化財政支出結構，想方設法籌措安排資金，加大民生領域的財政投入，確保新增財力三分之二以上用于解決民生問題，保證民生支出需要。一是教育優(yōu)先投入。全面落實和完善義務教育經費保障機制改革各項政策措施，實施義務教育學校教師績效工資，提高中小學公用經費保障水平和農村教師待遇，促進基礎教育均衡發(fā)展；積極發(fā)展職業(yè)教育，擴大中職學生資助面；實施“高等教育質量提升工程”，提升高等教育質量。二是支持社會保障和促進就業(yè)。加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，全面建立和完善農村最低生活保障制度，健全城市居民最低生活保障制度。進一步貫徹落實各項就業(yè)再就業(yè)政策，拓寬資金渠道，繼續(xù)加大就業(yè)再就業(yè)資金投入，統(tǒng)籌做好高校畢業(yè)生、登記失業(yè)人員、農村轉移勞動力、退役軍人、被征地農民、城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭人員、殘疾人等相關群體的就業(yè)工作。三是保障醫(yī)療事業(yè)投入。建立健全城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌制度和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌制度，不斷完善新型農村合作醫(yī)療制度，主要對農民住院及大病醫(yī)療費用給予補償，提升基本醫(yī)療保障水平，努力讓城鄉(xiāng)群眾都能看得起病。四是積極籌集廉租房資金。積極支持住房制度改革，并根據住房保障規(guī)劃和年度計劃，多渠道籌措保障資金，加大投入力度，逐步建立和完善城市低收入群體住房保障體系。五是加大生態(tài)環(huán)保投入。繼續(xù)加大對生態(tài)環(huán)保的投入力度，保證生態(tài)環(huán)保重點支出，做好環(huán)境基礎設施建設的財政資金保障工作，進一步完善生態(tài)補償機制，促進生態(tài)省建設。六是完善公共安全資金保障機制。確保公共安全正常運作經費支出，落實安全生產、重大事故防范和處置所需資金，保障食品安全檢測經費，積極做好“平安浙江”建設經費保障，促進和諧浙江建設。

（二）創(chuàng)新民生保障機制，建立多元化資金投入機制

要完成民生服務的有效供給，單靠政府、非營利機構或市場的力量都不夠。應當根據不同類別社會事業(yè)的特點，形成政府部門、非營利部門與私人部門之間合理的投融資分工與協(xié)作關系。因此，應該建立靈活的籌資機制，充分吸納社會資金，投入到民生事業(yè)建設中來。一是擴大政府信用功能。在財政預算內資金難以滿足民生事業(yè)發(fā)展的情況下，可更多地依靠以財政信用為基礎的市場化融資。利用政府信用，搭建融資平臺，引導開發(fā)性金融資本參與，以政府資金為基礎，制定政策措施，引導政策性銀行和金融機構投資。二是發(fā)展多種形式融資。根據不同類型民生事業(yè)的性質，可采取多種形式的融資方式，挖掘與探索民生事業(yè)融資新渠道、新方式、新途徑。對于非經營性民生事業(yè)，可通過政策性貸款、發(fā)行債券、捆綁式組合型項目融資等方式籌資。對于準經營性民生事業(yè)，可通過貼息貸款、發(fā)行債券、投資基金、ABS融資（資產證券化）、收費權抵押貸款、設施使用協(xié)議等方式融資；對于經營性民生事業(yè)，可采取股份制融資、商業(yè)貸款、產業(yè)投資基金、ABS融資、發(fā)行債券、民營化機制等方式籌集資金。

（三）完善轉移支付制度，提高民生公共服務均等化水平

一是繼續(xù)加大轉移支付力度。通過轉移支付，可以有效地實現地區(qū)間財力平衡，讓全省的絕大多數人可以享受相對均等的民生公共服務，分享改革和發(fā)展的成果，保障最基本的生存權和發(fā)展權。從實踐的角度看，加大轉移支付，一方面要積極支持經濟發(fā)展，努力做大蛋糕，壯大自身的財力，從而可以增加轉移支付的規(guī)模；另一方面，在轉移支付的傾斜度上，應把轉移支付的重點放在欠發(fā)達地區(qū)上，以保障欠發(fā)達地區(qū)能提供最基本的民生服務。二是優(yōu)化轉移支付結構。應該提高一般性轉移支付比重，大幅度提高一般性轉移支付規(guī)模，把分類分檔激勵獎補、生態(tài)補償轉移支付補助以及其他專項補助、固定結算等一般財力性轉移支付作為民生公共服務均等化的主要工具。同時，要壓縮專項轉移支付，降低專項轉移支付的比重，將專項轉移支付嚴格限定于具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。最終形成搭配合理、行之有效的復合型轉移支付體系。三是加強民生專項轉移支付的管理。一方面，要科學立項，嚴格控制專項轉移支付項目的立項，防止專項轉移支付項目的隨意性和盲目性，對各類項目進行“輕重緩急”的排列比較，優(yōu)先選出群眾急需的民生項目進行立項；另一方面，要以財政專項資金整合為契機，清理、整合一部分效益差的民生性項目，以充分發(fā)揮專項轉移支付資金的整合效應。同時，要提高專項資金的預算約束和執(zhí)行力度，嚴格專項資金的預算管理，切實提高民生專項資金項目的使用效益。

