本溪市地方政府債務融資淺析

呂海棠

（本溪市融資管理辦公室，遼寧 117000）

本溪市是遼寧省較大城市之一，擁有常住人口170萬人，是個十分典型的資源型工業(yè)城市。由于長期受到計劃經(jīng)濟體制的影響，在改革開放的三十多年中，盡管發(fā)生了很大的變化，但與先進的開放城市比較，發(fā)展速度仍不理想。當前，在實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的過程中，面臨的最大瓶頸就是資金短缺。自2007年以來，本溪市新一屆政府學習和借鑒外省市經(jīng)驗，逐步加大融資力度，籌措資金，開展大規(guī)模基礎設施建設。截止2010年底，形成全地區(qū)政府債務余額近85億元。對于較快增長的政府債務，有人贊賞，有人擔憂，有人質疑。對此，筆者談談幾點看法。

一、創(chuàng)新觀念：融資的本質是發(fā)展

要不要融資，說到底還是要不要發(fā)展的問題。不必諱言，改革開放的三十多年中，我們確實有許多機遇沒有抓住。從省內(nèi)來看，其他各兄弟市的迅速發(fā)展有目共睹，本溪市由原來的經(jīng)濟總量僅次于沈陽、大連、鞍山、撫順，變成排名落后于鐵嶺、營口等地區(qū)。任何地區(qū)的發(fā)展，都離不開基礎設施。政府應該加大投資力度，多渠道取得建設資金。然而，資金從哪里來？建國至今60多年，本溪市財政始終是“吃飯”型財政，維持日常機構運轉都很困難，靠自身財政？無力！在現(xiàn)有的財政分配體制下，要國家予以投入？可能，但時間、過程太長，數(shù)量有限。整理土地？可行，但是，為了城市的可持續(xù)發(fā)展，不能將土地短期內(nèi)全部整理出售。因為，土地也是一種資源，資源一旦枯竭了，也就談不上發(fā)展。況且，本溪市本身就是個山多地少的地區(qū)，土地資源十分有限。所以，資金的來源主要是融資。根據(jù)其他城市的成功經(jīng)驗，地區(qū)的發(fā)展離不開融資。要么維持現(xiàn)狀，要么通過融資來促進和支撐發(fā)展。

幾年前，我們曾把政府沒有增加債務和“有多少錢辦多少事，沒有錢不辦事”當成工作業(yè)績和榮耀。正是在這種保守思想的桎梏下，形成了本溪市今天的這個落后局面。相反，沈陽、大連、鞍山、撫順、營口、鐵嶺等市是有錢辦事，沒錢想辦法融資辦大事。設想，在未來的某一天，我們這代人因為不敢融資發(fā)展而使城市發(fā)展緩慢或停滯，特別是在我國目前這種財政體制下，國家對地方政府舉債給予一定的減、緩、免的優(yōu)惠政策，而我們卻因為沒有負債或負債很少，沒有享受到國家的優(yōu)惠政策，錯失發(fā)展的良機，后人會怎樣評價我們呢？在這個問題上，我們必須創(chuàng)新觀念，充分認識政府融資的本質和目的，就是為了發(fā)展，“發(fā)展是硬道理”。

二、本溪市政府融資的實踐與成效

融資的取得對政府、對企業(yè)都是一樣的，融資資金到位之日就是債務形成之時。而負債是把雙刃劍，如果規(guī)模適度，資金成本小于建設項目的收益率，則會加速推動城市經(jīng)濟發(fā)展，反之，則會使政府背上沉重的包袱，阻礙城市經(jīng)濟發(fā)展。其實融資過程是一個艱難的過程，能否取得資金取決于國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、貨幣政策、融資環(huán)境，更取決于金融機構、券商對實力和信譽的認可程度。

