地方政府投融資平臺快速發(fā)展的原因及風險防范

陳 偉陳

（1.大信會計師事務(wù)有限公司上海分公司，上海 200122；2.南京大學(xué)商學(xué)院，江蘇 210093）

地方政府投融資平臺是指地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的需要，主要通過劃撥國有股份、土地等資產(chǎn)而組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，如城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。地方政府組建投融資平臺進行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來在應(yīng)對金融危機時期的事情，2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢。其潛藏的債務(wù)風險引起社會各方面的高度重視，2010年上半年中國銀監(jiān)會對商業(yè)銀行作出積極部署，要求商業(yè)銀行對3月底前投放政府融資平臺貸款逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全，6月底前完成對地方政府融資平臺授信業(yè)務(wù)的全面自查清理。2011年上半年，國務(wù)院要求審計署把地方政府投融資平臺審計作為重要工作之一，在6月底之前完成審計。

一、地方政府投融資平臺的現(xiàn)狀

截至2009年末，地方政府投融資平臺貸款余額達7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。據(jù)監(jiān)管部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年底全國共有地方政府投融資平臺3800家左右，總負債規(guī)模5.26萬億元。截至2009年底，審計署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%。截至2009年底，在有統(tǒng)計數(shù)字的31個省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的地方貸款債務(wù)率低于60%，有10個省市甚至超過了100%。一些城市的地方政府更是依托政府融資平臺等方式過度舉債接近極限，債務(wù)率已高達150%以上，個別縣市債務(wù)率甚至超過400%。以廣州為例，2010年5月18日，廣州市城市建設(shè)投資集團有限公司與中國工商銀行等16家金融機構(gòu)組成的銀團簽訂城建項目貸款合同，總金額達713億元，另外，工商銀行還批準給予城投集團100億元的項目臨時周轉(zhuǎn)貸款。這筆銀團貸款的合同總金額，與廣州市全年的財政收入相當。廣州市2010年財政預(yù)算草案顯示，2010年全市財政一般預(yù)算收入計劃為790.3億元，其中市本級為365.6億元。

地方政府性基金收入其實才真正稱得上是政府的“可支配收入”，賣地收入（包括國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入和新增建設(shè)用地有償使用費收入）則占據(jù)了其中的九成。2009年地方政府性基金本級收入達到1.58萬億元，其中土地出讓金1.40萬億元，2010年全國土地出讓收入2.7萬億，北京、上海、大連3個城市土地出讓金大幅度超過千億元，過去5年總額超過7萬億。大量的開發(fā)區(qū)、園區(qū)、城市建設(shè)貸款第一還款來源皆是土地出讓收入，但實際上政府需要開銷的地方確實太多了，一年下來，政府性基金的結(jié)余根本就沒有多少。2009年，地方政府性基金支出了1.43萬億元，這其中包括了征地拆遷補償以及補助征地農(nóng)民、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地收入用于職工安置等。按照我國5年期以上貸款5.94%的利率來計算，地方融資平臺超過7萬億的貸款每年的利息支出就高達4400億元，從2009年的情況估算，政府性基金的結(jié)余連還貸款利息都不夠。為“普九”達標，縣、鄉(xiāng)級財政遺留下多達6萬億元以上債務(wù)還沒有完全解決，現(xiàn)在市、縣兩級政府又因政府投融資平臺產(chǎn)生巨額債務(wù)，未來3-5年內(nèi)，對商業(yè)銀行來說這些風險將是比房地產(chǎn)風險更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、地方政府投融資平臺快速發(fā)展的原因