（四）優(yōu)化制度設計，形成可持續(xù)發(fā)展機制

加快發(fā)展社會事業(yè)，不斷改善民生，既要增加財政投入，更要加強制度建設。一是完善民生預算編制體系。研究科學設置編制框架和內容，將細化、龐雜的民生支出內容進行科學歸類，把涉及民生領域的支出項目全部列入預算，打破預算科目約束，改變按部門單位設置科目的辦法，按政府收支分類改革的要求和支出性質設置科目，將分散在不同科目中的民生支出統(tǒng)一歸并分類，按照具體的內容和項目精細化編制預算，把民生支出計劃細化到具體項目。二是建立民生支出與財政收入的動態(tài)平衡機制。在經濟發(fā)展形勢較好，財政收入增長較快的情況下，保障民生的壓力相對要小；而一旦宏觀經濟形勢不好時，保障民生支出的壓力則比較大，因為民生支出具有剛性需求的特征，一旦確定支出標準就不能輕易降低。在民生事業(yè)發(fā)展和建設過程中，一味地強調提高福利水平會導致財力無法承受，要謹防福利陷阱，現階段應當將民生財政定位在滿足社會居民基本公共服務需要上。通過建立民生支出與財政收入的動態(tài)平衡機制，提高民生財政的抗風險能力，形成保障和改善民生的長效機制。三是建立民生投入和民生政策的協(xié)調機制。民生問題包羅萬象，各個環(huán)節(jié)都需要加大財政投入，但目前的經濟和財力水平決定了不可能同時全面滿足所有民生支出需要。這就必須注重民生政策出臺和財力投入的協(xié)調性，要按照財力的實際情況，分清輕重緩急，突出保障重點，積極穩(wěn)妥地出臺各項民生政策。因此，作為財政部門，首先要積極主動地參與各項民生政策的制定，科學把握民生政策出臺的節(jié)奏和力度，使得民生政策的出臺與財力狀況相匹配，提高政策的執(zhí)行到位率；其次要建立健全民生支出的信息數據庫，全面、動態(tài)地掌握民生建設點、線、面全方位的基本情況，科學有序地安排各個領域的民生投入，避免重復建設，提高民生支出的效率；最后要加大對教育、醫(yī)療、社會保障事業(yè)機制改革的支持力度，推行“花錢買機制”的財政投入方式，形成可持續(xù)的民生發(fā)展機制。

（五）強化民生支出績效，真正改善民生福祉

績效評價作為改善公共管理水平的重要工具，具有判斷、預測、激勵、約束等多項功能。通過加強對民生支出績效評價，有利于增加民生財政支出的科學性和透明度，完善政府行為約束機制，提高財政資金的使用效率。一是完善民生支出的評價主體。通過多年的績效評價工作，浙江省已基本完善了績效評價機構，因此，不必單獨設立民生支出績效評價機構，但為了保證績效評價的權威性，要不斷加強專家?guī)旖ㄔO。專家?guī)鞂＜覍⒅饕獏⑴c財政支出項目的績效評估和審查，幫助研究建立全省民生財政支出績效評價的制度和方法，并對全省財政支出績效評價項目提供咨詢、策劃和專業(yè)技術指導。二是逐步開展和推進規(guī)模以上民生項目支出的績效評價，并帶動全面性財政支出績效評價的開展。以規(guī)模以上民生財政支出項目績效評價為先行和探索，全面考評項目績效目標的合理性及項目目標完成情況，通過試點，總結經驗，逐步有序擴展績效評價的實施范圍和完善組織管理程序。三是增加評價結果的約束力，確立民生支出績效評價工作的權威性。逐步探索績效評價結果公示制度，根據民生支出評價結果分析診斷預算單位和部門的主要政績水平，建立績效評價結果的應用機制。

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