本溪市從1997年到2002年負債9.02億元，增速為3.24%。從2007年開始逐漸沖破思想束縛，逐步加大投資力度，從“沈本一體化”的公路搬遷改造及工業(yè)園區(qū)建設、老城區(qū)改造，到現(xiàn)在錦旗招展的沈溪新城、沈丹高鐵等項目，已融資50多億元，僅2009年一年就融入資金40多億元。融資渠道也日益呈現(xiàn)多元化趨勢，包括了銀行貸款、債券和上級財政的轉貸資金等。

正因為這樣大舉融資，興建基礎設施，改善本溪市硬件環(huán)境，才將幾年前名不見經(jīng)傳的石橋子經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，建成“國家遼寧（本溪）生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地”。該基地現(xiàn)已引進生產(chǎn)類項目128個，科研類項目42個，城市功能配套項目36個，總投資796億元，積蓄產(chǎn)能980億元，已開工建設125個，完成投資150億元。2010年實現(xiàn)銷售收入105億元，地區(qū)生產(chǎn)總值46.4億元，形成財政一般預算收入10億元，分別比2008年增長3.52倍、1.88倍、6倍?；匾寻l(fā)展成為集研發(fā)、生產(chǎn)、物流、大學城、配套服務為一體的全國最大的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。被全國政協(xié)副主席、國家科技部部長萬鋼稱贊為“本溪速度”、“藥都精神”。

沈本一體化項目推動了本溪市城市空間布局結構改善，使一大批企業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)了向清潔生產(chǎn)的轉變，促進了環(huán)境優(yōu)化和地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。騰退70萬平方米土地、安置困難企業(yè)職工1.5萬人，解決了長期應解決而未解決的歷史遺留問題，成功實施了地區(qū)“退二進三”的長遠發(fā)展戰(zhàn)略。鋼鐵產(chǎn)業(yè)園為本鋼三冷軋、四冷軋等大項目預留了空間，對做大本溪的鋼鐵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了有利條件。

在政府融資的大力支持下，不只是產(chǎn)業(yè)和城市擴大了發(fā)展的空間，民生工程也取得了很大的成就。采煤沉陷區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、供熱管網(wǎng)、城區(qū)道路等項目的順利實施，既加快了城市發(fā)展步伐，也改善了民生、發(fā)展了公益事業(yè)。

但與此同時，我們也看到，本溪市政府融資工作仍然存在一些不足，有待改進。其中有兩個方面應特別予以加強。首先，政府融資的規(guī)模仍需進一步擴大。據(jù)統(tǒng)計，本溪市截止2010年的政府債務余額全省排名第12位。如果只計算政府直接債務，其債務率在50%以下。相對于城市的發(fā)展規(guī)劃，資金來源不足是絕對的；相較于省內(nèi)各市的平均融資水平，本溪市的融資規(guī)模是不大的；相對于本溪市的經(jīng)濟實力而言，融資規(guī)模還是有一定空間的。因此，未來在政府融資上應繼續(xù)解放思想，更充分地發(fā)揮政府融資的作用。其次，政府融資的績效有待提高。能否還上政府融資過程中產(chǎn)生的債務，關鍵在于能否使融入資金產(chǎn)生出應有的效益。從當前融入資金的使用績效看，還不同程度存在效益偏低的問題。其結果就是降低了項目融資的資金償還能力，增大了債務風險。按照一般規(guī)律，融入資金從項目投入起就開始產(chǎn)生稅收，建設經(jīng)營過程也是稅收產(chǎn)生的過程?；A設施上去了，環(huán)境改善了，域外資金就來了，項目就落地了，旅游也會興旺起來，土地就會增值。與之伴隨，土地收益和稅收增加了，財力自然就會增長。因此，在運用融資資金時，最重要的是要選準項目，科學調(diào)度、嚴格管理。既要省著花，也要巧妙地花，要“四兩撥千斤”，使其發(fā)揮吸引和放大作用，引導社會資金的聚集，以倍數(shù)放大資金規(guī)模。同時，要積極向項目要效益，利用項目本身產(chǎn)生的收益還本付息，并妥善處理好近期和長遠利益的關系。