1.干部考核制度是地方政府投融資平臺發(fā)展的最根本動力。雖然我國在不斷完善干部考核制度，但當前使用最廣泛、最直接、最認同的仍然是各項經(jīng)濟數(shù)據(jù)的考核。每個月，每個季度，每年省對各地級市，市對各縣，縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行排序，主要是3個指標，一是GDP，二是財政收入，三是固定資產(chǎn)投資，不僅包括絕對額，還包括增長率。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)尤其看重固定資產(chǎn)投資這一指標，一方面這本身是一個考核指標，另一方面固定資產(chǎn)投資就是未來的GDP、財政收入，所以許多地方政府提出的工作思路年年都稱作“項目建設(shè)年”。然而，我國1994年實行分稅制改革后，一方面，財權(quán)層層上收，財權(quán)重心上移，中央財政占全部財政收入的比重由改革前的22%提升到53.3%，地方財政收入占比則由78%下降到46.7%；另一方面，事權(quán)層層下放，重心下移，體制轉(zhuǎn)軌和一些歷史原因，地方政府承擔了大量“被動負債”，如養(yǎng)老金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等；而一些宏觀政策的出臺，如“普九”、取消農(nóng)業(yè)稅等，被俗稱為“中央政府點菜，地方政府買單”。這些使地方政府財力嚴重匱乏，不要說河南、安徽、湖北、廣西、貴州等中西部地區(qū)，即使浙江、廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從某種意義上說，仍然是吃飯財政，讓地方政府拿出幾億、上百億、上千億的建設(shè)資金都是非常困難的事情。隨著我國地方官員晉升激勵強度的不斷增加，如年齡限制、任期制等，各級地方政府及其主要負責任人更加注重追求短期政績（尤其經(jīng)濟增長績效）最大化，因為，如果不能在任期內(nèi)做出績效，他們就不能在短期內(nèi)獲得晉升，從而也就失去進一步晉升的機會甚至被淘汰。這種“晉升錦標賽”的激勵機制將關(guān)心仕途的地方官員置于強力的激勵之下，于是他們極其熱衷于打造“經(jīng)濟建設(shè)型”政府，且偏好通過實施“資源密集型”工程（這類工程往往是“政績工程”）的競爭策略，向上一級政府傳遞有效的政績信號。

2.地方政府與銀行間親密關(guān)系是地方政府投融資平臺發(fā)展的最重要推手。雖然我國國有銀行進行股份制改革，變成了具有相對完善法人治理結(jié)構(gòu)的股份公司，在很大程度上是以利潤為中心，但從各地實踐層面來看，國有銀行仍然受到地方政府種種形式的“協(xié)調(diào)”，最明顯的是，許多地方政府成立金融辦，對銀行的經(jīng)營進行一些考核。此外，現(xiàn)在銀行之間的競爭格外激烈，不僅有工、農(nóng)、中、建、交等銀行間的競爭，還有浦發(fā)銀行、招商銀行、興業(yè)銀行、中信銀行等參與的競爭，甚至各地還成立了地方銀行，如寧波銀行、浙商銀行等，可以說，目前銀行業(yè)是一個相對競爭充分的市場。這也就部分解釋了為什么銀行從隸屬關(guān)系上不受某地政府的管理，但在實際層面上又受著地方政府這種或那種“協(xié)調(diào)”影響的原因，各銀行都在想法千方百計與地方政府靠攏。在與銀行界一些人交流的時候，他們的觀點很鮮明，很一致。他們說，怕誰逃跑，也不怕政府逃跑，怕誰賴賬，也不怕政府賴賬，銀行的錢是國家的，政府就是國家的。因此，地方政府投融資平臺發(fā)展過程中，各銀行心知肚明，貸款手續(xù)盡管有諸多不規(guī)范的地方，他們照樣愿意貸款。

3.土地價格的持續(xù)快速上漲是地方政府投融資平臺發(fā)展的最重要支撐。1998年出臺《土地管理法》以及后來出臺的一些土地征收條例使得地方政府能夠把“土地滾動開發(fā)”變?yōu)榈胤秸A(yù)算外收入的最主要來源之一。地方政府以低補償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，經(jīng)過儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入。近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中的比重不斷提升。資料顯示，2001年-2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元，2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。在2010年，全國省會城市地王樓面價超過1萬元/平方米的城市有8個，其中上海地王52855元/平方米、杭州37069元/平方米、北京30000元/平方米位居前三，地王樓面價超過5000元/平方米的城市有18個。另外，還有8個城市合肥、長沙、貴陽、濟南、蘭州、太原、烏魯木齊、石家莊的地王樓面價低于5000元/平方米?？山y(tǒng)計的全國28個主要城市的地王樓面均價高過1萬元/平方米，而28個總價地王的價格之和為918億元。我國目前城鎮(zhèn)化率只有47%，而國外發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率普遍達到了70%，甚至到80%的水平。正是地價的不斷上漲和城鎮(zhèn)化率的巨大空間使得無論地方政府，還是各銀行對投融資平臺的發(fā)展持有格外樂觀的預(yù)期。正如一位地方官員說的，幾個億的債務(wù)算什么，隨便賣塊地就還掉了。城市地賣完了，還可以新批工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等增加建設(shè)用地，可以用村莊整治，把農(nóng)民搬上樓的方式獲得新的土地指標，一位官員就這樣說，“讓農(nóng)民得實惠，城市發(fā)展得空間”。

三、地方政府投融資平臺債務(wù)風險的防范思路

地方政府投融資平臺的許多建設(shè)項目基本上是以地方的城市基礎(chǔ)建設(shè)為主，其商業(yè)化、市場化程度低，因此，投資收益率低，甚至沒有投資收益。地方融資平臺貸款完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財政收入償還。當?shù)胤浇?jīng)濟快速增長，房地產(chǎn)市場價格快速上升時，償還這些信貸資金還沒有多少問題。任何高房價都是不可持續(xù)的，吹大的房地產(chǎn)泡沫一定會破滅。只要經(jīng)濟有周期性調(diào)整、只要地方政府的“土地財政”無法支撐，表面上名為獨立法人、實則政府附屬單位的各類政府融資平臺公司的潛在的巨大風險自然會顯現(xiàn)。截至2010年6月末，我國商業(yè)銀行地方融資平臺貸款達7.66萬億元，其中23%的貸款都是項目借款主體及擔保不合規(guī)或貸款本息償還存在嚴重風險的貸款，據(jù)中央某部門估計，地方融資平臺壞賬風險額高達1.76萬億元。因此，必須對地方政府投融資平臺債務(wù)給予高度重視，采取多種措施進行風險防范。

1.建立地方政府投融資平臺風險預(yù)警體系。構(gòu)建有效的風險預(yù)警系統(tǒng)是重中之重，運用地方政府債務(wù)風險預(yù)警系統(tǒng)可更好地把握風險和預(yù)防風險。地方政府債務(wù)風險預(yù)警系統(tǒng)是結(jié)合地方政府債務(wù)風險定性認識進行定量研究，利用現(xiàn)代化工具和各種技術(shù)手段，收集各類與債務(wù)風險相關(guān)的政府經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)，構(gòu)建評估地方政府債務(wù)風險的指標體系，并建立地方政府債務(wù)風險預(yù)警模型，從而評估預(yù)警地方政府債務(wù)風險程度，最終為各級政府監(jiān)控地方政府債務(wù)運行和制定化解風險對策提供科學(xué)依據(jù)。預(yù)警模型的核心是通過風險映射將政府債務(wù)風險分解為若干個影響其風險指數(shù)變化的基本的風險因子，用這些風險因子的變化來描述政府債務(wù)風險的變化。預(yù)警指標可從借、用、還三環(huán)節(jié)選取。借債是基礎(chǔ)，債務(wù)舉借規(guī)模是否適當、國內(nèi)外債務(wù)及長短期債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合適，直接影響著債務(wù)的投入及償還，一般可用債務(wù)負擔率（地方政府債務(wù)余額/地方當年GDP）、債務(wù)依存度（地方當年債務(wù)新增額/地方當年財政支出與債務(wù)還本付息支出額）、財政赤字率（當年地方財政赤字額/地方當年GDP）等指標。用債環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，債務(wù)投入領(lǐng)域和規(guī)模是否適當，直接影響地方經(jīng)濟發(fā)展和償債能力，一般用債務(wù)項目的投入產(chǎn)出比（債務(wù)項目運行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額/債務(wù)項目全部投資額）、具備自我償債能力債務(wù)占總債務(wù)比重（能夠自我清償債務(wù)的債務(wù)投資額/當年債務(wù)總額）、GDP增速與債務(wù)增速比例（GDP增速/債務(wù)增速）、民間投資增速與債務(wù)增速比例（民間投資增速/債務(wù)增速）等指標。償債環(huán)節(jié)就目前來說是重中之重，各地政府目前都有一定規(guī)模的逾期債務(wù)需要償還，如果債務(wù)不能及時償還，很可能形成惡性循環(huán)，因此有必要建立相應(yīng)的償債計劃和償債準備金制度，以保證債務(wù)的按時按量償還，一般用債務(wù)逾期率（當年到期應(yīng)還未還債務(wù)/當年到期全部債務(wù)）、債務(wù)償債率（當年到期已償債務(wù)/當年地方財力）、借新還舊占債務(wù)總額比重（當年為還舊而新借債務(wù)額/當年債務(wù)總額）、償債準備金率（償債準備金/當年債務(wù)余額）、違約債務(wù)比例（當年違約債務(wù)余額/當年債務(wù)余額）等指標。