三、建立健全政府融資的風險防范機制

2008年起，先后有冰島、希臘、美國等國家由于政府債務過高引發(fā)了一系列政治和經(jīng)濟危機，其教訓必須引起我們的高度警覺?？v觀各國債務危機引發(fā)的原因，主要是幾方面：一是舉債過高，規(guī)模無限制；二是未建立風險預警機制，或者是雖然有預警機制，但未真正的發(fā)揮作用。我們要想擴大融資規(guī)模，并使融資發(fā)揮最大的效益，就應在融資前做出詳盡的規(guī)劃，而不是隨意和無度舉債。所謂規(guī)劃和設計就是要根據(jù)地方財力基礎和實際需求，在國家總的法律法規(guī)和方針政策下，擬定政府中長期規(guī)劃（5-10年）和年度融資計劃。然后，按照目標項目實施情況開展融資工作。

首先，融資要依法進行。國家制定政府融資法規(guī)，地方政府也要健全地方法規(guī)、制度。重大融資項目要由政府上會集體討論決定。關乎全地區(qū)民生的特大融資項目還要多方征求意見，組織專家論證，做詳盡的可行性研究，由政府形成議案后，提交人民代表大會討論。人民代表大會討論通過形成決議后，才可以細化資金來源。對政府債務資金的使用，本溪市先后頒布了《關于加強政府債務管理的意見》《本溪市政府債務管理辦法》《本溪市城市建設融資資金管理辦法》《本溪市政府建設項目管理辦法》等規(guī)章制度，為政府債務資金使用的有效性、規(guī)范性和安全性提供了基本的制度保證，未來在此基礎上，應進一步完善和規(guī)范。

其次，建立風險預警機制，設立償債準備金。任何一項融資方案的實施，首先要充分擬定償還本息方案，落實償債資金來源。每年政府在制定來年的財政預算時，根據(jù)債務統(tǒng)計規(guī)模和利率運行方向，測算當年應還本付息金額，通過設立償債準備金等方法提留出充裕的償債資金，將內(nèi)、外債統(tǒng)一納入財政集中監(jiān)管。地方政府應有明確的債務歸口管理部門，詳細統(tǒng)計政府負債情況，按照政府負直接償還債務、政府擔保債務、或有債務和其他債務類型分類統(tǒng)計，分類測算債務規(guī)模及每年應負擔的還本付息金額。通過這種管理模式，形成一種良性的風險預警機制。堅持“適度舉債，講求效益，加強管理，規(guī)避風險”的原則，正確處理好發(fā)展速度與財力可能、債務規(guī)模與償債能力之間的關系。做好與還債能力和可用財力增量相適應的政府中長期規(guī)劃，防止發(fā)生建設項目過于集中而引起的資金來源緊張、資金使用不規(guī)范及償債壓力過大等問題。

第三，加大政府債務資金監(jiān)管力度。企業(yè)追求利潤最大化，政府追求資金效益最大化。近幾年，隨著政府債務規(guī)模的迅速增加，對資金的有效管理提出了嚴峻的要求。因此、政府應建立健全配套的地方政府舉債法規(guī)政策，優(yōu)化政府債務借、用、管、還等環(huán)節(jié)的管理機制，保證地方財政運行安全和經(jīng)濟建設可持續(xù)發(fā)展。政府對利用政府債務資金項目，要加強資金的追蹤問效，確保資金落實到項目，專賬專戶管理，防止資金挪用。堅持項目監(jiān)理制、工程招投標制、合同管理制，切實加強資金使用管理和規(guī)范財務收支行為。開展全過程、全方位的資金使用監(jiān)督與審計，保證債務資金的使用效率、效果和安全。加強對債務項目前期和后續(xù)投入的監(jiān)管，確保項目建設順利實施，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型、拉動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的終極目標。