2.規(guī)范地方政府投融資平臺各項管理制度。一要規(guī)范投資項目決策程序。建立籌資、投資等財務(wù)活動的科學(xué)決策程序，發(fā)揮專家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用。建立起嚴格的債務(wù)投資決策責任制，對債務(wù)的使用償還要簽訂責任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責任，對盲目舉債，搞低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。通過地方人大、社會公眾等多種渠道加強對地方債務(wù)資金使用過程的監(jiān)督，對截留、挪用、貪污資金的行為及時追究責任。二要規(guī)范地方政府出資行為。地方政府不得直接將法人單位的房產(chǎn)、土地產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)劃撥到政府融資公司，注入到融資公司的注冊資本金不得再次作為資本金，融資公司相互之間不得擔保。對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政一般不予擔保。對于確需財政支持的項目，應(yīng)當盡量運用補貼、財政貼息等來達到融資目的。三要規(guī)范城市投融資公司的投資行為。對利用政府債務(wù)資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人制、項目資本金制、項目監(jiān)理制、工程招投標制和合同管理制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務(wù)收支行為。規(guī)范資金使用，嚴格項目工程預(yù)決算審核，杜絕工程項目的“三超”現(xiàn)象。四要規(guī)范信息披露制度。建立由地方政府部門牽頭，財政部門、人民銀行、銀監(jiān)部門共同參與的融資平臺貸款監(jiān)測聯(lián)席會議制度，研究加強監(jiān)測的相關(guān)措施和辦法，負責統(tǒng)計、評估各地方政府融資平臺的負債情況，定期向金融機構(gòu)通報。相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時公開披露，提高地方政府舉債行為和債務(wù)信息的透明度，逐步消除各種變相債務(wù)融資措施，引導(dǎo)各類政府性隱性債務(wù)與或有債務(wù)的“顯性化”。五要規(guī)范地方債務(wù)償還保障機制。設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務(wù)償還機制。由于部分公益性投資項目的投資收益可能不足以償付本息，應(yīng)當在每年年初預(yù)算時從地方經(jīng)常性收入中按一定比例安排債務(wù)還本付息的資金缺口。政府每年預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況，對外直接融資、間接融資以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況要接受人大監(jiān)督。

3.改革地方政府收支體系。地方政府投融資平臺的快速發(fā)展，從某種意義上說，也在一定程度上反映了廣大地方政府領(lǐng)導(dǎo)想干事的強烈愿望。如何讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)能干事、干成事，其中一個重要的方面就是必須改革地方政府的收支體系，讓地方政府有錢干事。目前，對地方政府來說，一方面地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方經(jīng)濟發(fā)展與財政資源短缺的矛盾加??；另一方面現(xiàn)行《預(yù)算法》又禁止地方政府進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，地方政府的財政壓力沒有合法的債務(wù)融資渠道予以釋放。為此：一要完善分稅制度。我國主要稅種有所得稅、增值稅、消費稅等，而目前，所得稅中央得60%，地方得40%，增值稅中央得75%，地方得25%，消費稅（包括進口海關(guān)代征部分）是中央稅。建議根據(jù)財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，適當提高地方政府稅收的分成比例。二要適當放開地方政府籌資渠道。發(fā)行地方公債是分稅制財政體制下地方政府應(yīng)有的財權(quán)，是西方實行分稅制財政體制國家的普遍做法。建議在中央財政嚴格審批與監(jiān)管以及地方在不超越政府債務(wù)預(yù)警線的前提下，逐步開放地方公債市場，允許財力較好的地方政府發(fā)行一定數(shù)量的債券，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風險。鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段，降低銀行系統(tǒng)風險的積聚。三要加快建立“有限政府”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府首要的職能是提供公共服務(wù)，政府投資主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

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